地方政府推動金融支持新基建的對策建議
——以廣州市為例

黃銳生 賴昊瑩

近年來，以5G、云計算、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網、區(qū)塊鏈等為核心的新型基礎設施領域迎來跨越式發(fā)展的新機遇，成為促投資、穩(wěn)增長的重要支撐，將有力推動經濟社會質量、效率、動力的巨大變革。本文以廣州市為例，研究地方政府如何加快建設新基建投融資體系，多方位著力吸引多元化投資主體，暢通投融資機制，有效推進新型基礎設施建設。

廣州市新基建投資及產業(yè)布局特征分析

在傳統(tǒng)基建效益遞減的背景下，5 G、工業(yè)互聯(lián)網、人工智能等具有滲透潛力的新型基礎設施成為目前基建投資增長的新亮點。2020年，廣州市簽約首批7 3個數字新基建重大項目，總投資規(guī)模約1800億元。

（一）市場整體需求較大，未來仍處于上升階段

一是新基建投資需求較大。廣州市工業(yè)和信息化局數據顯示，截至2022年6月，廣州已累計建成6.7萬座5G基站和新能源汽車換電站約10 0個。到2025年，廣州計劃全面覆蓋5G網絡，建成8萬座5G基站和400個換電站，建成800公里智能化道路。二是大數據中心布局總量需求大。廣州市的中小企業(yè)數字化程度相對較低，對數據快速鏈接及傳輸的要求并未完全體現。當前企業(yè)數據得到存儲的不到10%，得到開發(fā)利用的不足2%，數據作為數字經濟時代新生產要素的作用沒有充分發(fā)揮出來。由此可見，隨著產業(yè)數字化的提升，為實現產業(yè)互聯(lián)的整體要求，廣州對于5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數據中心等新型基礎設施的需求仍處于上升階段。

（二）集中發(fā)力新基建，重點平臺建設仍處于早期階段

廣州市首批7 3個數字新基建重大項目集中簽約，涵蓋5G、人工智能、大數據中心、工業(yè)互聯(lián)網、智能充電樁等重點項目。廣州科學城正推進建設工業(yè)互聯(lián)網融合發(fā)展示范區(qū)以及中國新基建產業(yè)園，計劃打造航天云網、阿里飛龍工業(yè)互聯(lián)網平臺、中船“船海智云”等一批國家級工業(yè)互聯(lián)網平臺，推動相關產業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。通過產業(yè)基礎設施建設與產業(yè)園配套，為相關行業(yè)企業(yè)的進駐以及產業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展奠定基礎。部分重點平臺的建設處于早期階段。

（三）產業(yè)龍頭相對缺乏，后續(xù)發(fā)展?jié)摿薮?/h3>

總體來看，廣州市在新基建相關產業(yè)領域中，已經具有一定的產業(yè)基礎，集聚了一定數量的企業(yè)，但整體仍屬于中等規(guī)模，龍頭企業(yè)相對匱乏，特別是技術處于領先地位的企業(yè)較少，無法有效實現行業(yè)整合，推動新基建商業(yè)模式的進一步創(chuàng)新發(fā)展。

廣州市與國內部分城市新基建相關政策措施對比

目前，廣州市新基建在整體規(guī)劃以及行業(yè)培育上已經處于領先的位置，先后出臺《廣州市加快打造數字經濟創(chuàng)新引領型城市的若干措施》《廣州市加快5 G 發(fā)展三年行動計劃（2019—2021年）》《廣州市關于推進新一代人工智能產業(yè)發(fā)展的行動計劃（2 0 2 0—2022年）》等具體發(fā)展規(guī)劃。隨著新基建、新消費為代表的新經濟對整體經濟的支撐作用進一步凸顯，全國各主要城市相繼出臺了新基建行動計劃以及支持政策，進行項目規(guī)劃，進一步加大投資扶持力度。綜合來看，這些新基建政策呈現以下三個特點：

一是突出結合地方特色。如北京市的新基建重點關注底層基礎設施、應用結合以及安全保障等領域，特別是注重安全基礎設施建設，建立安全防護基礎技術產品體系，形成多層級的安全服務能力。上海市重點明確新基建的四大特色領域，包括以新一代網絡基礎設施為主的“新網絡”建設；以創(chuàng)新基礎設施為主的“新設施”建設；以人工智能等一體化融合基礎設施為主的“新平臺”建設；以智能化終端基礎設施為主的“新終端”建設。

二是注重基礎設施與行業(yè)發(fā)展相匹配。各地在建設政府主導的、具有公共屬性的如5 G、充電樁等新型基礎設施的同時，更加注重對涉及數字經濟基礎研發(fā)領域以及產業(yè)發(fā)展領域的培育投入，如加大力度建設大數據中心以及投入開發(fā)數字經濟產業(yè)園，以進一步推動數字經濟產業(yè)的快速發(fā)展。

三是金融支持重點關注新基建產業(yè)培育。在新基建投融資政策支持方面，各地市重點關注新基建的產業(yè)培育，通過發(fā)揮產業(yè)引導基金杠桿作用，吸引鼓勵更多社會資本參與行業(yè)發(fā)展。

廣州市金融支持新基建應重點關注的方面

新基建剛剛起步，大量社會資本尤其是民間資本對于進入新基建領域仍處于觀望狀態(tài)。筆者認為，廣州市推動新基建的投融資應著重關注以下方面。

（一）新基建的政府資金投入來源面臨約束

根據廣州市統(tǒng)計局數據，2022年，廣州市一般公共預算收入1854.7億元，一般公共預算實現支出3014.2億元，存在近1200億元的資金缺口。盡管通過上級補助、動用預算穩(wěn)定調節(jié)基金、上年結轉等多種途徑，以及國家提出通過增加赤字率和地方專項債券額度等方式為基建提供新的資金支持空間，但地方政府主導的新基建項目所需配套資金融資仍面臨一些制度性約束。

（二）新基建的投融資主體亟須多元化

與傳統(tǒng)基建相比，新基建項目是旨在提供智能化產品和服務的關鍵基礎設施，以推動實現經濟社會數字化轉型。其主要以信息科技如人工智能、5 G、區(qū)塊鏈為支撐，技術密集，偏重于創(chuàng)新領域。新基建的軟件系統(tǒng)、硬件設備會有更高頻次的迭代，在技術發(fā)展的不同階段需要持續(xù)引入增量資金提供支持。需要鼓勵多元化主體參與新型基礎設施的投資建設，以適應市場需求的快速變化。

（三）新基建的投融資機制體制有待完善

新基建集成了硬件與軟件，與新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式、新產品聯(lián)系緊密。由于技術密集的特點，軟件往往在新基建產品價值中占據了更為重要的地位。因此，新基建更需要在融資形式上創(chuàng)新。目前國內針對物聯(lián)網、車聯(lián)網、工業(yè)互聯(lián)網等新型基礎設施由誰投資建設、如何運營、獲利后如何進行商業(yè)合作等模式仍不清晰，致使大量社會資本尤其是民間資本對于進入新基建領域仍存疑慮，影響機構和企業(yè)參與項目建設的主動性、積極性。

（四）新基建產業(yè)鏈需要金融產品及服務的創(chuàng)新支持

傳統(tǒng)基建的產業(yè)鏈較短，后期使用運營與建設分離的特點與新基建有顯著的區(qū)別。新基建往往與產業(yè)鏈布局同步，產業(yè)鏈布局直接影響了基礎設施的效益，如工業(yè)互聯(lián)網、人工智能等，其建設與運營往往一體化，并形成較長的產業(yè)鏈。從初期硬件建設到軟件安裝調試，再到參與后期的運營、技術支持等都需要專業(yè)性的企業(yè)機構參與。除了資產持有人持續(xù)的資金投入和技術支持外，也需要政府引導金融機構創(chuàng)新服務與產品，建立與新基建參與者的長效合作機制，配合新基建項目提供全生命周期的金融服務。

廣州市金融支持新基建的相關建議

未來5至10 年，新型基礎設施領域將迎來跨越式發(fā)展的新機遇，成為促投資、穩(wěn)增長的重要支撐，將有力推動經濟社會質量、效率、動力的巨大變革。由此，廣州市應搶抓風口，深度布局，多方位著力吸引多元化投資主體，暢通投融資機制，有效推進新型基礎設施建設。

（一）加強頂層設計，加大配套政策資金支持力度

第一，加強針對新基建領域的預研預判，強化投資方向引導。制定出臺金融支持新基建的具體指導性意見，明確重點支持方向及領域，在重點配套和完善新型基礎設施投融資機制體制的同時，注重加強對新經濟相關產業(yè)的扶持，多措并舉，形成金融支持全產業(yè)鏈發(fā)展的指導性意見。

2022年7月，集北斗導航、5G通訊、人工智能、無人駕駛等技術于一體的廣州港南沙港區(qū)四期全自動化碼頭投入運行。圖/中新社

第二，加大基礎設施建設配套資金的支持力度。積極向中央和省級層面爭取相關支持，為新基建投入新增的配套資金；在財政政策方面，對于主營業(yè)務涉及新基建核心技術研發(fā)的企業(yè)，建議以研發(fā)項目為單位、以研發(fā)階段為權重，給予相應的財政補貼扶持；對于具有較多公益價值的新基建項目，在建設初期給予一定的財政補貼和稅收優(yōu)惠；在金融政策方面，發(fā)揮開發(fā)性金融的作用，積極對接國家開發(fā)銀行等政策性銀行，支持系統(tǒng)性重大核心項目落地。

第三，做好財政政策和貨幣政策的協(xié)調。通過專項債、PPP（政府與社會資本合作）等模式支持新基建，發(fā)揮財政資金的撬動作用，配合降低融資成本、減稅降費、加大對研發(fā)成本的補貼等。

（二）強化政府引導作用，多渠道拓展資金來源

第一，設立針對新基建領域的政府開發(fā)基金及產業(yè)引導基金。對新基建中需要重點發(fā)展、系統(tǒng)性建設的行業(yè)，特別是前期投入規(guī)模大、投資回報周期長的領域，建議設立產業(yè)投資基金，通過資本金出資、股權投資、債權投資等多種投資方式支持新基建。針對新基建領域相關的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)，建議設立廣州市、區(qū)兩級政府主導的政府引導基金，通過股權投資和債權投資等多種方式支持區(qū)域內新基建企業(yè)，研發(fā)核心技術，推動區(qū)域性企業(yè)發(fā)展壯大。

第二，留存國有企業(yè)專項基金支持上下游的新基建重點項目，發(fā)揮國有資本的作用。選擇部分上下游關聯(lián)新基建項目的大型國企，通過每年留存一定比例利潤的方式，設立國有企業(yè)專項基金，通過項目貸款、項目股權投資等方式，將這些資金注入上下游新基建重點項目，提供精準支持。

（三）明確市場的主導作用和建設角色，激發(fā)各類市場主體投資活力

統(tǒng)籌協(xié)調好政府、企業(yè)等各方資源，特別是對社會資本參與新基建要從政策、資金、管理等多個方面給予足夠的引導和扶持。進一步放開市場準入，對各類型資本一視同仁。

第一，鼓勵私募股權基金參與投資，重點支持新基建項目。對于相關私募股權基金備案建立綠色通道，在所得稅等方面給予一定優(yōu)惠政策，吸引市場私募股權基金助力新基建項目投資初期發(fā)展。

第二，引導保險資金定向投資，建設新基建的投資長效機制。提高保險資金股權投資的限制比例，根據不同類型保險資金的資金來源和風險偏好，引導其定向投資長期的新基建項目。鼓勵保險資金成為新基建企業(yè)的長期戰(zhàn)略股東，降低企業(yè)的債務壓力和融資成本，構建新基建的投資長效機制。

第三，積極申請不動產投資信托基金（R E I Ts）試點，拓展融資渠道。2020年4月30日，中國證監(jiān)會、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金(R EI Ts)試點相關工作的通知》，提出盡快推出基礎設施R E I Ts 試點項目。一些新基建項目前期投資大，折舊占比高，單體項目實現回本一般需要5 年左右，實現盈利往往需要更長時間。引入R E I Ts 模式能通過更多元、低成本的市場化融資渠道推動項目投資，助力行業(yè)發(fā)展。

（四）鼓勵金融機構創(chuàng)新金融產品與服務，強化產業(yè)鏈金融合作

第一，新基建缺乏金融機構傳統(tǒng)意義上的抵押品，需要創(chuàng)新融資方式。此外，長周期的投資不應該以過程時點論成敗，也不應該從單一維度進行評價，而應結合合規(guī)性、收益性和社會價值來進行長周期的綜合評判。只有相關政府部門以及投資的主體和企業(yè)，尤其是國有企業(yè)，不以短期利益為導向，才能有效激發(fā)各類主體的積極性。

第二，鼓勵銀行與大型新基建領域企業(yè)合作開展供應鏈金融融資，提供完整的產業(yè)鏈融資支持。鼓勵工業(yè)企業(yè)、運營商以及互聯(lián)網公司結成融合型產業(yè)聯(lián)盟，開放創(chuàng)新平臺等；允許企業(yè)在符合法律法規(guī)要求的前提下，多元化投資、多元化建設、多元化運營；通過政府購買服務、國有企業(yè)投資建設、第三方公司租用經營等方式探索更多增值服務。

（五）配套金融相關措施，推動產業(yè)快速發(fā)展及模式創(chuàng)新

第一，發(fā)揮政府引導、市場主導和企業(yè)主體作用，促進金融創(chuàng)新資源集聚，完善各類要素支撐，建立健全相關協(xié)調機制，降低建設和運維成本，培育產業(yè)鏈。除了引導銀行等金融機構和地方產業(yè)基金對參與新基建的高新企業(yè)提供更為全面的資金配套外，完善I P O 和債券發(fā)行注冊制度，在R E I Ts等工具的使用過程中提供政策支持，應是較好的扶持做法。

第二，鼓勵支持金融機構和企業(yè)創(chuàng)新投融資機制，實現融資多元化。可通過開發(fā)以未來收益權為主、知識產權為抵押的金融產品等方式，不斷吸引社會資本參與新基建項目。

第三，充分發(fā)揮科創(chuàng)板的作用，加快發(fā)展多層次資本市場，在相關高技術企業(yè)開展并購、上市、發(fā)債等業(yè)務時，予以更多的支持。