高校應評價“預算”對績效的影響

【摘 要】 高等教育“產出”和“結果”是“勞動能力”或“教育服務”，而“勞動能力”或“教育服務”具有無形性、易逝性和不可分割性等特征，其“產品同生產行為不能分離”與“一經提供隨即消失，很少留下某種痕跡”，因此，高等教育的“產出”和“結果”難以計量；高等教育的“產出”和“結果”又具有遲效性和收益外溢性等特征，其評價受到“時間”和“空間”跨度的影響，因此，高校預算績效評價很難。每年高校預算績效評價不可能對本科四年預算資金累積投入“所達到的產出和結果”進行評價。高校預算績效評價應重構，其思路是：高校預算績效應評價“預算”對績效的影響，績效是預算的起點和終點。具體是：應評價“年度預算編制對績效的影響”，評價“年度預算執行對績效的影響”，評價“年度預算執行結果對績效的影響”。

【關鍵詞】 高校財務； 評價預算； 績效

【中圖分類號】 G647.5? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）17-0128-05

國內外普遍認為預算績效評價是對“產出”和“結果”的評價。亞洲開發銀行在《政府支出管理》一書中認為，“產出”英文為“Output”，是指服務本身即一個單位能夠提供的公共服務或“產品”；“結果”英文為“Outcome”，是指服務達到的目標，它是產出的延伸，突出了產出的有效性。胡佛委員會提出的“規劃預算”（Program Budgeting，PB）就是“產出”，那個預算被稱為“產出預算（舊績效預算）”；美國《政府績效和結果法案》是第一次提出“以結果為導向”的預算模式稱為“新績效預算”。舊績效預算完成了從注重“投入”轉移到注重“產出績效”上來；新績效預算完成了從注重“產出”轉移到注重“結果”上來。筆者理解，“產出”可能是“正品”，也可能是“次品”，還可能是“廢品”；而“結果”注重有效性即強調“正品”。但高等教育對“產出”與“結果”評價和高校預算績效對“產出”與“結果”評價都很難計量或很難準確計量。

一、高校績效很難對“產出”和“結果”評價

（一）高等教育“產出”是什么

筆者自2013年出版《高校預算管理研究》一書以來，一直在思考預算績效的“產出和結果”是什么？如何計量評價？

1.高等教育“產出”是“勞動能力”

馬克思認為：“教育會生產勞動能力。”[1]他指出：“我們把勞動力或勞動能力，理解為人的身體即活的人體中存在的、每當人生產某種使用價值時就運用的體力和智力的總和。”“商品世界就分為兩類：一方面是勞動能力。另一方面是商品本身。”[1-2]

2.高等教育“產出”是“教育服務”

馬克思指出：“任何時候，在消費品中，除了以商品形式存在的消費品以外，還包括一定量的以服務形式存在的消費品。”這種“以服務形式存在的消費品”，具有價值和使用價值，是整個消費品中一個重要組成部分。[1]

馬克思認為，“整個‘商品世界可以分為兩部分：第一，勞動能力；第二，不同于勞動能力本身的商品。有一些服務是訓練、保持勞動能力，使勞動能力改變形態等等的。總之，是使勞動能力具有專門性，或者使勞動能力保持下去的。例如學校教師的服務、醫生的服務……購買這些服務，也就是購買提供‘可以出賣的商品等等。即提供勞動能力本身來代替自己的服務，這些服務應加入勞動能力的生產費用或再生產費用。”[1]馬克思還認為：醫生的服務屬于生產上的非生產費用，可以把它算作勞動能力的修理費[1]。世界貿易組織的前身《關稅貿易總協定》的《服務貿易總協定》將教育服務貿易列為12個服務貿易大類中的一個，由此可見，教育服務貿易屬于服務貿易的范疇。

（二）“勞動能力”和“教育服務”的特征

1.無實物形態

馬克思還說：“服務這個名詞，一般地說，不過是指這種勞動所提供的特殊使用價值，就像其他一切商品也提供自己的特殊使用價值一樣；但是，這種勞動的特殊使用價值在這里取得了‘服務這個特殊名稱，是因為勞動不是作為物，而是作為活動提供服務的。”[1]馬克思認為使用價值就其形態而言包括兩類，一類是“物化、固定在某個物中”的“實物形式的使用價值”，“一切藝術和科學的產品，書籍、繪畫、雕塑等等，只要它們表現為物，就都包含在這些物質產品中。”[1]這種藝術家、科學家和作家等的“服務成果”依附于“物”這個“實物形式”之中。

另一類是“隨著勞動能力本身活動的停止而消失”、“不采取實物的形式，不作為物而離開服務者獨立存在”的“運動形式”的使用價值[1]。馬克思還肯定了斯密的論述，他在轉引時指出：“勞動不固定或不物化在一個特定的對象或可以出賣的對象或可以出賣的商品中，他的服務通常一經提供隨即消失，很少留下某種痕跡或某種以后能用來取得同量服務的價值。”[1]馬克思還指出：“產品同生產行為不能分離，如演員、教師、醫生、牧師等。”[1]這種“產品同生產行為不能分離”與“一經提供隨即消失，很少留下某種痕跡”的特點在高校的“成果”也是具備的，這區別于企業的有實物形態的生產，這正是復雜性體現。

2.無形性、易逝性和不可分割性

（1）“服務”和“能力”具有無形性、易逝性、不可分割性等特征

唐·R.漢森等認為，服務區別于有形產品的特征包括無形性、易逝性和不可分割性等。無形性（Intangibility）是指服務購買者在購買服務以前，是看不見、聽不到、嘗不到也感覺不到服務的；易逝性（Perishability）是指服務在被實施時就必須立即消費掉，而不能被消費者儲存起來以備將來使用（在某些特殊情況下，有形產品也不能儲存）；不可分割性（Inseparability）是指服務的提供者和購買者為了使交易發生通常必須直接接觸。實際上服務與其提供者通常是不可分割的。[3]

（2）無形性等特征的產出不能被儲存，

實物產品今天賣不掉可以儲存第二天再賣。服務則不能被儲存，所以沒有存貨。如一趟高鐵車廂客不滿，其座位不可能儲存再賣給下一趟列車的乘客；一家旅館當天客不滿，其床位也不可能被儲存賣給第二天旅客居住。高鐵和旅館受到經濟損失，績效就差些。

（3）無形性等特征很難定義產出

查爾斯·亨格倫（Charles T.Horngren）等[4]指出：非營利組織的特征可歸納如下：“（1）勞動密集：學校和律師事務所在費用中所占的比例最高的部分是周薪、月薪及與工資有關的成本，而不是與使用機器設備及固定設施有關的成本；（2）很難定義產出：大學機構的產出可以認為是授予學位的多少，但許多評論家認為應以學生們掌握的技術的多少而定，因此衡量產出通常被認為不可能；（3）主要的投入與產出不能被儲存。”

上述特征與卡爾·馬克思在《剩余價值理論》（第一冊）指出的“產品同生產行為不能分離”與“一經提供隨即消失，很少留下某種痕跡”的特點完全相同。

（三）高校預算績效評價的“產出”和“結果”難以準確計量

1993年，筆者在《預算會計研究通訊》（1990年創刊，現已更名為《預算管理與會計》）第7期和第8期連續刊登《事業單位財務會計比工業企業財務會計更為復雜》一文指出過“教育成本和定價難，科研成本和定價難。”

1.復雜勞動是“多倍”或“多量”的簡單勞動

在馬克思看來，教育勞動是“直接把勞動能力本身生產、訓練、發展、維持、再生產出來的勞動”[1]，是一種復雜勞動，“比較復雜的勞動只是自乘的或不如說是多倍的簡單勞動。因此，少量的復雜勞動等于多量的簡單勞動。”[2]這種“多倍”或“多量”的“多”很難準確界定究竟是“幾”。馬克思還指出：“對腦力勞動的產物——科學——的估價，總是比它的價值低得多，因為再生產科學所必要的勞動時間，同最初生產科學所需要的勞動時間是無法相比的。”[1]第四次社會大分工是腦力勞動從體力勞動中的分離，產生了教科文衛等職業。教育科研等從物質生產中分離出來，一方面比物質生產產生的歷史較短，另一方面又比較復雜，因此，其“成果”計算尚不成熟。[5]

2.高校“產出”和“結果”計量更為困難

查爾斯·亨格倫等認為，非營利組織的難點在于：計量更為困難，這是因為：一是沒有利潤指標；二是存在大量酌量性固定成本，使得投入產出關系很難確認和計量。[4]

上述，學校的“產品”是勞動能力。其通常一經提供隨即消失，很少留下某種痕跡；產品同生產行為不能分離。而“能力”是相對單位的業績而言的，它并不總是可以計量的[6]。管理會計學家羅伯特·卡普蘭等[7]指出：“你不能描述的，就無法衡量；你不能衡量的，就無法管理。”“在管理當中，一個東西如果沒有辦法衡量，那就沒有辦法很好地進行管理。”[8]因此，高校預算績效評價計量難。

在高校的會計制度中有個“存貨”科目，它與企業會計科目“存貨”的區別是不包括“在產品和產品”，為什么？因為高校會計難以對“在產品和產品”進行確認、計量、記錄、報告。

（四）教育投入與績效之間的關系是未知的

1.教育投入和產出之間沒有明顯的相關性

安東尼·羅爾[9]的研究顯示：“漢努塞克進行了關于公立學校效率的諸多研究。他發現，教育支出與學生的成績并不存在穩定的統計相關性，而僅有20%的研究檢驗表明有顯著的正相關。……漢努塞克的研究認為，教育投入和產出二者之間沒有明顯的統計相關性。”

2.教育投入與績效之間的生產函數是未知的

漢納謝克（E.A.Hanushek）在研究教育生產函數中指出：“假如學校的‘生產函數是已知的，那么當資源增加或減少時就應該可以預測出將出現的結果，問題在于教育的‘生產函數是未知的”。[10]

庫泊等[11]認為，教育投入與學生績效之間的真實的生產關系仍然是未知的。但是，盡管如此，教育的生產函數關系仍然值得探索。庫泊認為，理解在學校里資源是怎樣被使用的，是這個探索的一個重要方面。過去，只有學區被認為對支出有責任，沒有人意識到應該注意學校內部甚至班級內部的資源使用狀況。[9]

由此可見，教育投入和產出之間沒有明顯的相關性，與績效之間的關系又是未知的，因此，研究教育投入與績效之間的關系難度很大。

二、高校預算績效對“結果”評價受到“時間”和“空間”跨度的影響

（一）高校“結果”的遲效性——“時間”限制

筆者[12]曾闡述過，由于高等教育和科研的遲效性，高等教育和科研的績效評價很難。

1.高校教育“結果”具有遲效性

俗話說：“十年樹木，百年樹人。”教育經費的投入不可能當年投入當年見效。教育經濟學認為，教育的經濟具有遲效性的特征。高等教育投入周期長，就本科生而言，四年一個周期，即每年一屆學生入學到四年畢業后才能對社會做貢獻，自己也得收益。因此，當年投入當年既沒有“產出”也沒有“結果”[13]。有的論文認為，預算績效評價的指標有工程院和科學院院士人數、長江特聘教授人數、獲國家杰出人才基金、獲教育部跨世紀人才、獲教育部高層次創造性人才計劃資助人數。韓聲江[14]報道：“17位諾獎獲得者與名古屋大學相關的占到6名。經澎湃新聞統計，17位諾獎得主的獲獎研究平均在27.65年前完成。”當年投入不可能當年產出這些高端人才，甚至幾十年才產出。可是，不少學校引進院士、特聘教授是靠高薪，這倒是當年投入的產出，但怎么能算“績”和“效”呢。

2.高校科研“結果”具有遲效性

2002年11月4日，中山大學黃達人校長在一次研究生教育工作會議上的講話中指出：“許多學術成果都是‘十年磨一劍的結果，我校腫瘤醫院發在《NATURE》上的那篇文章就是用了幾千萬的投入，近百人共同努力了將近十年才取得的成果。”2006年6月3日新華社報道，中山大學朱熹平教授和旅美數學家、清華大學講席教授曹懷東，在歷經10年潛心研究后，以一篇長達300多頁的論文，破解了國際數學界已關注百年的“七大世紀數學難題”之一的龐加萊猜想。袁隆平研究雜交水稻用了11年時間，于1975年研制成功；屠呦呦也是在1972年成功提取到了青蒿素，40多年后才評為諾貝爾獎。此外“十年”之說還有：“十年寒窗苦”，“板凳要坐十年冷”，“臺上一分鐘，臺下十年功”等等，都表示成名之作不是旦夕之功可立竿見影的[13]。筆者曾多次建議，參與評獎的應是至少十年以上的經過實踐檢驗的學術成果。

查爾斯·亨格倫（Charles T.Horngren）指出：“服務和非營利組織的產出更難計量。其結果是，只有在提供了服務之后（甚至還需過很長時間），我們才能評價這項服務譬如說是否是高質量的。……因此，在非營利組織中，物質刺激往往不是那么有效。”[4]

所有事業單位建立考核經濟效果是一個難度較大但又非常重要的課題，應該花大力氣進行研究[12]。物質產品的生產績效容易評價，農作物春播秋收，工業產品短的幾分鐘能出產品，航母那樣的產品生產周期長些。而教育經費、科研經費不可能當年投入當年見效，因此，教育經費、科研經費評價很復雜，不可能當年投入當年產出，幾年甚至幾十年才見績效。

一般而言，高校預算績效評價一年進行一次，按目前流行的“畢業率”“就業率”“國家級課題”“頂級刊物論文”等指標卻不是評價當年投入的當年產出。就本科而言，是四年累計投入的產出。四年之內可能有撥款政策和收費政策的變化，更重要的是這些“績效”雖有當代人的努力，但也是經過幾十年乃至上百年幾十代人的積累和沉淀，除了內因外，還有地域（如欠發達地區）等環境影響。高校績效評價應注重“當期”的“努力程度”，即主觀努力在什么起點上改變了多少？增長了多少？這種評價受到“時間”跨度的影響，很難保證績效評價的準確性。

（二）高校“結果”的收益外溢性——“空間”跨度的影響

外溢性又稱為外在性、相鄰效應。高等教育收益外溢是指一個國家（或省份）的教育投資培養人才流向富國（或富省）產生收益，投資成本與教育收益之間呈現出一種不對稱的現象。

1.發展中國家教育財政投入培養人才流向富國

聯合國教科文組織于1996年發布的報告《教育：財富蘊藏其中》指出：“人才流向富國。發展中國家每年損失專家、工程師、醫生、科學家、技術人員數千人。他們為原籍國給的工資低和提供的機會少而感到失望，便移居富國，在那里他們可以更好地發揮自己的才干，得到較高的薪酬。……索馬里培養出的大學畢業生約為它所能雇傭的五倍。科特迪瓦畢業生的失業率高達50%。工業化國家從這些移民發揮的才能中得到了好處。1960年至1990年，美國和加拿大接受了100多萬來自發展中國家的專業人才和技術人員。美國的教育在很大程度上依靠他們：1985年，工程院校里35歲以下的助教估計有一半是外國人。日本和澳大利亞也在努力吸引高度專業化的移民。……加納80年代培養的醫生目前有60%在國外行醫，由此造成本國醫務部門人員奇缺。”[16]楊雅喬[17]報道：“據美國商務部估計，2019年，國際學生為美國經濟貢獻了440億美元。那一年，來自中國學生的貢獻約占159億美元。”出國留學無可厚非，但我國在本科前教育或研究生前教育主要是政府財政投入資金培養的，這些學生能學成回國服務更好；學成不歸留在了美國就業，拿了綠卡對個人不僅沒有損失什么，且大有好處。某些名校成為美國使用人才的搖籃。不管哪個大學，“畢業率”再高，“就業率”再高，如果不報效國家、不服務人民，不能成為社會主義建設者和接班人，還有什么績效可言？

2.欠發達省份教育財政投入培養人才流向富省（市）

近年《C9高校畢業生就業質量報告》稱：“絕大多數畢業生流向東部發達地區”。如深圳有幾所大學？但深圳云集了該市以外的大量人才，欠發達省培養人才流向富省（市）是普遍現象。此外，相當一部分欠發達地區的省屬高校錄取分數線相對較低，因此，有些發達地區成績較差的“高考移民”就趨之若鶩到欠發達地區的省屬高校上學。這些省屬高校的教育撥款來自該省財政支出，畢業后卻離開該省，A地投入B地產出了，教育財政投入的收益外溢了，A地投入財政資金的績效如何評價？上述種種反映了高校教育預算投入收益卻外溢的不對稱現象，因此，高校預算績效很難準確評價。

由于高校“產出”和“結果”的遲效性（“時間”跨度的影響）和高校“產出”和“結果”的收益外溢性（“空間”跨度的影響），高校如果實施對“產出”和“結果”的評價，評價教育財政投入的“產出”和“結果”有無意義？

（三）高校預算績效可不直接提供對投入、過程和產出的直接測量

前已述及，高校“產出”或“結果”具有遲效性、無形性、收益外溢性等特征，因此，計量很難，評價自然也很難。

馬丁·凱夫（Martin Cave）等認為，績效指標通常是用數量形式測量高校活動特征的一種官方的測量工具，這種測量既可以是序數性的，也可以是基數性的；既可以是絕對性的，也可以是相對性的；既包括固定的、機械的程序，也包括一些非正式的如同行評價或聲譽排行等過程[18]。1986年，英國副院長和校長協會和大學撥款委員會成立的聯合工作小組認為，績效指標是對資源使用情況和某些領域內特殊目標達到情況所作的通常是定性的陳述，并且認為，績效指標是一種行為的信號或指導，而不是絕對的測量，它并不直接提供對投入、過程和產出的直接測量，也不直接提供綜合意義上的評價，但它能夠提供與此相關的有用信息[18]。這里強調了“通常是定性的陳述”，“不是絕對的測量”，“不直接提供對投入、過程和產出的直接測量”，“不直接提供綜合意義上的評價”。

三、高校預算績效評價重構初探

（一）“預算和績效管理一體化”提示對“預算”的“績效管理”

中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》指出：“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。”

財政部《關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）指出：“各部門各單位要按照預算和績效管理一體化要求，……”

教育部《關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）指出：“實現績效與預算管理一體化，……”

國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）指出：“推進預算和績效管理一體化。”

（二）將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程

中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》在“基本原則”中指出：“將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前事中事后績效管理閉環系統。”教育部《關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）在“基本原則”中指出：“預算績效管理覆蓋所有財政資金和非財政資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程，實現績效與預算管理一體化，建立事前事中事后預算績效管理閉環系統。”上述“事前”指的是“預算編制”，“事中”指的是“預算執行”，“事后”指的是“預算執行結果”。

財政部《關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）在第三部分“抓好預算績效管理的重點環節”中指出五個重點環節：（1）預算編制環節突出績效導向；（2）預算執行環節加強績效監控；（3）決算環節全面開展績效評價；（4）強化績效評價結果剛性約束；（5）推動預算績效管理擴圍升級。

（三）高校預算績效評價的新思路——評價“年度預算”的績效

財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）指出：“預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。……要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果。”由此可見，“預算績效是指預算資金所達到的產出和結果”。這個觀點不精準之處就是沒有提出“期間”。對于財政部門當年投入當年產出的資金可能適用，但財政部門大量投入的項目資金，如脫貧、防疫以及高鐵、高速公路等都不可能當年投入當年產出。對高等教育和重大科研更是這樣。筆者在寫《三論高校預算績效管理》時提到“高校‘會計系統和‘預算系統都要實行權責發生制”時就意識到“期間”這個問題。這里的“預算資金”應該是“當期”的預算資金，不是評價四年（本科）乃至更長時間預算資金累積投入“所達到的產出和結果”，因此，高校預算績效應該是對“當期預算資金”的評價。

筆者提出新思路是：高校預算績效評價什么？評價“預算”，績效是預算的起點和終點；預算是什么？首先是“當期”的預算——年度預算（暫不討論中期預算框架）。目前高校預算績效評價重構的思路是：評價“年度預算編制對績效的影響”，評價“年度預算執行對績效的影響”，評價“年度預算執行結果對績效的影響”。高校預算績效評價一年進行一次，這才是高校財務人員該做又能做的事。至于具體內容筆者將在《五論高校預算績效管理》中闡述。

筆者梳理了預算績效評價的文件，有的文件是針對“預算”的績效評價。如：2005年5月25日，財政部《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預〔2005〕86號）第八條規定：“績效考評可以以包括基本支出和項目支出在內的部門預算支出為對象實施部門預算績效考評，也可以以項目支出為對象實施項目支出預算績效考評。績效考評項目應以行政事業類項目或其他類項目為主，包括重大項目和一般性項目，其中重大項目是指資金數額較大、社會影響較廣、具有明顯社會效益的本部門或者跨部門的項目。”第十條規定：“績效考評的主要內容包括：（1）績效目標的完成情況；（2）為完成績效目標安排的預算資金的使用情況和財務管理狀況；（3）部門為完成績效目標采取的加強管理的制度、措施等；（4）部門根據實際情況確定的其他考核內容。”因此，高校預算績效評價應評價“預算”對績效的影響。

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