加快推進自治區(qū)級EOD模式試點項目庫建設(shè)的建議

馮玉龍 梁婧一

摘? 要：生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式是一種創(chuàng)新性區(qū)域綜合開發(fā)模式，由于其兼顧生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)和經(jīng)濟發(fā)展于一身，目前該模式在國家層面和許多省級層面受到重視得以加快實施，并取得積極成效?；诖耍劢箖?nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)重、修復(fù)成本高、資金掣肘等突出問題，建議加快推進自治區(qū)級EOD模式試點項目庫，通過“肥瘦搭配”的形式實現(xiàn)生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的融合，更廣泛地吸引社會資金投入，從而助力內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境高水平保護、生態(tài)產(chǎn)品價值增值及區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：EOD模式? ? ?項目庫? ? ?助力? ? ?祖國北方? ? ?生態(tài)安全屏障

聚焦生態(tài)環(huán)境治理實施中面臨生態(tài)治理項目資金需求大、總體投入不足，以及生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)割裂、環(huán)境效益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益的兩大難題，2020年9月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》，開啟了生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD模式）的試點工作，部分有實施試點項目有效解決了生態(tài)環(huán)境項目資金來源問題，推動了生態(tài)環(huán)境治理由純公益性項目向具有開發(fā)價值的經(jīng)營性項目、由生態(tài)優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢的轉(zhuǎn)變，有效地實現(xiàn)了生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

一、國家層面EOD模式試點項目庫總體情況

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD模式），是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目有效融合，統(tǒng)籌推進、一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化。總體上看，EOD模式是一種以生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)帶動產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的新型項目組織方式，是實現(xiàn)發(fā)展和保護融合共生的重要方式，是綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的有效路徑，更是優(yōu)化生態(tài)環(huán)保投融資的關(guān)鍵舉措。

EOD模式憑借其在融資和項目打包方面的優(yōu)勢，不僅能助力改善生態(tài)環(huán)境，還能解決關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展資金來源問題，實現(xiàn)自身平衡。早在2016年，國務(wù)院便在文件中提及了“治理+經(jīng)營”的生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)新模式。2018年，生態(tài)環(huán)境部在文件中首次提到EOD模式，并提及了規(guī)范生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的PPP合作模式。? 此后，圍繞EOD模式規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等方面，國家陸續(xù)出臺了《構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》《重點生態(tài)保護修復(fù)資金管理辦法》《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》等一系列支持政策，提出要通過創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)激勵、釋放關(guān)聯(lián)權(quán)益、給予財稅支持、發(fā)揮政府投入帶動作用、創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品等多方面舉措，鼓勵社會資本通過政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司（ABO+）和開發(fā)性金融及環(huán)保貸等模式參與生態(tài)修復(fù)，促進生態(tài)保護修復(fù)與資源利用、土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)成長等相銜接，從制度上保證社會資本投入的合法權(quán)益和相應(yīng)收益。

2021年以來，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國家開發(fā)銀行分兩批相繼發(fā)布了94個（其中內(nèi)蒙古5個）EOD模式試點項目，標(biāo)志著我國EOD模式開始真正進入實踐層面。2022年4月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，明確了可以入庫項目的范圍、要求和所需材料，EOD項目開始實施入庫管理制度，標(biāo)志著EOD項目開始進入常態(tài)化入庫工作新階段。截至2022年底，生態(tài)環(huán)境部通過國家項目庫，已經(jīng)累計向相關(guān)金融機構(gòu)推送了118個EOD項目，投資總額6721.2億元，融資需求4520.4億元，已獲金融機構(gòu)授信1329.9億元，發(fā)放貸款302.4億元，涉及水生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、生態(tài)保護修復(fù)等多個領(lǐng)域，在推動項目融資和落地實施方面取得了良好效果。

二、省級EOD模式試點項目庫的推進現(xiàn)狀

在EOD模式試點項目國家?guī)斐B(tài)化運作前提下，為進一步解決環(huán)境治理項目多且治理投入大的現(xiàn)實困境，眾多省份開始探索建立EOD模式試點地方庫，突破了國家級EOD模式項目在申報時間和申報數(shù)量的限制，有效提升了地方EOD項目進入國家?guī)斓母怕剩瑫r推動了地方生態(tài)環(huán)保和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的落地和融資支持。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，山東、安徽、江蘇、山西、遼寧、湖南等省份都出臺了相關(guān)政策，并建立了EOD模式試點的地方項目庫，這些模式除專項債支持和國有平臺企業(yè)投入外，同時吸引了大量其他社會資本的投入，其中較為典型的投入方及相應(yīng)投入模式主要有：

（一）“省級項目庫+銀行貸款”模式

2022年1月，安徽省生態(tài)環(huán)境廳、發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行安徽省分行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行安徽省分行4個部門共同啟動了省級EOD模式項目實施。截至2022年7月，安慶市岳西縣、金寨史河老城區(qū)段水生態(tài)修復(fù)與水生態(tài)資源開發(fā)運營一體化、蚌埠市天河湖生態(tài)環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展等3個首批入庫EOD項目，已分別獲得國開行安徽分行19.3億、23.3億、9億元貸款。

（二）“投資人+項目總承包”模式

陜西省西安渼陂湖水系生態(tài)文化旅游區(qū)EOD項目，占地面積9.75平方公里，總投資161億元。通過“投資人+EPC”模式，吸引中鐵建作為總承包人與投資主體（曲江渼陂湖投資建設(shè)有限公司）共同組建項目公司，負(fù)責(zé)項目實施。在綜合治理渼陂湖流域的同時，配套實施了相關(guān)文化旅游、土地整理等產(chǎn)業(yè)項目。截至目前，該項目共完成投資近50億元，修復(fù)水面1009.5畝，已建成渼陂書院、空翠堂等6座文化單體和云溪寺島、紫煙閣島等7個綠色生態(tài)島嶼，渼陂湖一期初步風(fēng)貌已基本形成，區(qū)域生態(tài)價值和社會效益日益凸顯。

（三）PPP合作模式

遼寧省阜新市百年國際賽道城項目投資規(guī)模約58億元，采取EOD模式與PPP模式合作方式。該項目結(jié)合廢棄露天煤礦地址災(zāi)害治理和生態(tài)修復(fù)，授權(quán)投資企業(yè)享有24平方公里實施區(qū)域范圍內(nèi)的5億立方煤矸石的30年特許經(jīng)營權(quán)，對修復(fù)后的廢棄礦山土地進行整體規(guī)劃開發(fā)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)汽車賽道及配套設(shè)施。目前，項目一期工程已全面啟動，完成投資5.4億元，并利用建成的賽道設(shè)施，已成功舉辦國家級賽事5場，地方性賽事9場，接待觀眾30萬人次。依托項目承辦的草莓音樂節(jié)，兩天門票收入1100萬元，吸引3.2萬人次觀看，拉動周邊住宿、餐飲等服務(wù)業(yè)收入4500萬元，初步形成了“賽事經(jīng)濟圈”。

（四）“生態(tài)治理+區(qū)域綜合開發(fā)”模式

目前廣西已有國家級、自治區(qū)級EOD模式項目共15個（涉及項目總金額415.99億元，融資需求292.78億元），已經(jīng)形成了一批農(nóng)村污水治理+鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)、小流域治理+生態(tài)保護修復(fù)+生態(tài)農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)等治理模式。如廣西賓陽縣農(nóng)村環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展EOD項目，總投資19.98億元。該項目以村鎮(zhèn)整體區(qū)域綜合開發(fā)為載體，涵蓋農(nóng)村污水處理、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、濕地保護3個生態(tài)環(huán)境治理項目，以及供水管網(wǎng)、古辣稻花香里旅游區(qū)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，采取聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，運用關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目收益反哺生態(tài)環(huán)境治理項目投入，已獲得農(nóng)發(fā)行貸款授信6.6億元。

三、加快推進自治區(qū)級EOD模式試點項目庫建設(shè)的建議

近年來，內(nèi)蒙古深入踐行習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想，堅決扛起筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障的重大政治責(zé)任，切實把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念落實到所有區(qū)域領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)行業(yè)，并在爭取進入國家EOD試點項目庫方面做了大量工作，取得了積極成效。截至目前，全區(qū)共爭取到5個項目列入了國家EOD項目庫，分別是寧城縣螞蟻山生態(tài)環(huán)境治理建設(shè)項目、內(nèi)蒙古杭錦旗庫布其沙漠治理項目、烏梁素海全流域綜合治理項目、呼和浩特未來水生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項目和內(nèi)蒙古阿拉善盟黃河西岸阻沙入黃與治沙產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，項目合計總投資540.9億元，目前僅完成投資33.35億元。從這些項目實施情況看，資金來源與實施模式較為單一，主要以政府專項債或國有企業(yè)（國有平臺公司）投入為主，外部融資獲取較為困難。同時，也要清醒認(rèn)識到，內(nèi)蒙古自然生態(tài)依然脆弱，穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，生態(tài)環(huán)境保護歷史欠賬多、治理任務(wù)重、修復(fù)成本高，疊加經(jīng)濟運行及財政收支承壓負(fù)重，生態(tài)修復(fù)資金掣肘問題突出。基于此，綜合考慮進入國家EOD項目庫的有限性和借鑒外省經(jīng)驗，建議加快建立自治區(qū)級EOD模式試點項目庫，在繼續(xù)有效爭取更多好項目納入國家項目庫的同時，探索創(chuàng)新EOD試點地方模式，通過國家和自治區(qū)級項目“肥瘦搭配”的形式實現(xiàn)生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的融合，更廣泛地吸引社會資金投入，從而助力內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境高水平保護、生態(tài)產(chǎn)品價值增值及區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（一）盡快出臺自治區(qū)級EOD模式發(fā)展專項政策

雖然內(nèi)蒙古于2021年出臺了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的實施方案》，提出了“創(chuàng)新環(huán)境治理模式，將通過政府和社會資本合作方式，對城市污水、垃圾處理等環(huán)境公用設(shè)施進行治理，探索實行投資、建設(shè)、運營和監(jiān)管分開的管理模式，推動形成權(quán)責(zé)明確、制約有效、管理專業(yè)的市場化運行機制。推行環(huán)境污染第三方治理，鼓勵排污單位委托第三方治理單位開展污染治理，推進工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理試點和小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)試點。制定工業(yè)污染地塊利用和安全管控制度，鼓勵采用‘環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)模式”，但相對比與其他省市，內(nèi)蒙古仍然缺少對EOD模式的明確性的政策支持文件。因此，建議從自治區(qū)政府層面出臺相關(guān)政策文件，將生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式列為自治區(qū)政策支持范圍予以進一步明確，鼓勵在生態(tài)環(huán)境保護中兼顧生態(tài)農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)、文旅、“光伏+”以及區(qū)域綜合開發(fā)等領(lǐng)域的EOD試點發(fā)展模式，并細(xì)化相關(guān)專項支持政策，積極爭取國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機構(gòu)及大型國有商業(yè)銀行參與，綜合運用土地、規(guī)劃、金融、稅收等扶持政策，統(tǒng)籌做好項目優(yōu)選，引導(dǎo)和鼓勵更多社會資本投入生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)領(lǐng)域，確保EOD項目落地落實。

（二）做好EOD試點項目策劃入庫及管理工作

建議配套相關(guān)專職機構(gòu)并建立統(tǒng)一的項目庫管理制度，從試點項目入庫申報條件、項目投資規(guī)模、項目實施模式及項目實施主體等方面出臺相應(yīng)規(guī)定，鼓勵旗縣（含）以上人民政府或園區(qū)管委會積極做好試點項目入庫申報和管理工作，從源頭上確保項目經(jīng)營性收益及還款來源是否具有穩(wěn)定性及市場認(rèn)可度等。與此同時，為更好獲取資金方面的支持，在試點項目入庫篩選中，可邀請金融機構(gòu)提前參與介入，就入庫項目的實施內(nèi)容尤其是產(chǎn)業(yè)項目的確定、項目收益來源的設(shè)置以及投入與產(chǎn)出的平衡測算等內(nèi)容征求意見和建議，統(tǒng)籌確保EOD項目的整體實施效果。項目入庫后，統(tǒng)籌做好優(yōu)選項目向國家?guī)焐陥笈c推薦工作，以及自治區(qū)級入庫項目后續(xù)招標(biāo)采購工作。

（三）加強EOD試點項目實施入庫及監(jiān)管工作

對納入自治區(qū)層面EOD模式試點項目，建議項目實施主體盡快借助項目入庫的“東風(fēng)”，積極爭取國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行等政策性及大型國有商業(yè)銀行對EOD試點項目給予融資支持。根據(jù)項目實施模式，明確項目單位主體責(zé)任以及相關(guān)行業(yè)主管部門的監(jiān)管責(zé)任，加強入庫試點項目實施的日常調(diào)度管理及項目監(jiān)管。同時，根據(jù)項目落地情況，遴選出一批可復(fù)制可推廣的優(yōu)秀試點項目，自治區(qū)財政給予適當(dāng)資金獎勵，以激發(fā)更多資金投入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域和更多生態(tài)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展打包創(chuàng)新項目實施。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉