推進成渝地區雙城經濟圈協同立法的現實檢視

秦湛毅

習近平總書記指出，“小智治事，中智治人，大智立法。”系統推進成渝地區雙城經濟圈協同立法有助于促進成渝地區區域協調發展，形成優勢互補、高質量發展區域經濟布局，從而為推動成渝地區雙城經濟圈建設提供法治保障。與國內其他協同發展區域不同，成渝地區雙城經濟圈的協同立法涉及三層行政關系的統籌協調，上面一層是四川與重慶的省域關系，中間一層是成都與重慶的核心城市關系，下面一層是成渝間城市群之間的關系。由于省、市域間有獨立的城市空間規劃與經濟發展規劃，各省市經濟發展的閉合性比較強，行政主導跨區域協同發展產生偏差的可能性較大。在此背景下，地方性立法往往具有較強的屬地色彩，因此需要推動跨區域協同立法來引領和規范成渝地區雙城經濟圈建設。

一、推動成渝地區雙城經濟圈協同立法存在的主要問題

（一）成渝地區雙城經濟圈協同立法存在思維慣性的問題

第一，統籌協調思維不足。從目的上講成渝地區雙城經濟圈建設就是要以雙核心城市為動力輪，驅動區域經濟協同發展，形成產業聚集和放大效應，從而實現新的經濟增長極。當前困擾雙圈建設的主要挑戰表現為：一是成渝同質化競爭產生的外部不經濟；二是成渝兩中心城市（特別是成都）對周邊區域的虹吸作用很明顯，但兩地輻射驅動引領作用還不夠，形成了所謂“成渝間中部塌陷”狀態。要改善此種情形，真正實現一體化協同發展，必須在成渝地區雙城經濟圈區域建立好統籌協調機制。而統籌協調機制雖然已有了中央的頂層設計，但落實到地方困難仍然比較多，主要問題是成渝地區雙城經濟圈建設涉及跨省域、市域間要素資源的優化配置和布局重組，在短期內單依靠市場力量無法充分推進，必須依靠機制性安排予以促進。第二，行政主導思維太強。長期以來行政主導方式推動經濟發展區建設是我們的習慣性思維，但行政權主導（行政決策、工作方案、合作協議和項目合作等方式）具有很強的屬地性和短期性偏向，若僅依靠行政主導，跨省域一體化合作的溝通和交易成本會非常高。相對行政權，立法權更重視上位法淵源的施行和法治的統一性，通過其從框架和核心節點上以立法名義規范落實中央重大決策部署，制度投入成本相對較小，權威性和穩定性更高，效果可能會更好。因此從制度層面看，通過協同省、市域間地方立法推動落實成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要的具體要求非常有必要。在中央和跨省域聯合監督指導下的協同地方立法可以體系性地穩定成渝一體建設的框架與核心節點，為行政落實固牢四梁八柱。

（二）成渝地區雙城經濟圈協同立法存在法治化不足的問題

第一，成渝地區雙城經濟圈建設中存在政策壁壘和制度壁壘。區域產業協同化、市場一體化和公共服務的同城化是成渝地區雙城經濟圈建設的基本邏輯，從另一個方面說，這也是以降低交易成本、降低要素流通成本以及減少外部性為目標的高品質一體化營商環境的打造。習近平總書記指出：“最好的營商環境是法治化的營商環境。”黨的二十大明確提出，要營造市場化、法治化、國際化的營商環境。所以更加法治化的營商環境是成渝地區雙城經濟圈建設的必然要求。當前雙圈建設中，跨省域、市域之間人流、物流、資金流、數據流的不通暢，空間規劃、基礎設施、政務服務、民生保障、市場監管的不協同是普遍問題，追根溯源，問題的關鍵還是各地之間固有的以行政區劃為制度單元的政策壁壘、制度壁壘、信息壁壘和規劃壁壘。第二，成渝地區雙城經濟圈建設中缺少跨區域立法機制。要破題離不開更具權威性、普遍性、穩定性和可評價性的跨區域的法治化機制的參與。另外，跨省域、市域間一體化、協同化立法機制的探索推進不僅是優化成渝地區雙城經濟圈區域法治化營商環境的重要體現，可以有效釋放法治在推動成渝地區雙城經濟圈建設中的作用，更可成為貫徹二十大精神，加強重點領域立法以良法促進發展實際運用的鮮活實踐。

（三）成渝地區雙城經濟圈協同立法存在系統化不強的問題

第一，成渝地區雙城經濟圈建設中地方立法主體存在立法聯動問題。由于成渝地區雙城經濟圈聯合立法涉及三層地方立法主體之間協同聯動，即省域之間（川渝）、中心城市之間（成渝）、城市之間（17個城市）之間的立法聯動問題，而三個層次在推進成渝地區雙城經濟圈建設中的作用不盡相同。大致說來省域合作強調的是一體化統籌，地市合作強調的是同城化協同，而成渝之間可能更應強調差異化發展。第二，成渝地區雙城經濟圈協調立法中缺少多元主體參與。若要真正發揮區域立法推動區域發展的實際效果，必然要求每一層級協同立法的范疇、約束性的內容和標準能夠盡量推動每個層級參與主體實現其在成渝地區雙城經濟圈建設中承擔的作用與角色發揮，也就意味著這樣的立法體系必然具有復雜的結構，孤立的、選擇性的、零敲碎打、盆景式的協同立法根本無法產生強有效的推動作用，因此必須以問題為導向，運用系統思維、路徑思維、量化思維，系統性、針對性、層次性地構建成渝省域和市域地方協同立法體系。

二、推動成渝地區雙城經濟圈協同立法的可行性分析

（一）黨中央強有力戰略決策和頂層設計

第一，《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》等綱領性文件明確提出跨區域協同的頂層設計。在2021年10月20日，中共中央、國務院印發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）發布，這是中央針對成渝地區雙城經濟圈建設的綱領性文件，是制定相關規劃和政策的重要依據。《綱要》明確提出了推動成渝地區雙城經濟圈建設的9項重點任務，并且明確了要以跨區域“共同”“協同”“共建”的方式推進。從2021年至今，國家發展改革委、交通運輸部、文化和旅游部、財政部、中國人民銀行、中國民用航空局等部委分別或聯合發布了多部各自領域支持推動成渝地區雙城經濟圈建設的政策文件和規劃綱要，都明確表達了要求區域一體化建設和協同發展的路徑和目標。中央層面的政策文件與二十大報告共同構成了推動成渝地區雙城經濟圈省域、市域協同地方立法上位法淵源。第二，黨的二十大報告明確將成渝地區雙城經濟圈建設作為國家重要區域協同戰略。黨的二十大已把推動成渝地區雙城經濟圈建設寫入報告，成為國家發展重要戰略。作為黨的二十大確立的國家重要區域協同戰略，成渝地區雙城經濟圈建設也是川渝地區省、市黨委書記必須親自部署、推進的一把手工作，除重慶外，四川省各層級黨委書記往往兼任人大相應層級常委會主任職務，這也是推進區域地方協同立法很有力的機制保障。

（二）符合立法法等國家基本法律的規定

第一，成渝地區雙城經濟圈協同立法屬于區域合作的機制創新并且不違反立法機制。我國立法體系已比較完備，法律、行政法規、行政規章、地方性法規及地方規章的制定主體、制定流程都有比較明確的規定。地方協同立法并非一個嚴格的立法術語，而是一種理念表達，其內涵為兩個以上地方適用法主體在轄區內適用內容相同的地方性法律，目的在于促進跨行政區域的地方規則普遍性和協同性適用，其屬于區域合作的機制創新，對當前立法機制并沒有沖突和違反。第二，成渝地區雙城經濟圈協同立法形式可以多元化。當前地方立法雖然都是以單一行政區域為適用管轄范圍，但這對于地方協同立法而言并無大礙，因為地方協同立法的內涵重在立法內容的協同性、普遍性或同成性，外延形式可以采取很多方式實現。比如地方協同立法的外延可以為共同研究協同起草，分別獨立立法地方性法規或地方規章，也可以參照國際多邊協議的方式，參與協議并承諾立法，也可以共同起草，呈送國務院及相關部委以行政法規或行政規章方式予以規范。

（三）成渝地區跨省域法治合作實踐的經驗基礎

第一，成渝地區協同合作在法治領域已經開啟。在地方立法協同領域，川渝兩地針對一些共建共護領域已經嘗試開展合作，比如川渝正聯動推動出臺《優化營商環境條例》《鐵路安全管理條例》，以及共同研究出臺《川劇傳承保護發展條例》就是很好的例子，這些協同立法的嘗試也將為后續系統性的協同和聯合立法打下有益的合作機制基礎。第二，成渝地區協同合作在司法領域已經運行。已成立的成渝金融法院作為全國首家跨省級行政區域設立的金融專門法院，其意義不僅體現在司法領域，也體現在立法領域，跨省域管轄法院的創制本身即是在法院組織法方面的一種創新嘗試。第三，成渝地區協同合作在執法領域正在探索。兩地也正在討論健全完善川渝兩地執法協調監督工作合作機制，推進川渝兩地行政復議裁判標準統一，推動川渝12348法網并網運行。法治領域已經開展的協同合作有利于兩地形成共同的法治問題意識、話語形態和合作路徑，不斷推動跨省域法治合作共建，也為區域聯合地方立法奠定了較好的實踐基礎和配套支持。

三、推動成渝地區雙城經濟圈協同立法的幾點建議

（一）央、地分別成立區域協同立法指導與實施牽頭機構

第一，建議在全國人大常委會下屬法制工作委員會設立區域協同立法指導辦公室。全國人大常委會區域協同地方立法指導辦公室統籌、指導、監督包括成渝地區雙城經濟圈在內的區域協同地方立法事宜；川渝、成渝間的協同立法辦公室在上級指導下形成多層次合作機制，雙方牽頭緊扣中央要求和地方實際，整合官、產、學界資源、意見和建議，共同草擬區域協同立法規劃和實施路徑并呈送全國人大常委會備案監督。第二，重慶和四川及成都人大常委會下可設立川渝、成渝協同立法辦公室。成渝區域協同立法規劃和實施路徑經全國人大常委會備案監督后，作為具有法律效力的指導區域協同立法的綱領性文件引導兩地相向推進地方立法協同合作。川渝、成渝間的協同立法辦公室還可以承擔協助人大常委會法制工作委員會定期對區域協同立法（地方性法規和地方規章）的制定和適用情況進行評估和提出修改意見的職責。

（二）系統性、創新性進行區域協同立法規劃和路徑設計

事預則立，不預則廢。區域協同立法的目的約束地方主義進而形成區域一體化大市場，因此區域協同立法不能是盆景式地零敲碎打，必須要以問題意識為引導，運用系統思維、路徑思維、量化思維，系統性、針對性、層次性和創新性地構建成渝省域和市域協同立法體系。

第一，應明確當前成渝區域協同立法的目標和任務。建議可以將降低川渝兩地省、市域間政策和信息壁壘、破除要素流動制度障礙、提升區域規劃與公共設施建設一體化水平以及民生服務同城性四個目標定為四個協同立法作業面，分類制定立法規劃。第二，應基于行政層級差別而設定川渝間不同層次協同立法的功能角色。比如，在省域間的協同立法的角色主要在于授權和賦權，因此其立法重點在于明確區域協同立法組織架構、范圍、程序以及爭端解決機制；成渝中心城市間的協同立法的角色主要在于牽引，立法重點在于就區域高水平市域間開放模式和高品質城市服務進行法律化、指標化設計；其他市域間協同立法主要著眼于對標成渝中心城市開放格局與同城服務而對自身各種政策和信息壁壘予以降低和約束。第三，應針對不同任務面、雙方協同難易程度和共識程度制定不同的實施路徑。比如，針對各地政策差別不大的關于市場主體準入和民生服務類的協同立法，就可以研究通過區域聯合立法，文本普遍適用的方式予以實現；而針對政策壁壘、信息壁壘、制度壁壘較高的暢通要素流動性領域，可以創新協同立法機制，比如由川渝或成渝牽頭，參考國際區域一體化合作經驗，草擬具有強約束性指標的區域開放合作協議草案，經中央認可后形成“成渝地區雙城經濟圈一體化開放合作協議”，以川渝市域為單位通過協議談判方式參加并通過地方立法化予以確定并執行，其中爭議較大或部分區域全面執行暫時較有困難的，可以設定“負面清單制”和“附期限清單制”，通過循序漸進、先易后難，分階段擴大開放的方式逐步實現區域一體化。第四，協同立法也應顧及向弱勢地區的支持。對于確因自身地理和歷史稟賦在降低行政壁壘后將不可避免因虹吸效應而導致人口等要素流失的區域，應通過區域合作協議方式確定虹吸受益的強勢地區承擔向弱勢地區補償其他資源和要素的機制。

（三）建立成渝地區雙城經濟圈區域協同發展合規性爭端解決機制

第一，建立允許法律評價與裁判介入的區域協同發展爭端解決機制。立法的生命在于執行，區域協同立法的有效性最終還將建立在省域、市域協同發展的執行與落實效果上。如果沒有參與區域協同合作的各市域政府依法履行，區域協同立法無論是聯合立法還是區域合作協議立法便是一紙空文。而對于區域協同主體依法依約參與協同發展的期待不能僅建立在以政策文件和會議語言為載體的合作愿景上，應當建立允許法律評價與裁判介入的區域協同發展爭端解決機制。第二，法律評價與裁判介入的區域協同發展爭端解決機制的運行模式。法律評價與裁判介入的區域協同發展爭端解決機制可以參照國際區域經濟合作模式中的糾紛裁處機制設計。結合國內實踐，建議可采取立法主導或行政主導兩種模式。立法主導模式可在全國人大常委會法制工作委員會下組建國內區域協同發展糾紛裁調委員會來受理問題與組織裁調爭端；行政主導模式可在國務院層面由發改委牽頭來組建該裁調委員會。

第三，無論是立法主導還是行政主導，裁調委員會都應當廣泛吸納產、學、法、商界知識精英參與。提起爭議裁調的主體可以是被壁壘侵害的其他參與協同發展的地方政府，也可以是被侵害的市場主體。

第四，應該明確受理案件的立案條件。應明確為參與區域協同發展的地方政府在其制定的政策或政策執行中存在違反區域協同發展相關法律并實際損害了區域協同發展，因而應當對該政府相關政策或執行行為予以糾正的情形。案件處理方式可以以裁決的方式，確認被訴地方政府某項政策或執行行為是否違反協同立法，并可責令糾正或建議相關部門介入，也可以通過爭議雙方調解的方式予以化解。

作者：重慶市沙坪壩區司法局黨組書記、局長

責任編輯：鐘學麗