民辦高校招標(biāo)采購合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防范探究

郝曉蘭 郭子華

1.銀川科技學(xué)院，寧夏 銀川 750001；2.寧夏回族自治區(qū)人民檢察院第三檢察部，寧夏 銀川 750001

為提高辦學(xué)層次、辦學(xué)規(guī)模，建設(shè)高質(zhì)量教育體系，民辦高校內(nèi)各類工程建設(shè)、固定資產(chǎn)、低值耐耗貨物與服務(wù)類項(xiàng)目的招標(biāo)采購工作逐年增加，并在民辦高校管理中處于舉足輕重的地位，但由于對(duì)招標(biāo)采購工作重視程度不高、制度程序不完善、專業(yè)人員缺乏以及監(jiān)管程度不夠等原因，導(dǎo)致民辦高校在招標(biāo)采購過程中面臨諸多法律風(fēng)險(xiǎn)，因此，只有全面考慮招標(biāo)采購過程中的風(fēng)險(xiǎn)防范，并提供風(fēng)險(xiǎn)防范的方法和思路，才能夠使得民辦高校招標(biāo)采購工作更加規(guī)范、有序的同時(shí)，又能購買到符合需求的資產(chǎn)和服務(wù)，助力民辦高校在新時(shí)代高速、健康發(fā)展。

一、招標(biāo)采購過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）管理風(fēng)險(xiǎn)

民辦高校的招標(biāo)采購工作人員往往并不是專業(yè)的采購人員，不具備專業(yè)的采購知識(shí)和法律知識(shí)，對(duì)采購工作中新出現(xiàn)的問題因?yàn)閷?duì)新頒布的法規(guī)、政策研究不足，也經(jīng)常發(fā)生執(zhí)行現(xiàn)行法規(guī)不徹底的問題，加之招標(biāo)采購工作程序比較復(fù)雜，且專業(yè)性強(qiáng)，導(dǎo)致民辦高校在統(tǒng)籌管理采購時(shí)面臨著計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)、采購流程方式不當(dāng)、采購行為監(jiān)管不當(dāng)?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。招標(biāo)采購部門工作人員往往被賦予較多的自由裁量權(quán)，即便是在同一項(xiàng)目下，其采購方式、對(duì)項(xiàng)目的評(píng)審規(guī)則都可能是不一樣的，采購人員根據(jù)低價(jià)格等較為單一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。［1］因此，招標(biāo)采購過程中，就很有可能導(dǎo)致招標(biāo)程序有缺陷、中標(biāo)單位不是最優(yōu)等風(fēng)險(xiǎn)。

（二）招標(biāo)采購過程中的供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)

民辦高校往往缺乏專業(yè)人員組成的采購隊(duì)伍，在內(nèi)部的招標(biāo)采購工作中，因缺乏相關(guān)監(jiān)督，思想和行為比較隨意，出現(xiàn)簡化正常的采購流程，或者缺乏職業(yè)道德、職業(yè)信仰而被賄賂，導(dǎo)致中標(biāo)的供應(yīng)商并不符合資質(zhì)要求，或沒有履約能力，或在行業(yè)范圍內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量不符合要求等問題。

（三）合同風(fēng)險(xiǎn)

采購重要環(huán)節(jié)之一是簽訂采購合同，采購合同是雙方采購行為履行的法律依據(jù)，根據(jù)需求的不同可分為框架協(xié)議、意向協(xié)議、具體供貨協(xié)議等，部分民辦高校沒有專門的法務(wù)部門，因此，在合同簽訂時(shí)會(huì)面臨合同內(nèi)容約定不明確、違反法律規(guī)定、合同條款不全、未約定有利于己方的單方解除條款以及違約責(zé)任等風(fēng)險(xiǎn)。

（四）商業(yè)賄賂風(fēng)險(xiǎn)

民辦高校中采購工作是商業(yè)賄賂行為發(fā)生的重要環(huán)節(jié)，采購部門工作人員因有機(jī)會(huì)決定或參與大額交易的采購工作，很容易成為不良供貨商為獲取商業(yè)機(jī)會(huì)而進(jìn)行行賄的對(duì)象，采購工作就成為實(shí)施行賄的工具。同時(shí)，民辦高校缺乏相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致招標(biāo)采購工作中的廉政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管缺失，賄賂風(fēng)險(xiǎn)加大。

二、將“合規(guī)”引入民辦高校招標(biāo)采購工作的必要性

2018 年11 月，國資委印發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》（以下簡稱《指引》）對(duì)“合規(guī)”進(jìn)行了明確，“合規(guī)”是指企業(yè)及員工的經(jīng)營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國際條約、規(guī)則等要求。《指引》將采購合規(guī)定義為“采購過程中各類行為應(yīng)符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度以及相應(yīng)的道德準(zhǔn)則”。［2］對(duì)民辦高校而言，采購合規(guī)既有風(fēng)險(xiǎn)的一面又有價(jià)值創(chuàng)造、能力建設(shè)和增加效能的一面，將“合規(guī)”引入高校采購管理中，是符合民辦高校發(fā)展規(guī)律的，是民辦高校可持續(xù)發(fā)展的基石和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的保障。

第一，從民辦采購管理的內(nèi)控體系出發(fā)，引入采購“合規(guī)”管理機(jī)制，建立健全招標(biāo)采購合規(guī)管理體系，并設(shè)計(jì)分類、分層次的采購流程、監(jiān)管流程。構(gòu)建“計(jì)劃、執(zhí)行、監(jiān)管”三位一體的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控體系，對(duì)民辦高校招標(biāo)采購工作進(jìn)行流程控制及重點(diǎn)環(huán)節(jié)控制。在招標(biāo)采購活動(dòng)的全過程融入“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，并建立數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。

第二，招標(biāo)采購管理流程繁瑣、工作量大，對(duì)內(nèi)部控制而言風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多、控制困難。引入“合規(guī)”，建立采購合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，列明“必做、可做、不得做”清單，對(duì)招采人員起到指引作用，有效地降低了法律風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而促進(jìn)招標(biāo)采購活動(dòng)高效、有序、合規(guī)地開展，實(shí)現(xiàn)民辦高校有效的內(nèi)控管理。因此，從內(nèi)部控制、加強(qiáng)監(jiān)督、提升績效的角度考慮，建立采購合規(guī)管理體系是適宜和必要的。

第三，民辦高校招標(biāo)采購的資金來源主要是集團(tuán)、個(gè)人等，因此，采購除作為民辦高校“實(shí)物流”的重要組成外，也與民辦高校擴(kuò)大規(guī)模“資金流”密不可分，采購工作貫穿民辦高校發(fā)展的全過程［3］。建立采購合規(guī)管理體系能有效指引采購部門工作人員依規(guī)、依程序采購，以“必須做、可以做、不得做”的清單作為采購行為依據(jù)，以嚴(yán)格的審批程序作為流程控制，確保了招標(biāo)采購行為盡可能處于民辦高校采購合規(guī)控制界限內(nèi)。

第四，強(qiáng)化采購合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)控制循環(huán)進(jìn)行、反復(fù)優(yōu)化，可實(shí)現(xiàn)民辦高校采購生態(tài)化持續(xù)發(fā)展。基于合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)控制PDCA 循環(huán)理論，從計(jì)劃（Plan）、實(shí)施（Do）、檢查（Check）和處理（Action）四個(gè)環(huán)節(jié)入手［4］，分析民辦高校的采購管理模式，從實(shí)踐操作中不斷梳理管理漏洞，提出事前、事中、事后三個(gè)階段中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、應(yīng)對(duì)的可行性解決方略、防控途徑和改進(jìn)方案。綜合運(yùn)用好采購合規(guī)管理體系的“四根柱子”——健全的組織架構(gòu)、完善的制度體系、順暢的運(yùn)行機(jī)制和充分的保障機(jī)制，通過不斷發(fā)現(xiàn)民辦高校招標(biāo)采購中存在的問題，逐步改進(jìn)采購流程。需要先對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違規(guī)事項(xiàng)追責(zé)問責(zé)，對(duì)違規(guī)行為嚴(yán)格進(jìn)行調(diào)查、處置，然后選擇和制定風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)和計(jì)劃及應(yīng)對(duì)的方案，再修改和完善民辦高校內(nèi)部的合規(guī)規(guī)范，計(jì)劃、實(shí)施新的采購風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案。此過程中，對(duì)不能接受的剩余風(fēng)險(xiǎn)，則進(jìn)入新一輪的風(fēng)險(xiǎn)管控流程，下一個(gè)循環(huán)開始，并周而復(fù)始呈螺旋式上升，最終實(shí)現(xiàn)提高采購效能和民辦高校的采購管理水平。

三、民辦高校采購招標(biāo)合規(guī)工作體系的建立

（一）事前準(zhǔn)備，做好供應(yīng)商的篩選

作為采購合規(guī)體系的事前準(zhǔn)備，建立供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫是必要之舉，供應(yīng)商作為貨物或者服務(wù)的提供方，決定了貨物或服務(wù)的質(zhì)量以及提供需求的供應(yīng)商是否符合要求。因此，供應(yīng)商的篩選是招標(biāo)采購工作中最基礎(chǔ)、最重要的工作之一，為更好地完成供應(yīng)商的選擇，防止不良供應(yīng)商的進(jìn)入，民辦高校應(yīng)制定完善的供應(yīng)商篩選制度，建立并不斷完善供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫。明確采購前供應(yīng)商篩選的標(biāo)準(zhǔn)，并通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、優(yōu)勝劣汰達(dá)到供應(yīng)商的篩選。

1.確定篩選的標(biāo)準(zhǔn)。除了對(duì)比供應(yīng)商的技術(shù)工藝、成本價(jià)格、工期等投標(biāo)文件要求的條件要素達(dá)標(biāo)外，還應(yīng)該重點(diǎn)審查合規(guī)要素，例如，對(duì)供應(yīng)商資格進(jìn)行營業(yè)執(zhí)照、股權(quán)結(jié)構(gòu)等基本信息，營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)文件、審計(jì)報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)表、3 年內(nèi)簽約合同、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)等經(jīng)營情況，合規(guī)政策及制度文件、員工行為守則、合規(guī)管理構(gòu)架和制度文件、員工培訓(xùn)制度等合規(guī)制度，以及專項(xiàng)合規(guī)等要素的審查并打分記錄。

2.對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行盡職調(diào)查。盡職調(diào)查的方式可采取供應(yīng)商自我聲明、發(fā)放調(diào)查問卷和材料清單、公開渠道檢索、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、委托第三方調(diào)查等方式展開。供應(yīng)商根據(jù)招標(biāo)人的要求和招標(biāo)文件的規(guī)定簽署廉潔承諾書和合規(guī)承諾書等聲明文件，對(duì)采購人提出的調(diào)查文件，供應(yīng)商應(yīng)進(jìn)行書面回復(fù)，并提供相應(yīng)憑證材料和調(diào)查問題清單。采購部門工作人員也可以利用全國企業(yè)信息信用系統(tǒng)等公開平臺(tái)查詢供應(yīng)商的公司經(jīng)營情況、信用信息等。除網(wǎng)上了解外，采購人應(yīng)開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，走訪供應(yīng)商的生產(chǎn)場(chǎng)所，實(shí)地考察供應(yīng)商所提供的信息是否真實(shí)，并做好考察記錄。

（二）嚴(yán)格事中對(duì)招標(biāo)采購項(xiàng)目程序規(guī)制、采購合同審批及訂立

1.建立招標(biāo)采購工作體制，以成文方式明確招標(biāo)的具體流程及條件。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)對(duì)必須招標(biāo)、依法可以不招標(biāo)、適合采用招標(biāo)的采購項(xiàng)目范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，但招標(biāo)采購?fù)钦褪聵I(yè)單位進(jìn)行采購時(shí)適用的最普遍方法之一，民辦高校因是自籌經(jīng)費(fèi)，采購活動(dòng)不納入政府招標(biāo)采購范疇，因此，民辦高校應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展需要，參考政府招標(biāo)采購程序，建立一套可行、適用的招標(biāo)采購運(yùn)行機(jī)制，制定成文的招標(biāo)管理制度，明確招標(biāo)工作人員崗位職責(zé)、規(guī)范招標(biāo)流程、避免招標(biāo)工作人員超授權(quán)決策，盡可能降低招標(biāo)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。招投標(biāo)過程中都應(yīng)盡可能增加投標(biāo)人參加投標(biāo)以擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)范圍的目的，形成充分、完全競(jìng)爭(zhēng)，如出現(xiàn)投標(biāo)人不足三家的情況時(shí)，應(yīng)及時(shí)果斷非標(biāo)，防止陪標(biāo)、串標(biāo)情況出現(xiàn)；不斷完善對(duì)招標(biāo)文件等資料的審查機(jī)制，招標(biāo)文件在起草完成之后，須經(jīng)業(yè)務(wù)、法務(wù)、財(cái)務(wù)等多個(gè)部門嚴(yán)格審核后定稿發(fā)布。招標(biāo)程序嚴(yán)格按照招標(biāo)策劃、資格預(yù)審、招標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、通知中標(biāo)、簽訂合同進(jìn)行，各步驟嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)投標(biāo)人的投標(biāo)資格應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格審查，除了投標(biāo)人應(yīng)具有合法的主體資格、業(yè)務(wù)資質(zhì)之外，同時(shí)應(yīng)審查其是否與招標(biāo)人有利害關(guān)系，是否與其他投標(biāo)人有關(guān)聯(lián)，有效降低招標(biāo)過程中出現(xiàn)串標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。

2.明確常見風(fēng)險(xiǎn)因素。民辦高校在開展招標(biāo)程序時(shí)，需要嚴(yán)格履行招標(biāo)法定義務(wù)，也需要防止招標(biāo)人違規(guī)。在履行招標(biāo)程序中，招標(biāo)人常見違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)有：招標(biāo)人妨礙投標(biāo)人的公平競(jìng)爭(zhēng)、泄露依法應(yīng)當(dāng)保密的招標(biāo)信息、與投標(biāo)人進(jìn)行實(shí)質(zhì)談判、與中標(biāo)人背離招投標(biāo)文件訂立合同、未履行招標(biāo)程序等。采購部門工作人員需防范的常見投標(biāo)舞弊風(fēng)險(xiǎn)：串通投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)與弄虛作假騙取中標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。

3.采購合同的合規(guī)條款及審計(jì)條款盡量格式化。民辦高校應(yīng)重視合同的審查，采購合同的審查、批準(zhǔn)更加需要法務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門合作完成。對(duì)于采購合同，可重點(diǎn)審查合同中的主要條款和要點(diǎn)內(nèi)容，如合同文本中合同相對(duì)方應(yīng)就守法、履行合規(guī)義務(wù)、主體資格資質(zhì)、授權(quán)審批、不侵犯第三方權(quán)利條款、符合行業(yè)要求等作出承諾聲明；同時(shí)增加審計(jì)條款，約定采購人有權(quán)根據(jù)評(píng)估合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的需要對(duì)與合同相對(duì)方在該合同項(xiàng)下義務(wù)有關(guān)的經(jīng)營情況進(jìn)行審計(jì)，違規(guī)后可追究合同相對(duì)方責(zé)任。

4.抓好招標(biāo)采購部門內(nèi)部自查和外部審查工作。民辦高校中，明確采購部門各崗位的工作權(quán)限、審批程序和責(zé)任，采購部門負(fù)責(zé)人或管理人員必須在授權(quán)范圍內(nèi)履行職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，在采購過程中，要根據(jù)采購中的風(fēng)險(xiǎn)防控措施落實(shí)情況，對(duì)內(nèi)部工作人員進(jìn)行定期內(nèi)部審查，不斷規(guī)范采購合規(guī)流程，并通過納入績效考核指標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)化，進(jìn)而消除采購合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控中的難點(diǎn)和盲區(qū)。財(cái)務(wù)、審計(jì)等相關(guān)部門配合審查，財(cái)務(wù)部門通過會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)及預(yù)算控制實(shí)現(xiàn)采購項(xiàng)目預(yù)算、結(jié)算的監(jiān)控工作；審計(jì)部門根據(jù)采購預(yù)算，實(shí)現(xiàn)對(duì)采購工作的有效性和合法性進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。

（三）建立事后監(jiān)督機(jī)制

建立招標(biāo)采購合規(guī)體系必須加強(qiáng)事后管理，加強(qiáng)監(jiān)管跟蹤和采購工作人員的培訓(xùn)。一是需要建立供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫。并建立供應(yīng)商違規(guī)處罰機(jī)制。為減少針對(duì)市場(chǎng)調(diào)研不夠充分或信息不對(duì)稱導(dǎo)致逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，并建立供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫和供應(yīng)商評(píng)價(jià)等級(jí)制度，對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行黑名單和灰名單的分類。根據(jù)多項(xiàng)目合作，通過“篩選—評(píng)價(jià)—監(jiān)督—處罰”環(huán)節(jié)，對(duì)于有違規(guī)行為的供應(yīng)商進(jìn)行調(diào)查、識(shí)別、分類、處罰。“互聯(lián)網(wǎng)+”用于供應(yīng)商管理中，通過數(shù)字化將關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)采集，以便過程監(jiān)管和數(shù)據(jù)追溯［5］；二是建立采購合規(guī)培訓(xùn)制度，構(gòu)建將“合規(guī)”外化于行、內(nèi)化于心以及符合集團(tuán)要求的采購文化，加強(qiáng)招標(biāo)采購相關(guān)法律法規(guī)及國家政策知識(shí)的培訓(xùn)，提高招標(biāo)采購質(zhì)量。可通過開展線上線下相結(jié)合的培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)采購工作人員法律法規(guī)和業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，提高工作人員的綜合素質(zhì)，避免采購工作人員的盲目性招標(biāo)行為。對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行培訓(xùn)亦是采購合規(guī)體系的重要組成部分，主要是明確供應(yīng)商在違規(guī)后應(yīng)面臨的處罰內(nèi)容和應(yīng)遵守的行為守則（包括不賄賂、誠信經(jīng)營和會(huì)計(jì)操作準(zhǔn)則等），可在招標(biāo)采購項(xiàng)目進(jìn)行過程中進(jìn)行明確，并建立企業(yè)的違規(guī)行為舉報(bào)機(jī)制。

四、結(jié)語

民辦高校招標(biāo)采購合規(guī)管理體系的制定與落實(shí)需要學(xué)校管理層的重視和工作人員的執(zhí)行，無論是事前供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫的建立，事中招標(biāo)程序的規(guī)制、合同的簽訂，事后監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行都直接影響到采購合規(guī)管理體系的落地，關(guān)系到民辦高校招標(biāo)采購工作成效、內(nèi)控管理的深入。此外，注重強(qiáng)化專業(yè)的采購人員隊(duì)伍建設(shè)，并在制定采購工作規(guī)程時(shí)，注意考慮到工作人員的建議，得到工作人員的認(rèn)同，才能真正實(shí)現(xiàn)采購合規(guī)內(nèi)化于心、外化于行，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量采購工作。