鄂爾多斯市城市基層治理能力提升研究

杜伊娜 溫慧

摘? 要：加強和創新城市基層治理，是有效回應人民群眾對美好生活需要的重要途徑，也是推動鄂爾多斯經濟社會高質量發展的前提。當前鄂爾多斯城市基層治理已經取得了一定成效，但仍存在難點堵點，有待改進和解決。文章針對當下難點提出針對性建議，具有現實意義。

關鍵詞：鄂爾多斯? ? ?城市基層治理? ? ?能力提升

黨的二十大報告中明確指出，要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”這為我們提升城市基層治理能力指明了方向。基層是國家治理的實踐領域，黨的各項政策和工作落腳點在基層，矛盾焦點也在基層。因此，提升基層治理能力是重大課題，更是時代要求。

一、鄂爾多斯城市基層治理取得的成就

（一）加強黨建引領城市基層治理新格局

鄂爾多斯按照“黨建引領、多元共治”思路，市級層面成立24個部門參與的黨建引領基層治理專項工作組，健全抓黨建促基層治理領導協調機制。各旗區委書記、街道（鄉鎮）黨（工）委書記、社區黨組織書記層層抓落實，形成四級書記共同抓網格化治理體系的局面。

（二）強化城市基層治理人才支撐力量

社區工作者“三崗十八級”薪酬體系，按照每萬城鎮常住人口18人的標準配備專職社區工作者。完善社區工作者職業體系建設，1192名專職社區工作者納入三崗十八級薪酬體系。按照每300戶左右配備1名網格員的標準，將網格調整為2445個（新增223個），并配備專職、兼職網格員共5169名，在843個網格成立黨支部或黨小組，推動實現一網統籌①。制定《鄂爾多斯市社區黨組織書記激勵約束辦法》，自治區公務員、事業單位招考部分崗位面向社區書記和優秀社區工作者招考，樹立了注重從基層選人用人的導向。

（三）多元共治推動基層治理服務全覆蓋

成立街道“大黨工委”，社區“聯合黨委”，推動在職黨員戶實行掛牌亮戶，通過承諾踐諾、志愿服務等參與社區治理常態化。1303個黨組織整建制到社區報到，開展志愿服務7000余次。實行在職黨員由社區和單位黨組織雙重管理考核模式，在職黨員干部提拔使用征求社區黨組織意見。全市28.3萬戶城鎮居民，平均每名黨員聯系5戶群眾，做到“每戶群眾都有黨員聯系，每名黨員都有聯系對象”。成立物業服務行業黨委，試點推行紅色物業。康巴什區以數字化改革為突破口，打造“多多評”智能便民服務平臺，創新社會治理模式，實行“一格一碼”“一戶一碼”“一人一碼”，形成積分賦能、社區下單、部門搶單的良性循環，網格化治理工作由線下治理轉為線上線下有機融合，提升了基層治理智能化水平。

（四）夯實城市基層治理資金和陣地保障措施

建立社區為民服務經費增長機制。每個社區每年由原來的15萬元提高至不低于30萬元，平均達37.3萬元；成立社區集體經濟公司45家，構建社區公益金、集體經濟多方參與資金籌措機制；622個住宅小區建立黨群服務站，40%的樓宇商圈、樓棟單元設黨群服務角②，形成“一中心多站點”布局，構建起“布局合理、覆蓋廣泛、功能完備、集約高效”的黨群服務中心體系，將黨群服務中心打造成為老百姓想來、愛來、盼來的活動陣地。

（五）凸顯城市基層治理品牌化建設

在一體謀劃推進城市基層治理基礎上，全市部分街道社區凸顯城市基層治理品牌化、特色化。例如，哈巴格希街道達爾罕社區以“紅心向黨 匠心為民”黨建品牌為引領，把“工匠精神”融入社區工作。青春山街道園丁社區以“紅石榴”黨建品牌為引領，創新實施五社五育促工作法，培育共治共享的“幸福石榴園”。濱河街道康城社區以“紅紐帶”為引領，發揮數字賦能社會治理的優勢，著力依托“多多評”打造社會治理“智治”典范街區。康新街道悅和社區創新實施“幸福共治”基層黨建等等。城市基層治理的品牌化形成示范效應，不斷激發基層治理新動能。

二、鄂爾多斯城市基層治理面臨的挑戰和困境

（一）公眾和社會參與基層治理缺乏廣度和深度

基層治理離不開群眾的參與和貢獻。但當下還存在公眾和社會參與不足，缺乏積極性。年輕人缺乏參與熱情，參與基層治理的群眾年齡偏大，專業性不強，基層打造的陣地，使用率有待進一步提高。社會組織參與發揮作用的空間不足，服務范圍窄，資源調配與整合處于低效供給狀態，缺乏自主性和管理、服務能力，參與數量少。政府過度參與，導致公眾和社會組織參與治理的空間有限，積極性沒有充分調動，產生“干部干、群眾看”現象。

（二）城市基層治理基礎力量仍然薄弱

社區工作者隊伍建設經過“三崗十八級”的薪酬體系調整，待遇較之前有很大提升，但仍存在短板。社區工作繁重、工作人員缺乏長期規劃和職業榮譽感，專業性不強，使用不夠合理，職業保障與他們的付出不相匹配，人員流失率仍然較高。專業化、職業化的社區工作者隊伍還未建立。

社區工作經費雖然較之前有所增加，但仍然不足。經費主要來源于上級撥款，少量來源于自行協調籌措。除每年被列為民生實事項目的陣地建設由上級撥款外，其他陣地建設均需自行解決經費，外加正常的辦公所需經費，社區可用于組織活動、服務群眾的經費仍不足，一定程度上制約基層治理工作。

（三）城市基層治理制度體系有待完善

目前沒有專門的組織領導機構統籌協調各部門，導致協同乏力。基層治理權責匹配還不合理。各部門的行政事項需要依托社區開展，對社區的權力責任界定不明確，資源整合和需求調查不夠充分，往往都采用“下指標、下任務”“人員分工不分家”等簡單方式，造成指標任務脫離社區實際，與群眾真實需求出現偏差。

社區“責、權、利”不完全匹配，社區工作人員重在完成指標，在組織服務群眾方面力不從心。“還權、賦能、歸位”改革仍需深入。從“街道剝離經濟職能”到“社區去行政化”，隨著改革深入，政府、部門、街道、社區各自應承擔的職能職責應當逐步明晰。

（四）城市基層治理精細化、智能化水平有待提升

雖然基層治理精細化和智能化水平不斷改進，但仍存在各部門信息溝通不暢，平合系統數量多，過于分散，部分功能交叉重疊，數據互不相通，同一事件多頭派單、多頭反饋等問題，不但增加了基層負擔，而且與數字化改革的目標不相符。有部分社區還沒有充分利用互聯網、物聯網、大數據、云計算和人工智能等新一代信息技術。大量數據信息仍然需要人工現場采集，缺乏其他科技手段的支撐。

三、鄂爾多斯城市基層治理能力提升建議

基層治理能力提升涉及到活力和秩序的關系。習近平總書記強調，要“處理好活力和秩序的關系”，如何尋求二者的平衡是關鍵問題。因此，針對當前鄂爾多斯城市基層治理實踐面臨的現實挑戰和困境，如何提升基層治理能力成為當下亟需解決的現實問題。

（一）增強公眾和社會參與治理的能力

公眾既是基層治理成果的直接受益者，也是基層治理的建設者。未來應重點提升公眾和社會參與治理的能力。一是以居民為本培育社區共同體。社區是城市基層治理的核心。社區共同體的形成離不開社區居民的公共精神培育。讓居民關心公共事務成為不可推卸的責任和義務，會增強居民對社區的強烈歸屬感。例如，社區通過鄰里宴、鄰里節、舉辦評優評先等活動，引導群眾積極參與社區治理，增強歸屬感。鼓勵居民參與社區規則制定、執行、監督等過程，讓不同身份背景的居民以社區居民這一共同身份平等協商、參與社區公共事務，激發居民的共同體意識。二是營造生活休閑自治性的社區公共空間。一方面，社區空巢老人在生活就醫方面需要社區的幫助，大量年輕家庭需要面對工作和家庭生活的雙重壓力，孩子需要照看或接送。社區居委會若能引導居民自發形成社區志愿性互助組織，為老人和小孩及時提供幫助，營造滿足居民生活需求的公共空間，會調動居民積極性。另一方面，社區居民為了共同的興趣愛好、健身、娛樂等結成的社團，營造滿足居民休閑娛樂需求的公共空間，可以提升社區陣地和基礎設施的使用效率；面臨小區停車難、噪聲污染、安全隱患等問題，居民自愿聯合參與社區事務的商討和解決時，需要營造自治性的公共空間。這些都可以增進居民理解信任，增加互動，激發公眾參與基層治理的公共精神，提升社區居民的自我服務和自我管理能力。三是加大社會組織支持力度。可以分層次對社會組織專職人員進行激勵、提升，按照工作實際提供一定的專職社工補貼。建立分級的社會組織培育孵化體系，為初創的社會組織提供注冊協助、場地支持、能力建設等服務。建立“菜單式”培養體系，不斷加強鄂爾多斯市社會組織人才隊伍建設；引導社會組織開展社區需求調研，有針對性、差異化地開展社區服務。通過試點社區社會組織服務中心、“五社聯動”工作指導站（中心）實體化運作，政府公開采購或特定委托方式，向符合條件的社會組織購買服務，保障社會組織持續發展和專業社工崗位的穩定。政府要將一些服務性、事務性的工作交由社會組織承擔。例如，采取空間支持、財政補助、初創補貼、發展激勵、能力提升等方式，加大對初創期社會組織的扶持。在社會組織培育孵化基地、社會組織發展激勵、社會組織人才發展等方面，對獎勵標準進行分級分類，方便操作實施。如鼓勵社會組織參與等級評估，擴大社會組織獎勵范疇。首次獲得3A等級的社會組織也可獲得一定金額的獎勵，以此激勵轄區社會組織規范化、專業化發展。

（二）加強黨建引領下的基層政權能力建設

一是堅持賦權明責提效，助推基層治理高質量發展。2021年4月28日，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出：“依法賦予鄉鎮（街道）綜合管理權、統籌協調權和應急處置權，強化其對涉及本區域重大決策、重大規劃、重大項目的參與權和建議權”。這為基層賦權提供了政策依據。要對部門、街道和社區公布責任清單，厘清職責邊界，梳理共同承擔事項責任清單，明晰需要社區配合完成的事項清單，引導社區自治職能回歸。

要下沉人員編制，發揮編制資源最大效益。堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，推動整合現有力量和資源，加強社區專業人員保障，做到權隨事轉、人隨事轉、編隨事轉，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。以抑制部門主義或地方主義，避免政出多門等“過度治理”現象，克服協同機制不完善，社區權力責任匹配不合理問題。

二是繼續推進網格化治理，實現精細化服務。開展城市精準治理行動，設立網格公示牌，定人、定崗、定責、定時、定標準、定獎懲，避免“管理空白”。要增設便民服務設施，豐富居民休閑生活服務圈，打造“有溫度的繁榮”，增添城市煙火味。通過將影響城市交通和居民生活環境的零散攤點、老舊市場及倉儲物流統一規劃，集中經營，讓城市環境更宜居、更舒心。可將執法管理重心下沉社區，建立城市管理社區工作站，把問題矛盾化解在基層社區，使城市社區治理更加貼近群眾需求。

（三）增強共建共治共享的協同治理能力建設

一是政府、市場、社會多元主體參與。政府保障基本公共服務全覆蓋。非基本公共服務除了由市場自發供給，政府給予一定的政策支持外，還要鼓勵和支持事業單位、社會組織、國有經濟等多元主體參與供給。生活服務則完全由市場供給，政府負責營造公平的市場環境，引導產業健康發展。

二是推進基層自治、法治與德治三治融合建設。從頂層創新“三治”的載體模式，科學設定組織架構，統籌各方力量。結合基層調研走訪，摸清當地的實際發展情況以及影響社會治理的根源問題，仔細分析研討，從群眾中得出建議，結合其他有效做法，形成基層治理的良性態勢。

（四）推進基層智慧治理能力建設

一是做好規劃建設。街道、社區應納入市、旗區級政府信息化建設規劃，統籌推進智慧城市、智慧社區基礎設施、系統平臺和應用終端建設，強化數據融合和網絡安全保障。

二是完善整合數據資源。完善街道、社區基礎數據資源建設，共建數據庫，推動公共數據資源共享，實行社區數據綜合采集，實現一次采集、多方利用。建立個人、組織、事務的“互聯網”，進行網格化區分，依靠數字技術統籌管理協調力量。

三是數字賦能基層治理。通過開發智慧社區信息系統和簡便應用軟件，提高城市基層治理數字化智能化水平，提升政策宣傳、民情溝通、便民服務效能。充分考慮老年人習慣，推行適老化和無障礙信息服務，保留必要的線下辦事服務渠道。善于在黨建引領上做加法，在基層負擔上做減法，在數字賦能上做乘法，以綜合集成讓社會更穩定，以系統治理讓社會更平安，以數字助力讓城市更智慧。實踐證明，數字賦能讓社會協同治理機制得到合理優化，社會治理突顯以人民為中心的價值導向，公共服務更加精細優質高效，社會參與積極性更高。

四、鄂爾多斯城市基層治理的未來展望

城市基層治理難點很多，需要積極探索和創新，在改革中解決問題。未來，城市基層治理的努力方向可以歸結為五點：一是堅持黨的領導，確保基層治理的政治方向；二是基層治理是各方力量參與、多元共治的結果；三是基層治理的目標是保持常態與非常態的一致性；四是基層治理的關鍵是構成一個生命生活共同體；五是滿足居民需求是基層治理調動居民積極性的根本所在。

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（作者單位：中共鄂爾多斯市委員會黨校）

責任編輯：康偉