憑海制陸:美國印度洋戰略的起源(1963—1966)

劉 欣

(華東師范大學 歷史學系,上海 200241)

自2017年以來,“印太”(Indo-Pacific)在美國官方文件中頻頻出現(1)如“National Security Strategy of the United States of America”,December 2017,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf,訪問時間為2022年8月22日。,顯然,這一單純的地緣概念被美國賦予了豐富的政治內涵,從而在實質上上升為戰略概念。對于美國在印太地區出現的重大戰略轉向,學者多立足當前國際政治和國際關系的演變趨勢,闡述美國推出“印太戰略”的歷程(2)參見韋宗友:《美國在印太地區的戰略調整及其地緣戰略影響》,《世界經濟與政治》2013年第10期;顧全:《“印太”的興起:從概念到政策》,《世界經濟與政治論壇》2018年第6期;Wada Haruko,“The ‘Indo-Pacific’ Concept:Geographical Adjustments and Their Implications”,S.Rajaratnam School of International Studies,2020;David Michel,Ricky Passarelli,eds.,Sea Change:Evolving Maritime Geopolitics in the Indo-Pacific Region,Stimson Center,2014.,但未涉及更早時期美國對印度洋的經略。追本溯源,當今美國“印太戰略”和它在二戰后在印太地區所采取的戰略政策及其演進存在內在關聯。

美國第一次正式提出要在印度洋部署力量并建立實質性軍事存在,是在1962年中印邊境戰爭之后。1963年4月,在一次討論對印度、巴基斯坦進行軍事援助的會議上,美國政府內部首次出現在印度洋部署航母之提議。隨后,美國相關部門正式對該提議和開發印度洋戰略島嶼基地展開討論,并付諸行動。由此,美國踏出在印度洋建立軍事存在的第一步。

那么,美國究竟是如何考量并做出決策,又是如何付諸實施,有何結果與影響?管見所及,學者們對冷戰期間的美國印度洋戰略演變(3)應指出,現有關于冷戰期間美國印度洋決策的研究中存在交替使用“印度洋政策”(U.S.Policy in the Indian Ocean)或“印度洋戰略”(United States Strategy in the Indian Ocean/American Strategic Policy for the Indian Ocean)的現象。由此窺知,學界并未在美國印度洋戰略/政策的概念界定和使用上達成共識。從美國的相關政策規劃來看,“印度洋戰略”似更貼切,故本文采用這一概念。的研究較為薄弱,對該戰略之起源的探討更是著墨不多,基本都將中印邊境戰爭視為美國開始考慮在印度洋部署軍事的重要驅動力。遺憾的是,已有研究大多點到即止,并且未將美國的印度洋航母特遣隊計劃和印度洋戰略島嶼開發計劃聯系起來,從而忽視美國同時開啟這兩項計劃所蘊含的早期戰略意圖及其深遠意義。(4)加里·西克(Gary Sick)雖然簡述了1960—1968年美國在印度洋采取增加軍事存在等新舉措并試圖制定相應“新戰略”,但沒有加以探討。見Gary Sick,“The Evolution of U.S.Strategy Toward the Indian Ocean and Persian Gulf Regions”,in Alvin Z.Rubinstein,ed.,The Great Game:Rivalry in the Persian Gulf and South Asia,Praeger Publishers,1983。沃爾特·K.安德森(Walter K.Andersen)指出美國在1960年代逐漸意識到在印度洋部署軍事力量的重要性,但在1973年以前仍缺乏對該區域的認真規劃。見Walter K.Anderson,“Emerging Security Issues in the Indian Ocean:An American Perspective”,in Selig S.Harrison and K.Subrahmanyam,eds.,Superpower Rivalry in the Indian Ocean:Indian and American Perspectives,New York:Oxford University Press,1989。米斯拉(K.P.Misra)也認為美國在1973年前在印度洋的存在很低調。見K.P.Misra,Quest for An International Order in the Indian Ocean,New Delhi:Allied Publishers Private Limited,1977。莫諾蘭詹·貝茲博魯阿(Monoranjan Bezboruah)雖然提及美國軍方從20世紀50年代開始對印度洋的關注情況,但未從決策角度展開探討,見Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,The University of Mississippi,Ph.D.dissertation,1977.國內目前僅有張愿探究了1964年美國印度洋特遣隊計劃,并指出該計劃是一種“調解地區局勢的方案”,這在一定程度上揭示了美國在印度洋部署軍事力量的緣由。參見張愿:《1964年美軍首次印度洋部署的歷史考察》,《邊界與海洋研究》2019年第1期。鑒于此,本文擬通過審視美國為何及如何在中印邊境戰爭后同時籌劃、推行印度洋航母特遣隊計劃和印度洋戰略島嶼開發計劃,以及在此過程中美國高層內部的互動、磨合,追溯美國印度洋戰略的起源,并在此基礎上對上述問題提出自己的解答。

一、“中國威脅”認知下美國建立印度洋實質性軍事存在的醞釀和構想

在冷戰爆發后相當長時期內,美國視印度洋為英國的勢力范圍,在印度洋及其北緣的中東、南亞,對抗社會主義陣營的重任應主要由英國承擔,而自身僅發揮輔助作用。基于這一認知,美國在印度洋只部署了一支小型中東部隊,它承擔聯絡、觀察和報告的任務(5)“Discussion Paper in Preparation for a Planning Group Meeting Regarding Means to Strengthen the U.S.Security Posture in the Indian Ocean Area by Providing for a U.S.Military Presence with a Carrier Task Force in the Bay of Bengal”,September 26,1963,U.S.Declassified Documents Online (hereafter USDDO),CK2349711323.,僅發揮展示美國旗幟的作用。(6)“Sino-Indian Conflict Draws Navy Eye”,The Christian Science Monitor,December 22,1962,p.5.從1950年代中期開始,冷戰不斷向第三世界蔓延,美國隨之逐漸重視南亞的地緣戰略、政治、經濟等價值,視其為反共前沿陣地。為此,美國不僅于1954年與巴基斯坦結盟,還逐步加大了對印度的經濟援助力度,試圖借此使它們因依賴西方的援助而消除向蘇、中尋求支持的念頭。同年,印度支那戰爭與日內瓦會議的結局一再加劇美國對“中國威脅”的認知,艾森豪威爾政府決定尋求構建西太平洋集體防務體系,并最終使之與澳新美條約組織、東南亞條約組織對接(7)參見劉雄:《艾森豪威爾政府亞洲政策研究》,岳麓書社2009年版,第55頁。這兩個聯盟條約組織分別于1951年、1954年建立。,從而在亞洲大陸邊緣地帶筑起一道跨越東印度洋——西太平洋遏制共產主義的防線。然而,美國最初對于這道防線的印度洋部分的防御規劃只是在戰時派遣機動部隊。(8)G.Wyn Rees,Anglo-American Approaches to Alliance Security,1955-60, Macmillan Press Ltd,1996,p.112.

20世紀50年代中后期起,美國海軍開始探索利用印度洋向南亞大陸岸上投射力量的可能性。1956年蘇伊士運河危機使美國軍方感到英國勢力從世界各地衰退乃大勢所趨,并擔憂隨著英國力量退出印度洋,美國很有可能因缺乏可靠的基地而在未來失去對該區域的影響力。(9)David Vine,Island of Shame:The Secret History of the U.S.Military Base on Diego Garcia,Princeton:Princeton University Press,2009,p.59.于是,美國軍方未雨綢繆,隨即制定了一個未來應急計劃,旨在通過控制重要海上通道的關口來確保美國在印度洋地區的優勢地位。該計劃明確提出“戰略島嶼概念”(Strategic Island Concept) 這一重要概念,即在某些具有戰略性位置而人口稀少的島嶼上建立美軍基地,以備不時之需。(10)Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.363;p.92.從宏觀上看,“戰略島嶼概念”是美國推行“前進戰略”的重要“產物”之一,該戰略要求美國的軍事力量應盡可能靠近蘇聯(及后來的中國),從而在面臨威脅時能快速進行軍事部署。海外基地網絡在其中起到至關重要的作用。(11)參見David Vine,Island of Shame,p.57.由此觀之,“戰略島嶼概念”的提出及其蘊涵的戰略邏輯不但能使“前進戰略”進一步完善,也為日后美國印度洋戰略的形成奠定堅實的理論基礎。

1960年美國國防部為了在印度洋尋求適合建成美軍基地的地點,遍訪亞非國家進行考察。(12)Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.363;p.92.在研究眾多印度洋島嶼后,美國軍方的目光逐漸聚焦位于印度洋中心地帶的迪戈加西亞島,因為它完美符合戰略島嶼的軍事和政治標準:其“與世隔絕”的特質不僅能把從非洲南部、中東地區到南亞、東南亞的廣大地區納入美軍以此為基地的攻擊半徑內,還有助于美國避免受到政治攻訐。(13)[美]大衛·韋恩著、張彥譯:《美國海外軍事基地:它們如何危害全世界》,新華出版社2016年版,第60頁。同年10月,美國軍方在未告知國務院的情況下,非正式地與英國同儕討論在印度洋建立一個由美國物色好的具有戰略用途的島嶼組成的新英屬印度洋領地。(14)David Vine,Island of Shame, pp.68-69.1962年1月,參謀長聯席會議(以下簡稱“參聯會”)主張美國應開啟對英談判以期達成在緊急事態下有權使用印度洋戰略島嶼的長期協議。(15)Walter S.Poole,The Joint Chiefs of Staff and National Policy,1961-1964,vol.8,Office of the Chairman of the Joint Chiefs of Staff,2011,p.277.然而,白宮由于擔心建立印度洋艦隊會耗費巨額資金和獲取新基地會帶來不必要的政治麻煩,一直否決該建議。(16)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to President Kennedy”,June 19,1963, Foreign Relations of the United States (hereafter FRUS),1961-1963,vol.19,Washington:United States Government Printing Office,1996,p.614.這說明,美國高層此時尚未就在印度洋尋求戰略島嶼并將其打造成戰略支點,從而在該區域建立長期且具威懾性的軍事存在之戰略構想達成共識,這更多的是軍方的一廂情愿。

很快,由于原來的南亞政策受挫,在印度洋缺乏軍事存在及必要設施的危害也徹底暴露,美國于是決定強化相關地區的軍事力量,開始籌劃印度洋航母特遣隊計劃,開發印度洋戰略島嶼的問題隨之迎來轉機。1962年10月爆發的中印邊境戰爭引發的南亞地緣政治局勢的變化,促使美國在遏制中國背景下重新審視既定的印巴聯合防御南亞的政策。美國本以為中印一戰是拉攏印度遏制中國、并促使印巴和解從而共同防止社會主義國家向南亞擴張的天賜良機。(17)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to President Kennedy”,December 16,1962,FRUS,1961-1963,vol.19,p.435.然而,印巴之間剪不斷理還亂的宿怨和利益糾葛嚴重妨礙了美國南亞政策目標的實現。不僅美英竭力推動的印巴克什米爾問題和談很快陷入僵局,巴基斯坦還于1963年3月2日與中國簽訂邊界條約并迅速向中國靠攏。(18)中華人民共和國外交部條約法律司編:《中華人民共和國邊界事務條約集(中阿·中巴卷)》,世界知識出版社2004年版,第21頁。既然印巴和解無望、構建南亞聯合防御體系的構想無法實現,美國急需另辟蹊徑彌補南亞防務的薄弱環節,以保持影響力和干預能力。此外,美國對中國在中印邊境戰爭中大獲全勝感到大為震撼,進而認定中國已成為“不可忽視的力量”。(19)Roger Hilsman,To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F.Kennedy,New York:Doubleday &Company,Inc.,1967,p.324.羅杰·希爾斯曼曾先后擔任肯尼迪政府的國務院情報和研究局局長、負責遠東事務的助理國務卿。這一強化了的“中國威脅”認知也推動美國開始采取措施以改變在印度洋缺乏實質性軍事力量的局面。

在中印邊境戰爭期間,肯尼迪政府應印度所請提供軍事援助,其中尤為重要的是在11月從太平洋第七艦隊調派一艘航母前往印度洋,執行防空任務以保護加爾各答。這艘航母在11月20日中國單方面宣布停火前一直駐留孟加拉灣。(20)Michael Brecher,“Non-alignment under Stress:The West and the India-China Border War”,Pacific Affairs,Vol.52,No.4 (Winter,1979-1980),pp.620-621.雖然這一行動展示了美國在沒有基地的情況下依然有能力向沿岸大陸投射武力,進而威懾中國以制衡它的陸上軍事行動,但在此過程中美國也發現缺乏必要海軍基地會嚴重制約它的行動:由于缺乏中轉站,美軍不得不長途跋涉來執行對印空運援助。這一重要缺陷加深了美國軍方對在這片“海域及其周邊地區建立安全無障礙的著陸點”的迫切需求。(21)Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.95.“戰略島嶼概念”及相應的印度洋戰略島嶼開發計劃愈發受到青睞。

在此情勢下,“憑海制陸”便成為可供美國選擇的決策思路。南亞次大陸形如一根刺入印度洋的錐子,其北緣頂著中國的青藏高原。美國可以借助機動性極強的海軍,以“恰當的兵力部署和兵力行動”對“岸上事態施加遠遠超過其兵力規模的(政治和軍事)影響”。(22)[英]杰弗里·蒂爾著、史常勇譯:《海上戰略與核時代》,濟南出版社2021年版,第266頁。更重要的是,美國在印度洋上部署軍事力量可以避開印巴博弈造成的掣肘。

1963年初,美國軍方對迪戈加西亞的重視終于獲得了國務院、國防部和國家安全委員會等核心部門的廣泛認可。(23)參見[美]大衛·韋恩著、張彥譯:《美國海外軍事基地:它們如何危害世界》,第60頁。于是,美國著手研究通過在印度洋建立實質性軍事存在以維護其戰略利益。同年4月25日,美國決策層舉行會議探討如何平衡對印、對巴政策。其間,國務卿迪安·臘斯克(Dean Rusk)試探性詢問在印度洋定期部署航母對當前政策是否有意義?國防部長羅伯特·麥克納馬拉(Robert S.McNamara)與海軍上將喬治·安德森(George Anderson)均表示可以安排航母訪問,若定期部署航母則超出美國的義務。(24)“Memorandum for the Record”,April 25,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,pp.564-565.是日,國務院正式指示駐英大使館:向英國政府提議兩國共同商討印度洋島嶼可能的戰略用途。(25)“Note from the Department of State to the British Embassy”,April 25,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,p.565.總之,鑒于南亞地區地緣格局變動及在該地區遭遇的外交和戰略困境,亦立足于在整個印度洋地區遏制社會主義國家和完善全球防務體系的需求,肯尼迪政府為提升美國在印度洋地區的軍事力量和干預能力而精心醞釀的早期印度洋戰略構想,正趨于清晰化并被付諸實踐。

二、印度洋航母特遣隊計劃的籌劃與實施

在臘斯克提議部署航母后,1963年6月19日,國家安全委員會成員羅伯特·科默(Robert Komer)也向肯尼迪極力建議在印度洋部署一支小型特遣部隊。他分析稱,美國當前在印度洋地區正面臨展示潛在力量或實際作戰的需要,而深處大洋的航母的攻擊范圍可以到達足夠遠的內陸地區,從而覆蓋大部分受威脅的前沿區域,因此部署一支擁有常規火力的航母部隊有助于填補在該地區常規威懾力量的缺口,同時可以增強印、巴等沿岸國家領導人對美國能在必要時提供有效支援的信心。他強調,由于對航母的巨額投資是固定的,將其中一些部署到最薄弱的地方實為靈活地重新配置“現有資產”以實現戰略意圖的好方法。況且,部署航母無需在陸地尋求昂貴且政治性難度高的基地權。總之,“可移動、基于海洋的空中力量”能最大程度地發揮美軍優勢,效果類似于此前在中印邊境戰爭期間向孟加拉灣派遣第七艦隊的軍艦所呈現的那樣。(26)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to President Kennedy”,June 19,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,pp.614-615.基于冷戰戰略需要、自身海軍冠絕列國的實力、海軍兵種的作戰優勢、對在中印邊境戰爭中軍事援印的經驗總結,科默明確提出美國應從現有艦隊抽調軍艦組建新的航母部隊部署到印度洋。這是后來印度洋航母特遣隊計劃的濫觴。

對于科默的主張,肯尼迪要求征求國防部的意見。(27)“Memorandum for the Record”,August 12,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.636.于是8月16日麥克納馬拉指示參聯會審查印度洋航母特遣隊計劃,并特別提醒后者在審查該問題時既可以視為處理美巴關系問題的一部分,也可以置于更廣泛的框架內考慮。參聯會在9月25日正式做出結論:出于政治需要而在印度洋間歇性而非永久性部署航母是可行的。(28)“Memorandum from Secretary of Defense McNamara to the Chairman of the Joint Chiefs of Staff (Taylor)”,August 16,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.641.這一意見被國務院所吸納。

9月26日,國務院擬定出印度洋航母特遣隊計劃的詳細報告。國務院認為,當前在南亞乃至印度洋地區,美國為應對“中國威脅”亟須向印度洋部署軍事力量,這樣既有助于向該地區施加美國“穩定和威懾”的影響力,也可在發生外部侵略或內部沖突時縮短美國進行支援的反應時間。國務院指出,確立在印度洋的軍事存在先例有助于美國更為靈活地處理危機,即使只是間歇性存在。國務院的設想是:兼具核打擊和常規軍事打擊能力的航母特遣隊是實現美國在印度洋安全和防衛目標的最具靈活性和最有效之手段,它將承擔起保護該地區的海空交通線和向友軍提供軍事支援的任務,并通過精心策劃的訪問和停靠印度洋地區的港口展示美國存在。通過將該航母部隊命名為“印度洋艦隊”并令其四處巡航,以“可視、可靠和大規模的存在”形成永久性部署的假象,進而實現美國在該地區的“近期和遠期政策目標”。(29)“Discussion Paper in Preparation for a Planning Group Meeting Regarding Means to Strengthen the U.S.Security Posture in the Indian Ocean Area”,September 26,1963,USDDO,CK2349711323.該報告的提出表明美國意欲通過在印度洋間歇性部署航母特遣隊徹底改變以往它在該地區缺乏穩定、實質性的威懾力量局面。畢竟美國先前只是派遣航母和其他艦只赴印度洋友好巡航、參加中央條約組織的演習。(30)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.1963年11月美國國務院和國防部聯合籌劃印度洋航母特遣隊的首次巡航,初步決定以6個月為一個周期,間歇性地派遣航母部隊開赴印度洋執行為期2個月左右的任務。(31)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.這一計劃的制定標志著美國在印度洋建立軍事存在問題上邁出了從構想到實踐的關鍵一步。

同年11月,肯尼迪遇刺身亡,副總統林登·約翰遜代行總統職權。美國決策層的變動并未打亂印度洋航母特遣隊的準備工作。美國政府緊鑼密鼓地評估中、蘇、英等大國可能的反應(32)“China,People’s Republic of the Creation of the Indian Ocean Task Force is Unlikely to Result in a Revision of Military Policy”,December 10,1963,USDDO,CK2349363062;“USSR will be Concerned over the Deployment of the Indian Ocean Task Force”,December 6,1963,USDDO,CK2349357508;“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,USDDO,CK2349723545.,又向駐印度洋沿岸各國的大使館詢問當地國家對此的反應和美國需要注意的事項,并于1964年2月完成評估。(33)參見“Country-by-country Assessment of Reactions to Increased U.S.and British Military Presence in the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349719810.其中,美國尤為關注印度的態度,因為這關乎到“美印關系和美國在次大陸政策的未來”。(34)“Possible Establishment of the IOTF and its Effects on US-Indian Relations”,November 12,1963,USDDO,CK2349357503.美國駐印使館官員分析認為,印度的態度在很大程度上取決于蘇聯反應的影響而非中國的“尖銳”反應。(35)“Possible Establishment of the IOTF and its Effects on US-Indian Impact on US-Indian Relations”,November 14,1963,USDDO,CK2349357505.不言而喻,美、蘇、中、印在南亞乃至整個印度洋地區錯綜復雜的多邊互動深刻影響著美國航母特遣隊計劃的決策與實施。

在實施印度洋航母特遣隊計劃的最初階段,美國頗為謹慎。12月5日,國務院決定取消“印度洋航母特遣隊”這一稱謂,因為該名稱可能將美國的軍事存在與特定的地理區域聯系起來。(36)“In a Cable to Selected U.S.Embassies,Secretary of State Dean Rusk Provides Background Information Concerning the Introduction of U.S.Aircraft Carriers to the Indian Ocean Area”,December 5,1963,USDDO,CK2349567980.同時,美國駐蘇使館和駐香港領事館都強烈建議通過加強渲染“中國威脅”來轉移區域內各國注意力和為美國的行動辯護。(37)“USSR will be Concerned over the Deployment of the Indian Ocean Task Force”,December 6,1963,USDDO,CK2349357508;“China,People’s Republic of the Creation of the Indian Ocean Task Force is Unlikely to Result in a Revision of Military Policy”,December 10,1963,USDDO,CK2349363062.駐蘇大使館和駐港領事館的提議與駐印大使館的分析異曲同工,均基于印蘇、印中關系現狀,為取得印度支持,選擇具體打出“中國威脅”的旗號,而不是泛指整個社會主義陣營。美國的謹慎可見一斑。

然而,突如其來的一個插曲使美國不得不對巡航計劃稍作調整。1963年12月9日,《華盛頓郵報》在美國官宣前披露了這一計劃。(38)張愿:《1964年美軍首次印度洋部署的歷史考察》,《邊界與海洋研究》2019年第1期。印度政府為此承受了極大的國內外輿論壓力。(39)“U.S.Naval Deployment in Indian Ocean Area”,December 16,1963,USDDO,CK2349357527.為了保持自身作為不結盟大國的聲望,印度政府授意駐美大使尼赫魯(B.K.Nehru)于12月24日向美國表明反對立場,但保證會在公開場合保持克制,以免“損害美國在亞非不結盟國家中的聲譽”。(40)“Discussion of Indian Objections to the Establishment of the IOTF”,December 24,1963,USDDO,CK2349357539.同時,印度還非正式地要求美國印度洋航母特遣隊首次巡航時不要訪問印度港口。(41)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.當然,這一插曲既沒有阻礙美、印在遏制中國問題上相向而行,也沒有對航母特遣隊計劃造成實質性破壞。負責向印、巴解釋特遣隊計劃的參聯會主席麥克斯韋·D.泰勒(Maxwell D.Taylor)在訪印后,確信印度希望加入遏制中國的“區域安全共同體”。(42)“Telegram from the Embassy in India to the Department of State”,December 19,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.722.這對美國而言是個利好消息。總體而言,華盛頓相信印度的反應并非其“基本態度”,而是受到“次大陸的痛苦和糾纏的政治”的影響。(43)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.這一判斷增加了美國派遣航母特遣隊巡航印度洋的信心。不過,美國政府最終還是決定不訪問印度港口。

1964年3月19日,約翰遜批準臘斯克關于將該特遣隊命名為“協和中隊”(Concord Squadron)的提議和巡航安排,以此作為美國在該地區部署重要軍事力量的第一階段,并要求國務院制定并提交定期間歇性的部署計劃,他宣稱在對美國具有重要戰略意義的印度洋運用機動的海空力量是最合適的選擇。3月21日,這一決策被傳達給所有部門。(44)“National Security Action Memorandum No.289”,March 19,1964,FRUS,1964-1968,vol.21,Washington:United States Government Printing Office,2000,p.90.印度洋航母特遣隊的首秀蓄勢待發。

4月4日,“協和中隊”的巡航正式開始。就目標而言,印度洋航母特遣隊計劃肩負著以威懾中國為主的多重任務,包括約束和穩定印巴局勢(45)“Discussion Paper in Preparation for a Planning Group Meeting Regarding Means to Strengthen the U.S.Security Posture in the Indian Ocean Area by Providing for a U.S.Military Presence with a Carrier Task Force in the Bay of Bengal”,September 26,1963,USDDO,CK2349711323.、加強美印之間以遏制中國為主題的互信和對話(46)“Possible Establishment of the IOTF and its Effects on US-Indian Impact on US-Indian Relations”,November 14,1963,USDDO,CK2349357505.、展現美國在南亞的防御姿態(47)“Telegram from the Department of State to the Embassy in India”,December 19,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.707.,等等。誠然,從直觀上看,這次巡航由于未能訪問印度港口或許可以被視為“失敗的預演”,未能達到“預期的政治效果”(48)張愿:《1964年美軍首次印度洋部署的歷史考察》,《邊界與海洋研究》2019年第1期。,但從長時段審視,“協和中隊”首次巡航不僅標志著美國軍事力量“斷斷續續但定期進入該地區的政策的開始”(49)Gary Sick,“The Evolution of U.S.Strategy Toward the Indian Ocean and Persian Gulf Regions”,p.54.,還為美國在印度洋部署實質性而非象征性軍事力量開啟先例。這也表明在美國的全球戰略中,印度洋開始褪去“邊緣地帶”的標簽。總之,這是美國印度洋戰略在奠基階段的重要內容。

從1965年開始,美國大幅調整對越政策,不斷加大對越南局勢的干預。(50)參見潘一寧:《中美在印度支那的對抗(1949—1973)》,中山大學出版社2011年版,第201—215頁。從全球視野觀之,越南在美國的冷戰棋局中的地位愈發凸顯,進而影響美國在全世界的戰略布局。在此形勢下,美國可投入到印度洋地區的戰略資源受到了限制。美國因日益陷入越南戰爭,大量海軍航母被占用而無法如期實施原定在印度洋定期間歇性部署航母部隊的計劃。(51)Kimbriel Armistead Mitchell,American Strategic Policy for the Indian Ocean,1970-1980,London School of Economics and Political Science,Ph.D.Dissertation,2014,p.17.

三、美英互動與印度洋戰略島嶼開發計劃

揆諸前文,早在50年代,美國軍方就謀求在印度洋獲取戰略島嶼并將其打造成戰略支點以確保美國在印度洋地區的優勢地位。在謀劃印度洋航母特遣隊計劃的同時,美國也將印度洋戰略島嶼開發計劃提上日程,并選擇英國作為合作對象和突破口。這既是因為美國軍方相中的迪戈加西亞等島嶼處于英國殖民統治之下,也是基于英美特殊關系。1963年4月25日,美國國務院指示駐英使館向英國政府提議,兩國政府派出軍事和民事代表,會商開發印度洋上某些具有戰略用途的島嶼,地點可在華盛頓或倫敦,必要時可在被選中的島嶼。美方稱,美、英在戰略規劃層面對印度洋島嶼基地建設進行協調,有利于保持西方在印度洋長期立足,因此希望與英方探討所有與軍事和技術有關的聯合計劃。在此基礎上如能制定出可行、互利的方案,那么兩國政府可就基地選址的政治問題進行更高級別的討論。(52)“Note from the Department of State to the British Embassy”,April 25,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,p.565.

英方的態度頗為曖昧。英國在7月29日復文中表示歡迎美國派代表來倫敦共商印度洋島嶼的戰略用途,以此作為初始階段的工作,同時提出一項諒解,即討論并不等于兩國政府采取行動的預先承諾,并希望美國能事先提供相關計劃。(53)“Note from the British Embassy to the Department of State”,July 29,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,p.624.美國國防部為了有針對性地擬定相關計劃,以便在英美會談中對擬定島嶼展開“實質性”討論,催促國務院盡快征求英國同意美國派遣勘察小組訪問迪戈加西亞,以印證它是否適合建造通信站——軍方認為在此處建立通信站能整體提高美國在整個印度洋的通信能力。此時,國務院基于美國同印度、巴基斯坦、斯里蘭卡的政治軍事關系,已經排除與這些國家協商以求在它們的領土上建設基地的可能性,故也贊同迪戈加西亞是建立通信站的不二之選。然而,英國殖民部以需要征求毛里求斯和塞舌爾(54)美國擬定的幾個島嶼大部分是英國殖民統治下的毛里求斯和塞舌爾的一部分。的意見為由,拒絕美國派遣調查工作組前往迪戈加西亞實地勘測的請求。(55)“Telegram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom”,August 23,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,pp.653-654.可以說,英美最初的接觸并不是很順利。美國只得依據現有資料草擬計劃。

1964年1月21日,應英方的要求,美國國務院把國防部制定的印度洋區域防務草案遞交給英國政府。該草案稱,雖然自戰后以來英國一直保衛著這個地區,但有必要研究如何完善西方在印度洋的軍事存在,以應對面臨的種種威脅。美國參與印度洋防務的主要目標是保障該地區免受中國、蘇聯統治和確保地區總體穩定。鑒于美國無法在印度洋沿岸國家的內陸戰略要地獲得基地,國防部特別希望能夠利用英國掌控下戰略位置突出的印度洋島嶼,從而讓美國“在緊急事態下”能及時使用島嶼設施而無需額外的政治談判,也無需再歷經長途航線。(56)“Airgram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom”,January 21,1964,FRUS,1964-1968,vol.21,pp.83-86.由此觀之,印度洋戰略島嶼開發計劃與印度洋航母特遣隊計劃相輔相成,都服務于美國在印度洋建立起長期可靠的軍事存在,以保持對該地區的威懾力和影響力。

1964年2月25日至27日,英、美正式在倫敦舉行磋商,主要圍繞在印度洋的防務利益和目標島嶼的相關事務展開討論。美方重申,美國參與印度洋的防務旨在改善在印度洋的軍事態勢,絕非取代英國;其具體目標是在英國殖民統治下的迪戈加西亞、阿爾達布拉和澳大利亞在東印度洋的領地科科斯/基林群島(Cocos/ Keeling)等島嶼上安裝軍事通信和技術設施以及簡易的基地設施,最終目標是在印度洋中心地帶建立一個主要基地、在東西兩側建立一些支持設施,以便美軍視具體情況從東西兩面選擇最佳路線進入印度洋。(57)“Summary of a U.S.-British Discussion Concerning U.S.Defense Interests in the Indian Ocean Area”,February(具體日期不詳),1964,USDDO,CK2349719785.

英國贊成美國介入印度洋的動機和目標。最終,雙方達成一系列共識,其中尤為關鍵的是,英國認同了美國提出的在印度洋打造以迪戈加西亞、阿爾達布拉和科科斯/基林群島為核心的“戰略三角”概念,并且基本贊成相關安排,諸如由英國負責獲取擬定島嶼的土地所有權、安置原島上住民及賠償費用,美國則承擔島嶼設施建設和維護等費用,兩國共享設施等。(58)“Memorandum from the Deputy Assistant Secretary of State for Politico-Military Affairs (Kitchen) to Secretary of State Rusk”,March 3,1964,FRUS,1964-1968, vol.21,pp.87-88;pp.87-89.不過雙方仍在一些細節上存在技術性分歧,如雖然美、英都認可為控制西印度洋而建的航空中轉站的最佳選址是阿爾達布拉,但美方表示尚需進一步審查。(59)“Summary of a U.S.-British Discussion Concerning U.S.Defense Interests in the Indian Ocean Area”,February(具體日期不詳),1964,USDDO,CK2349719785.總之,美國大致實現了既定目標,對此次會議頗感滿意。會后,負責政治—軍事事務的副助理國務卿杰弗里·基欽(Jeffrey Kitchen)認為,盡管在此次磋商中,對于“戰略三角”的具體規劃除了明確在迪戈加西亞建設通信站,美國并未對其他島嶼提出清晰的建設方案,但總體而言英方對美方的設想樂見其成,愿意在照顧到自身利益的情況下盡可能地與美國進行合作。為此,他敦促國務卿臘斯克同意上述提議,以便美國政府迅速推進工作。(60)“Memorandum from the Deputy Assistant Secretary of State for Politico-Military Affairs (Kitchen) to Secretary of State Rusk”,March 3,1964,FRUS,1964-1968, vol.21,pp.87-88;pp.87-89.隨后美國政府趁熱打鐵。國務院于3月5日、國防部和參聯會于4月21日批準了上述建議。(61)“Summary of Discussions Regarding a Joint U.S.-British Agreement Involving the Development of a Strategic Triangle of Air and Harbor Facilities on the Indian Ocean Islands”,n.d.,USDDO,CK2349540748.

7月15日,臘斯克向約翰遜總統匯報美英會談與國務院和軍方的相關決定時指出,軍方的戰略意圖是通過在迪戈加西亞、阿爾達布拉和科科斯/基林群島等島嶼上建設相關軍事設施,從而在印度洋形成“一個配備了簡易航空和港口設施的戰略三角”,作為對印度洋沿岸的現有基地和設施的補充,并將拓展美國對沿岸大陸承諾的深度。此外,美、英就印度洋進行戰略規劃和軍事合作還有助于“鼓勵英國維持在蘇伊士以東的軍事力量”。(62)“Memorandum from Secretary of State Rusk to President Johnson”,July 15,1964,FRUS,1964-1968,vol.21,pp.91-92.負責國際安全事務的助理國防部長約翰·麥克諾頓(John T McNaughton)后來進一步強調“戰略三角”的戰略價值:將為美國“提供通過太平洋或大西洋進入印度洋周邊任何地區的通道”。(63)“Letter from the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs (McNaughton) to Secretary of Defense McNamara”,June 12,1965, FRUS,1964-1968,vol.21,p.95.至此,美國的印度洋戰略島嶼開發計劃大致成型。

但此后美國對建設該戰略三角的投入因為各種因素影響有所延遲。1965年美國因通信衛星的發展而取消了在迪戈加西亞建設通信站的計劃,但特地向英國強調取消計劃并不意味失去在印度洋擴大軍事存在的興趣。(64)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy)”,October 15,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.98.同時,出于鼓勵英國承擔更多責任的考慮,1965年6月國防部和國務院均決定由英國主導阿爾達布拉的設施建設工作,拒絕了參聯會和空軍部長的提議,即把在該島的工程資金納入1967財政年度預算和主動承擔建設工程,并強調“只有在英國需要資助時,美國才會提供支持以換取設施使用權”。(65)“Letter from the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs (McNaughton) to Secretary of Defense McNamara”,June 12,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.95;“Memorandum from Secretary of Defense McNamara to the Secretary of the Air Force (Zuckert)”,June 14,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.97.后來,生態學界以阿爾達布拉島嶼上分布有珍稀物種為由強烈反對在島上建立機場,美、英遂放棄在該島嶼建設軍事設施。(66)梁丙添:《迪戈加西亞的風云》,《世界知識》1985年第6期,第16頁。

值得強調的是,美國雖有上述具體政策調整,但未改變已經確立的在印度洋發展實質性且具威懾力的軍事存在的戰略決心和方針。根據倫敦會談商定的意見,英國首先通過談判、補償等手段,把這些島嶼從原所屬國分離出來,借此取得了擬議島嶼的所有權(67)包括毛里求斯的迪戈加西亞島和塞舌爾的阿爾達布拉島、法夸爾島(Farquhar)和德羅什島(Ile des Roches)。“Background Information on U.S.-British Negotiations Regarding Cost Sharing for the Construction of British Military Facilities in some of the Indian Ocean Islands”,n.d.,USDDO, CK2349719805.,后又于1965年11月10日宣布將它們組成英屬印度洋領地(British Indian Ocean Territory)。1966年12月30日,美、英在倫敦簽署關于將擬議印度洋島嶼用于防務用途的協議(68)“Availability of Certain Indian Ocean Islands for Defense Purposes”,United States Treaties and Other International Agreements,vol.18,part I,1967,U.S.Government Printing Office,1968,pp.28-42.,為日后美英印度洋防務對話確立了協商框架,也為兩國后來長期建設印度洋島嶼基地設施提供了法理依據。(69)美國軍方曾試圖在1964財政年度預算中列入印度洋島嶼通信站建設經費,因缺乏明確的土地權而遭到國會駁回。“Letter from the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs (McNaughton) to Secretary of Defense McNamara”,June 12,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.95.正如學者所言:“英屬印度洋領地本身是一個美國的概念,其主要目的是確保西方未來在軍事上能暢通無阻地使用這些處在戰略位置的島嶼”。(70)Monoranjan Bezboruah, The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.364.至此,美國為印度洋戰略島嶼開發計劃的開啟完成了關鍵性的一步:“戰略島嶼概念”從設想、推演中的“術語”已脫胎成切實可行的戰略依據,進而為其在印度洋的實質性軍事存在奠定了堅實基礎。1967年,“戰略島嶼概念”被參聯會正式確定為美國在南半球的政策指導原則之一。(71)“Memorandum from the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara”,July 25,1967,FRUS,1964-1968,vol.21,p.106.

結 語

20世紀50年代中期,鑒于美國在印度洋缺少軍事威懾能力來應對社會主義國家在印度洋地區的力量,美國軍方提出了“戰略島嶼概念”,力主通過在具有戰略價值的印度洋島嶼建設基地,獲得支撐美國在印度洋軍事存在的戰略支點,從而確保美國在印度洋地區的長期戰略優勢。然而,由于印度洋在當時美國的全球戰略中處于“邊緣”地位,這一戰略構想在之后相當長的時間內未能付諸實施。

中國在中印邊境戰爭中的勝利加劇了美國對“中國威脅”的認知,在戰爭期間軍事援印的體驗令美國對在印度洋地區缺少可靠的軍事存在及必要設施的現狀更心憂如焚,也擔憂日后因應類似問題會力不從心。與此同時,既定的印巴聯防南亞政策也陷入難以為繼的困境。雪上加霜的是,英國作為印度洋地區的傳統保護者正在逐步實施戰略收縮。這些主客觀因素驅使美國想方設法改善在印度洋地區的軍事“弱勢”地位。1963年至1966年,美國雙管齊下,一方面籌劃并實施印度洋航母特遣隊計劃,并踏上了在印度洋部署實質性軍事力量而非象征性軍事力量的新征程;另一方面推行印度洋戰略島嶼開發計劃,穩步推進美、英在印度洋戰略島嶼開發上的合作,從而令美國得以在日后名正言順地在印度洋打造戰略島嶼軍事支點。質言之,在美國早期的印度洋戰略構思里,印度洋航母特遣隊計劃和印度洋戰略島嶼開發計劃猶如一枚硬幣的兩面,密不可分,均以遏制社會主義陣營、保障自身地緣戰略優勢作為決策目標,也構成了該戰略奠基時期的核心內容。

縱觀這兩項計劃從醞釀到推行,美國的決策和行動承接了“戰略島嶼概念”及相應的戰略構想,也開啟逐步深入印度洋、展開全面戰略布局的新階段,并且自始至終深受國際格局和亞太地緣形勢演變的影響。沿著這一軌跡,美國在70年代進一步明晰了在印度洋的戰略框架,印度洋逐漸從美國全球戰略的邊緣往中心移動。值得指出的是,作為一項新生的區域安全戰略框架,美國的印度洋戰略從產生之初就以應對未來局勢可能發生的變動為著眼點。盡管由于美國關注的是印度洋地區中的關鍵子區域,該戰略涵蓋的地理范圍常常會因美國在不同時期在該區域的優先事項之變動而有所調整,但這并不意味著美國在印度洋地區的戰略發生了重大變化和斷裂。在后冷戰時代,隨著亞洲局勢的巨變和“重返亞太”方針的確立,美國逐步從更廣闊的地緣政治空間,即印度洋——太平洋地區,審視大國博弈,并塑造出政治戰略意涵豐富的“印太概念”,其中融入了其在印度洋戰略起源時期的歷史經驗和戰略思想。印度洋由此成為美國在全球視野下進行宏大的地緣博弈和戰略競爭的舞臺。毋庸諱言,在這個舞臺上,由于蘇聯不復存在,美國視中國為主要乃至首要的競爭對手。