重慶市社區養老服務的可持續發展探索

羅偉

未富先老對我國養老服務發展構成持續性挑戰，養老服務體系需要精準和高效地建設。重慶市社區養老服務發展在設施建設和社會化運營模式探索上成效突出，但仍面臨服務有效需求不足、供給結構失衡、資源利用效率較低等問題，需要多渠道增強老年人經濟保障、營造“頤養”社會氛圍、實施供給側創新行動等有針對性的舉措來破解上述問題。

一、問題提出

我國未富先老、未備先老，在全國人口老齡化快速發展背景下，提升養老服務供給能力和水平是一項艱巨而迫切的任務。根據《中國統計年鑒（2022年）》相關數據測算，重慶是全國人口老齡化程度靠前的地區，2021年全市65歲及以上老年人口占17.8%，比全國平均水平高3.6個百分點，在全國排第二位。全市經濟社會發展水平相對老齡化程度略顯滯后，2021年全市人均地區生產總值約8.7萬元，只有排在首位的北京的47.2%。重慶未富先老、未備先老矛盾較為突出，在養老服務體系建設中追求精準高效是基本要求。

建設居家社區機構相協調的養老服務體系是養老服務發展總體謀劃，社區養老服務承上啟下，既需要為5%至7%的社區養老老人提供多層次服務，還需要為90%的居家養老老人提供服務保障^[1]，社區養老服務在整個養老服務體系中分量重。2006年起，重慶開始實施修建5000個村“五保家園”項目。2013年起，開展了為期5年的社區養老服務設施建設民生工程。由于重建輕管等原因，這兩項工程的投入大多沒有形成有效資源。2018年，重慶開始實施社區居家養老服務設施全覆蓋工程。調研發現，當前重慶市社區居家養老服務多在政府扶持下運行，嚴重依賴政府撥款，自我造血能力不足，可持續發展嚴重承壓，需要綜合施策保障其持續健康發展。

二、重慶市社區養老服務發展概況

（一）社區養老服務設施基本實現全覆蓋

社區養老服務設施建設是《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》明確的重要任務之一。多年來，重慶把社區居家養老作為養老服務體系的重要支柱予以重點推進，開展系列民生工程促進社區居家養老服務發展，全市社區居家養老服務設施建設超前于國家部署。2018年部署實施為期3年的社區居家養老“千百工程”；2019年制定實施《重慶市社區居家養老服務全覆蓋實施方案》，提出2020年全市街道、社區基本實現全覆蓋，2022年全市鄉鎮、行政村基本實現全覆蓋；2021年1月印發《重慶市農村養老服務全覆蓋實施方案》，對加快補齊農村養老服務體系建設短板作出部署。2022年末，全市“建成街道養老服務中心220個、鄉鎮養老服務中心743個、社區養老服務站2912個，設置村級互助養老點8000個”，基本實現城鄉社區養老服務設施全覆蓋。^[2]

（二）社區養老平臺功能逐步完善

在重慶市推進全覆蓋工程過程中，以街道為單元的養老設施普遍布局三項功能：一是全托照護功能。各街道養老服務中心設置數量不等的床位，提供全天候集中照料服務；二是日間照料功能。各街道養老服務中心規范設置生活照料、休閑娛樂、醫療康復、托養護理、文化教育、人文關懷和運營管理等七大功能區，為老年人提供康養場所；三是上門服務功能。主要依托社區養老服務站，通過政府購買服務，上門為社區老年人提供生活照料、助餐、助浴、康復護理等居家服務。全市各區縣實施居家養老服務包制度，支持專業養老機構運營養老服務站，開發居家和上門服務項目。2022年末，“全市設置助餐點1391個、助浴點597個、助醫點1003個”^[3]，眾多老年人已在家享受到多元化、個性化養老服務。

（三）連鎖化“中心帶站進家庭”社會運營模式全面推廣

各區縣出臺了建設補貼、運營補助等政策，以“公建民營”“民建公助”等方式，支持專業養老機構建設并運營街道社區養老服務中心和社區養老服務站，并依托服務站提供居家和上門服務， 即“機構建中心帶站進家庭”運作模式。該模式已在全市大量推廣，2022年末，全市已“打造‘中心帶站聯合體216個，整合社區養老服務站2728個”，^[4]街道社區“一網覆蓋、一體服務”聯網運營模式更加成熟。

三、重慶市社區養老服務發展面臨的問題

（一）養老服務有效需求不足

一是養老服務支付能力低。

重慶市居民對自己未來如何養老并不樂觀。“重慶第四期婦女社會地位調查”數據顯示，全市25.9%的人沒考慮過將來靠什么養老，11.5%表示走一步看一步，37.2%表示靠養老金。相關研究顯示，當前我國養老金替代率（即退休后工資達到退休前工資的比率）約為 41.3%^[5]，按重慶市2022年度城鎮企業職工基本養老保險工作中使用的就業人員平均工資79133元/年^[6]，重慶領取職工養老金的老年人月平均養老金約為2700元，扣除老年人剛性的醫療支出，用于養老服務的支出空間極小。同時，據《重慶統計年鑒（2022年）》相關數據測算，重慶近1200萬人享有的是城鄉居民養老保險，2021年領取待遇人員養老金約150元/月。當前較低的養老金水平，表明只有少部分老年人有較好的社會化養老服務購買能力。

二是消費觀念保守且有低消費習慣。

調研發現，大多數老年人屬于習慣性消費者，對社區養老服務中心（站）提供的有償服務接受程度普遍較低，消費完政府購買服務項目后不再付費消費現象突出。

三是老年人及其家庭對養老服務認知程度不足。

市、區（縣）、街道、社區各層級都很少見到對已出臺的養老助老政策、法規的宣傳，造成養老服務設施落地難，老年人接受收費養老服務難。2021年的一項調查顯示，重慶居民不清楚社區居家養老服務的高達67.3%，47.1%不清楚“所在社區（村）周圍是否有社區養老服務設施”，37.9%認為所在社區（村）“目前沒有”養老服務項目^[7]。

四是現有市場利用不充分。

一方面是空間隔離。重慶山高坡陡，城市無障礙建設欠賬多，這種獨特社區環境大大降低了養老服務可及性。另一方面是信息隔離。全市社區養老服務中心（站）智能化、智慧化水平總體較低，社區養老服務中心（站）與市場需求對接難，制約了市場資源優化配置和效能發揮。

（二）養老服務供給結構失衡

一是多元主體共建合力尚未形成。

社區養老服務發展需要政府、市場、社會共同參與，各施其責。調研發現，目前政府是社區養老的主要供給者，市場主體和社會組織發展緩慢。首先，政府購買服務內容和范圍界定不清晰。區縣政府以“服務包”方式購買社區居家養老服務中，兜底性服務對象泛化、適度普惠性服務的內容和范圍界定不清晰等問題較突出。政府購買的服務項目對服務對象低收費甚至免費，是公益性項目，社會機構受公益性項目影響，拓展需服務對象自付費的增值服務困難，難以實現“自我造血”。

其次，市場主體和社會組織參與社區養老服務發展尚未形成有效模式。政府購買的養老服務項目是當前社區養老服務站的主要業務內容，其價格由各區縣政府制定并統一管理，價格形成機制不完善。一方面，各區縣對相似的服務項目定價不一致，不利于市場主體公平競爭；另一方面，政府購買的服務項目價格整體偏低于市場價格，影響相關服務向非政府購買服務對象擴展。

最后，社區與養老服務企業的價值取向不一致，內耗問題不容忽視。社區養老離不開養老服務企業和社區的相互配合，調研中，企業反映有的社區工作人員為了規避政策風險，對于企業自主開展的活動消極對待甚至有抵觸情緒，而部分社區則反映服務中心（站）的管理服務工作都是社區干部去落實，企業主動性較差。

二是服務供給與需求錯位。

調研發現，居家養老消費不足，導致相關機構豐富服務內容、拓展服務范圍的積極性不高，提供的服務內容較為單一。大部分社區養老服務站僅限于日間開放，只具備文化娛樂（棋牌活動為主）、日間餐飲、基本健康管理等功能。老年人需求量大的助餐、助浴、助行、助醫等上門服務已具備一定規模，但主要得益于政府購買服務，市場服務部分由于服務收費與老年人預期差異大，推進困難。老年人需求大、愿意付費的醫療保健類項目供給嚴重不足，文化、教育、心理慰藉服務更是欠缺。相關資料顯示，全市能夠提供3項服務以上的機構1292家、僅占41.4%，能夠提供5項服務的617家、占19.78%。同時，養老服務普惠發展不足，服務價格貴的問題突出。

（三）服務資源利用效率需進一步提升

一是規模效應不足。

目前，重慶全市養老服務體系建設主要由各區縣個體實施。這種主要由區縣層級主導的養老投入機制影響投入效果，加劇了區域社區養老資源布局不平衡；各區縣建設補貼、運營補助等支持政策差異大，影響市場主體規模化、連鎖化發展。

二是資源閑置與短缺并存。其一，

因場地規模與社區老年人口規模不匹配而產生閑置與短缺并存。受條件限制、鄰避效應等影響，養老服務設施建設落地較難，建設過程中主要關注有無場地，而不是有無合適場地。其二，因養老服務項目供需失衡而產生閑置與短缺并存。為數眾多的社區養老服務站開展服務項目少，場地利用率低而造成資源閑置；也有部分街道養老服務中心全面開展了生活照料、文化娛樂、精神慰藉、醫療健康、緊急援助和法律援助等養老服務，服務場地顯得捉襟見肘，很多項目只能交互開展，運營主體渴求擴大場地規模。其三，與城鎮化相伴隨的人口空間分布變動產生資源閑置與短缺并存。全市城鎮化率以每年1個百分點以上的速度遞增，同時人口的遷移模式由個人遷移逐漸轉變為家庭遷移，大量老年人口不斷由農村遷入城鎮，城鎮社區養老服務資源將持續短缺，農村則將陸續閑置。

三是資源利用方式傳統。

一方面，養老服務資金投入多部門、多層級，不協調、缺整合問題突出，投入的效果評估開展評估少，少有的評估也基本是傳統的報表反饋信息方式，反饋的及時性、有效性不高。另一方面，智能化程度低。調研發現，市級養老服務平臺仍在開發中，同時有部分區縣也在自行建設養老服務平臺，少量主體已經在使用自行開發的信息管理系統，養老服務相關信息既是模糊的，更是分散的。養老服務整體上仍是以“摸石頭過河”方式在開展。

四、推動社區養老服務可持續發展的思考與建議

（一）多渠道增強老年人經濟保障

首先，健全基本養老公共服務。

以基本養老公共服務增強預期，間接提升老年人購買付費服務意愿和能力。一是將部分社區居家養老服務項目納入基本養老公共服務范疇，制定基本養老公共服務清單，促進基本養老公共服務均等化。二是隨著經濟社會基礎條件改善，逐步將服務對象原限定為困難老年人群體的基本公共服務項目拓展覆蓋低收入群體老年人。三是改變單純以年齡為依據確定待遇享受資格的政策，采取以年齡為基礎、以失能程度為主要依據的新政策，提升護理型床位供給、居家養老支持等的針對性，確保真正有需要者得到滿足。

其次，創新養老金融產品。

一是試點推行“以房養老”，以失獨家庭老人、丁克家庭等群體為重點，開展“以房養老”模式試點，讓老年人即不離開社區，又增強優質社區養老服務支付能力。二是加強養老金融教育，提升民眾養老規劃意識及風險防范能力，加快養老理財產品服務供給。

最后，健全社會保險。

一是持續推進城鎮企業職工養老保險法定人群全覆蓋。二是擴大長期護理保險試點。擴大試點參保范圍，將居民醫保參保人納入保障范圍，對重度失能以上的三個等級分別建立待遇享受標準，進一步精準明確長護險的護理服務內容。三是推動居家上門服務所提供的醫療保健、康復護理服務同基本醫療保險制度、長期護理保險制度相互銜接。此外，建立健全老年人力資源開發政策體系。保障有意愿、有能力老年人持續參與社會勞動權利，保障其依法獲取合理勞動報酬。

（二）營造“頤養”社會氛圍

一要提升養老服務社會化認知。

加強宣傳引導，讓更多老年人認識到家庭養老功能已經弱化，由社會提供養老服務將是老年人主流生活方式。應全媒體可視化宣傳社區養老服務體系建設成效，增強老年人對社會養老服務的認知和認同。

二要引導消費觀念。樹立新時代養老消費觀念，培育老年人積極消費意愿，做好宣傳和示范體驗以激發消費活力，將老年人及其家庭消費關注重點由向下代際消費、生活消費轉向老年人健康消費、照護消費。

三要改善老年人社會參與軟、硬支持環境。一是倡導自尊、自立、自強的積極養老觀，為老年人積極作為搭建平臺，鼓勵和支持老年人積極參與社會發展、教育培訓、文化傳承、志愿服務等，營造老有所為、老有所樂、老有所獲的老年社會環境。二是將老年人的社會參與融入社區養老服務體系之中，暢通參與途徑，倡導以老助老，以政府引導建立“時間銀行”保障互助養老可持續發展。三是全面推進社區服務設施和公共空間適老化改造，打通老年人社會參與和社區養老服務供給最后100米。

（三）實施供給側創新行動

一是社區養老服務網絡廣覆蓋。

建立養老服務需求與供給跟蹤調查制度，推進社區養老服務設施全覆蓋工程向縱深發展。第一，以農村為重點，繼續推進養老服務設施全覆蓋。第二，建設“硬件”和豐富優化完善“軟件”兩手抓。一方面依據社區老年人口數量及其變動趨勢，科學布局、均衡配置和優化整合城市社區養老服務設施，另一方面不斷豐富社區居家養老服務內容，大力發展醫療服務、心理慰藉等專業化養老服務，以服務促發展，提升社區居家養老的辨識度和知曉率。第三，加強對財力薄弱區縣社區養老服務設施建設、運營保障支持，促進社區養老服務區域協調發展。

二是智慧養老建設提效率。

第一，搭建全市統一的養老綜合服務智慧平臺。將老年人、社區、醫療機構、養老機構、各類社會組織等各方應用場景納入平臺設計，通過平臺充分實現養老服務的資源優化整合、服務精準落地，實現“科技養老”“智慧養老”；推動數據共享，鼓勵市場主體依托全市平臺開發養老服務APP和適宜老年人使用的移動終端設備，集合各類服務機構和服務信息，便于老年人準確、高效、快捷享受服務；實施“互聯網＋居家社區養老”行動，引導老年人逐步熟悉智慧養老信息平臺、掌握普通智能設備基本操作。第二，以“互聯網+”推動醫養融合發展。以全民健康保障信息化工程和健康中國云服務計劃為基礎，完善社區老年人電子健康管理系統，建立居家頤養和社區醫養結合信息系統。大力推廣應用便攜式體檢、智能健康監控、移動智慧醫療器具、緊急呼叫監控等設備。

三是養老共同體建設凝合力。

深入開展“機構帶中心（站）進家庭”運營模式，引導支持物業公司開展養老服務，支持引入社工開展社區養老服務，引導發展社區助老志愿服務。依托社區養老服務中心（站），建立多元主體共同參與的本社區養老服務發展議事機制，構建各主體分工明確、協調合作、利益共享的分工協調機制。明確包括社區居民委員會在內的各主體可以在合作提供社區養老服務中獲取正當收益。

四是支持體系建設降成本。

第一，全市統一開發養老服務信息系統，免費或低收費供給市場和社會使用，并開展集體談判，降低養老服務信息系統運維成本。第二，在推進社區養老服務設施社會化運營中試點合格供應商制度，各區縣引進市場主體和社會組織時不再分別招投標，降低區縣組織管理成本。第三，完善社區養老服務設施運營后續獎補政策，落實好稅費、水電、租金等優惠政策措施，吸引社會資本持續參與社區養老服務發展；建立養老服務中心（站）的評價機制，依據評價結果分類補貼，促進運營質量提升。第四，向中央爭取普惠養老發展再貸款，支持市場主體規模化、連鎖化、品質化開展社區養老服務。

參考文獻：

[1]班小輝，丁怡涵.論我國社區居家養老服務可持續發展的制度優化路徑[J].社會治理，2023（02）：92-103.

[2]重慶市民政局.回眸2022：“數”看成績單，一起來閱卷［EB/OL］.（2023-05-12）[2023-06-13].https：//mzj.cq.gov.cn/sy_218/bmdt/mzyw/202305/t20230512_11958980.html.

[3]重慶市民政局.回眸2022：“數”看成績單，一起來閱卷［EB/OL］.（2023-05-12）[2023-06-13].https：//mzj.cq.gov.cn/sy_218/bmdt/mzyw/202305/t20230512_11958980.html.

[4]重慶市民政局.回眸2022：“數”看成績單，一起來閱卷［EB/OL］.（2023-05-12）[2023-06-13].https：//mzj.cq.gov.cn/sy_218/bmdt/mzyw/202305/t20230512_11958980.html.

[5]養老金替代率20年下降30%，退休后生活水平誰來保障？［EB/OL］.（2022-06-01）[2023-06-13].https：//hbsjzxh.hebtu.edu.cn/a/2022/06/01/48D5ED3F29F74A09BCD47981EF3A8135.html.

[6]重慶市社保局.2022年社保繳費基數上下限公布！［EB/OL］.（2022-06-01）[2023-06-13].https：//mp.weixin.qq.com/s/TbL7izNWbuFUKdjEUJS0xA.

[7]劉慧玲.社區居家養老服務需求現狀及對策——以重慶市社區為例[J].社會福利（理論版），2022（07）：42-50.

作者：重慶社會科學院法學與社會學研究所副所長、副研究員

責任編輯：劉小僑