西部地區縣域治理數字化轉型困境及優化路徑

郭青青

黨的二十大報告再次指出加快建設網絡強國、數字中國。縣域治理數字化是建設數字政府、數字中國的重要一環，也是全面推進鄉村振興的重要切入點和著力點。由于各種內外因素交織影響，縣域數字化轉型面臨諸多困境，在西部地區表現尤為明顯。如何將數字化機遇轉化為其治理的動力，成為研究出發點。通過分析西部地區縣域數字化轉型的發展機遇和轉型困境，從提升參與主體積極性、完善數字化平臺治理，優化互動過程、治理重心下移、回應需求、培養數字化人才等方面提出優化路徑，希望為進一步推動西部地區縣域政府治理工具創新和治理效能提升建言。

一、西部地區縣域治理數字化轉型的發展機遇

（一）數字化是推進中國式現代化的重要動力

從產業數字化轉型到數字政府建設，再到數字中國建設，黨和國家一直高度重視數字化建設與發展。2021年，中央網絡安全和信息化委員會印發《“十四五”國家信息化規劃》，部署了“構建產業數字化轉型發展體系”重大任務，明確了數字化轉型的發展方向、主要任務、重點工程。2022年，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，就數字政府建設作出部署。黨的二十大報告指出，要加快建設網絡強國、數字中國。加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群。2023年，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，從黨和國家事業發展全局和戰略高度，提出了新時代數字中國建設的整體戰略，明確了數字中國建設的指導思想、主要目標、重點任務和保障措施。數字化已然成為推進中國式現代化的主要動力之一。

（二）數字化是西部地區縣域提升治理效能的重要抓手

縣域治理效能提升，是國家、地方治理體系和治理能力現代化的重要體現。縣域治理效能要提升，要實現現代化，就要著眼于中國社會的主要矛盾，重點關注鄉村的數字化建設。現階段我國實行五級管理體制，縣域是國家治理的基本單元，處于統籌工農關系、城鄉關系的關鍵環節，結合鄉村振興戰略的具體要求和我國地方發展實際，縣域成為全面推進鄉村振興的重要切入點和著力點。^[1]數字化正在逐步改變縣域治理的結構、過程和結果，縣域治理效能提升要與全面推進鄉村振興戰略、數字政府、數字中國結合。在此過程中，由于各種主客觀因素影響，西部縣域地區數字化轉型面臨諸多困境。如何將數字化機遇轉化為其治理的動力，成為西部縣域政府創新治理工具和提升治理效能的關注點。

（三）數字化是全面推進鄉村振興的有力之舉

黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。縣域治理數字化是全面推進鄉村振興的重要切入點和著力點，要全面推進鄉村振興，建設農業強國，就要求數字化的普及與應用，推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。黨的二十大報告在戰略布局上多次談及數字建設相關內容，成為全面推進鄉村振興的有力之舉。一是，在推動高質量發展方面，要求建設現代化產業體系，推動現代服務業同先進制造業、現代農業深度融合；加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，構建現代化基礎設施體系。這對全面推進鄉村振興中的產業、生態振興方面具有重要指導意義，如怎樣以數字化推動新型工業化、農業現代化、旅游產業化、新型城鎮化、鄉村數字化基礎設施建設等。二是，在實施科教興國、人才強國戰略方面，要求辦好人民滿意的教育，推進教育數字化。這對全面推動鄉村振興中的人才、組織振興具有指導意義，如怎樣吸引、培養具有數字化知識和技能的人才服務于鄉村振興，如何以數字化推動鄉村治理結構、方法優化等。三是，在推進文化自信自強方面，要求繁榮發展文化事業和文化產業，實施國家文化數字化戰略，健全現代公共文化服務體系，創新實施文化惠民工程。這對全面推進鄉村振興中的文化振興具有指導作用，如怎樣運用數字化技術推動鄉村移風易俗，如何利用數字技術承襲和發展優秀鄉村文化，打造特色鄉村文化，促進文旅、文產融合等。

二、西部地區縣域治理數字化轉型的困境

（一）多元主體參與不充分

縣域數字化治理的主導力量是政府，由縣級政府統籌，引導多元主體參與數字化，推廣至縣域內所有鄉村，由此形成的一核多元治理模式。但實踐中，多元主體參與有限。

對企業而言，參與縣域數字化改革的能力和動機欠缺。西部地區縣域由于經濟、技術、交通等原因，企業發展主要以傳統農業、簡單原材料加工等勞動密集型、粗放型產業為主，電子商務、商貿物流等業態發展不充分。在此情況下，無論是參與政府信息化基礎設施建設，還是發展新型數字化產業，其本身資質、能力和動機都相對欠缺，黨政部門整合企業發展與縣域治理數字化轉型需求困難。

就社會組織而言，該區本土社會組織（民間）較少，對域外社會組織的吸引力也較弱，更多是群團組織如工青婦結合自身工作開展相關的數字化政策宣傳工作，作用有限發揮。加上數字化基礎設施覆蓋面有限和技術知識的普及率有限，社會組織與各層級政府、鄉村的溝通有礙，導致社會組織的發展與縣域治理所需的服務與能力未必一致，參與縣域治理能力不足。

就個體而言，公眾往往以最簡單的村級微信工作群為平臺反饋個人需求，參與村莊治理，對于各類政務APP、電子政務網應用不夠熟悉，加上信息化能力和素質不高，部分數字弱勢群體甚至被排斥在政府決策和服務過程之外^[2]。

（二）權責不匹配，執行過程異化

在縣域數字化建設實踐中，權責不匹配，導致人事權不匹配及執行過程異化。一是權少而事多。基層群眾需求多樣化、高標準化，要求基層組織回應及時準確，群眾的需求增長遠遠大于基層政府及相關組織的權力變化，導致執行過程中有限權力與無限任務之間的矛盾，基層政府、組織迫于行政壓力，在政績考核中選擇應付、避責等方式應對。二是執行過程異化。現有監督問責機制逐漸完善與權責結構尚未改善之間的矛盾，在壓力型行政體制的倒逼下，執行任務過程中部分人員出現“做多錯多，不做不錯”的躺平思維和避責行為。^[3]一方面，在縣域治理數字化過程中，“數字下鄉”政策實踐行動主體大都在縣城，村級工作人員時間精力能力有限，工作難以完成，為了完成共同的上級考核，壓力又回到了鄉鎮。另一方面，由于權責不匹配，多個上級部門將各自數字化考核工作分發到下級政府、基層組織，形成多對一的工作局面，基層政府、組織由于人員、資金、能力有限，會采取運動式、填補式的工作方式進行選擇性回應，導致執行過程碎片化、考核目的異化，即基層工作更多為了滿足上級初定目標，而非依據基層實際，難以推動數字化轉型。

（三）公眾數字能力亟待提升

在數字化改革的背景下，數字賦能在西部地區縣域帶來的非均衡性困境更為明顯，尤其是邊遠農村地區，留守人員逐漸成了信息弱勢群體。這些群體無法有效使用數字設備、信息技術和網絡終端，難以整體跟進全面鄉村振興發展步伐。同時，在數字中國、數字政府、數字鄉村建設的歷史洪流下，一些鄉村、村民被動卷入數字化改革的洪流中，出現“鄉村運動而鄉村不動”尷尬局面，即積極參與鄉村建設行動的多是鄉村外部的人員，村民對此不關心，甚至與這些外來的鄉村建設者處在了對立的位置，農民主體性的缺失、內生動力難以被激發，^[4]使鄉村建設運動難以產生實效，數字化治理推進困難。

（四）數字化公共服務供給和需求尚不均衡

縣域治理數字化服務的主體是公眾，對他們真實需求的回應才是數字化治理取得實效的關鍵。出于績效考量，部分行政部門傾向于提供那些簡單的、看得見的數字化服務和產品，這些服務并非村民亟須的公共服務。此外，由于缺乏數據收集和整合，不能精準把握群體差異性需求，從中采取一刀切的原則，對不同層級、地域、需求的群體，提供同質同量的產品和服務，造成資源的浪費。在西部很多鄉村，數字化治理僅僅體現在對環境衛生和鄰里紛爭的監控，這些工作簡單易操作，并未深入到治理結構之中。

三、西部地區縣域治理數字化轉型的優化路徑

（一）提升數字化轉型主體的參與積極性

在縣域治理數字化轉型中，縣級黨委政府、鄉鎮黨委政府、村級組織要統一思想，認識到數字化轉型的重要性，將這種訊號向全社會釋放，引導企業、社會、個人參與到數字化治理中，營造黨委政府引導下全社會共同參與的氛圍和格局。同時，上級黨委政府，要根據黨和國家關于數字鄉村、數字政府、數字中國的相關政策和要求，制定適合于本區域內的數字化轉型方案，為基層政府和工作人員執行提供統一的標準。

引導企業將技術、資源同數字化需求結合，積極參與政府數字化治理活動，如基礎設施建設，信息化平臺開發、管理、維護等，將資金、技術資源下沉到鄉鎮、村，既可以緩解聚集于城市的競爭壓力，也可以借政企合作促進鄉村數字化發展，為企業自身謀新發展。

加強與社會組織溝通合作，借助數字化平臺，社會組織可以知曉縣域治理中面臨的技術和服務弱項，在與政府溝通的前提下，加入數字化治理，根據自身優勢提供諸如人員培訓、困難群體救助、醫療、就業服務等，有針對性服務特定群體。

（二）完善數字化平臺治理，優化互動過程

優化基礎設施布局、結構、功能和系統集成，構建現代化基礎設施體系。治理數字化轉型的基本載體是數字化平臺，平臺的基礎資源是信息。對數字化平臺的治理，其本質就是將多元參與主體引入到數字化平臺，打破傳統層級限制形成多元共治互動的格局。做法之一是多元主體參與平臺硬件設施的建設、運營和維護，其二是各主體通過平臺反饋信息，統一于數據庫，借助專業工具進行平臺信息治理，為決策科學化、預測準確化提供參照。通過數字治理平臺，群眾可知曉各項民生政策，也可以留言反饋問題，打破傳統層級制的溝通限制，激發群眾參與社會治理的動力，疏通信息的流通障礙，改善官民關系，提升政府決策的科學性，推動基層治理從被動卷入到主動參與，推動治理過程從上而下到上下聯通，點面互動。

（三）治理重心下移，及時回應需求

明確服務對象。根據村民群體屬性劃分為傳統村民、新型村民、離鄉村民、離土村民等類型，通過數字化平臺錄入信息，利用現代信息工具和技術分析需求，以信息技術下鄉的方式，提供不同的公共服務和產品，推動鄉村公共服務供給個性化、精細化，促進數字化服務等成果惠及更多人群，增強數字化轉型的基層活力。資源下沉到農村。在人才選派方面，縣級、鄉鎮政府要繼續推動人才下村，對下派到村的駐村干部、第一書記、技術指導員等工作人員，要綜合考慮專業知識和綜合素質。在財力資源方面，縣級政府要根據各村實際，認真調研，將財政分配到各村最急需的地方，尤其是人才培訓、數字基建和系統開發維護上。在技術資源上，要結合各村在數字化建設硬件軟件建設情況，組織相關技術人員進行建設指導、使用指導和運營維護，同時進行技術推廣與宣傳，提高村民對數字化的知曉率。

（四）重視人才需求，培養數字化人才

推進教育數字化，培養數字化人才。定期組織縣鄉村三級工作人員培訓，內容包括數字化專業知識和政策知識、管理知識等。縣級政府或鄉鎮政府要組織多種形式的農民數字政策和技術培訓，可以統一到縣級、鄉鎮培訓，也可以請專家學者到村進行宣講和現場教學指導，增強教學的互動性和實踐性。通過人才培養，縮小數字鴻溝，推廣數字應用。對于農村工作人員，要通過實地調研了解其合理需求，在政策范圍內給予其一定的物質激勵或精神鼓勵，提升參與縣域數字化治理的動力。對于村民，要確保村民在數字化過程中的主體地位，將數字技術運用于村務公開、村情反饋中，確保村民的知情權、決策權、監督權。對于不會運用信息化設備和技術的村民，要采取線下信息通知、技術培訓等方式，減少信息弱勢群體。

參考文獻：

[1]黃振華.縣域、縣城與鄉村振興[J].理論與改革，2022（4）：156-165+168.

[2]趙淼，鮑靜，劉銀喜.從賦能到包容：數字政府建設非均衡困境生成機制及化解路徑[J].中國行政管理，2022（12）：41-48.

[3]何立軍.結構—過程—功能：基層治理數字化轉型研究[D].吉林大學，2022.

[4]劉少杰，周驥騰.數字鄉村建設中“鄉村不動”問題的成因與化解[J].學習與探索，2022（1）：35-45.

作者：中共貴州省紫云自治縣委黨校講師

責任編輯：張 波