區屬國有企業內部控制常見問題研究

摘 要：區屬國有企業在我國公有制經濟中有著重要的地位，隨著區屬國有企業市場化轉型的進程，區屬國有企業面臨的風險也逐漸凸顯，為了保障企業目標的順利實現，內部控制體系建設意義重大。通過研究區屬國有企業的管理特點和實際案例總結出區屬國有企業在內部控制方面常見的內部環境、目標管理、風險管理、控制活動、信息溝通、內部監督等方面的問題。結合COSO框架和我國內部控制相關文件提出內部控制常見問題的優化建議。為區屬國有企業內部控制問題的化解提供參考，一定程度上拓寬了國內現有關于國有企業內部控制研究的范圍。

關鍵詞：區屬國有企業；內部控制；常見問題；優化建議

2000年以后隨著社會發展，地方基礎設施建設需要大量進行投融資，地方性投融資平臺國有公司逐漸增多、發展壯大。2014年國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》以來，中央對地方政府的債務問題愈發重視，區屬國有企業（本文所稱區屬國有企業含縣、縣級市所出資的國有企業）面臨市場化轉型壓力。

內部控制是企業戰略目標實現的重要抓手，良好的內部控制對于市場化轉型過程中的區屬國有企業尤為重要。國際上俄羅斯研究者Munirovich Akhmetshin E（2017）的研究認為，有效的控制機制正在成為管理活動的一個關鍵因素，是保持公司可持續地位、提高公司競爭力、實現公司發展的戰略和創新目標的決定因素之一。國內戴文濤等（2014）通過研究上市公司數據認為高的內部控制質量對企業防范風險有明顯的正面作用。然而區屬國有企業往往在內部控制管理中存在一些問題。張艷（2019）研究表明我國國有企業存在治理結構、思想認識、內部監督等方面的問題。

通過文獻研究筆者發現國內外研究者較少以區屬國有企業內部控制問題為研究對象，本文通過筆者觀察、訪談、研究試對區屬國有企業內部控制常見問題進行研究，并提出優化建議。

一、區屬企業運作管理特點

1.區屬企業運作模式

區屬國有企業一般按照產業功能不同分設不同的集團公司，各集團資產規模大，坐擁區內各項固定資產、土地、特許經營權等資源，在市場化轉型前，區屬國有企業一般作為政府投融資平臺。它們通過銀行、券商、交易商協會等金融機構進行融資，開展各類政府性或自營項目投資，通過經營收益、政府代建費用、政府回購等資金來源還款。這類企業以融資現金流作為驅動。市場化轉型是一個漫長而復雜的過程，區屬國有企業需要通過市場化經營逐漸形成以經營現金流驅動的企業。

2.區屬國有企業管理特點

（1） 多部門參與管理

所謂多部門管理，即區屬國有企業并非只由出資人進行管理，區級多個部門均對區屬國有企業有管理權。例如區財政部門對區屬國有企業融資工作進行管理、區經信部門對區屬國有企業的招商引資進行管理、區發改部門對區屬國有企業的投資項目進行管理等。除業務指導外各相關部門有權對區屬國有企業進行考核打分，影響其人員績效。

（2） 多層級層層管理

多層級管理，是指管理的層級較多，管理流程較長。例如，區屬二級公司如果想進行一筆較大的投資，需先后經過總辦會、董事會、集團董事會、區國資委會、區政府常務會等流程，最終還要視情況到區委進行決策。其間各層級領導還需要召開各種專題會進行討論，管理層級之多可見一斑。

（3） 多方式外部監督

出于保護國有產權的目的，我國對于國有企業的外部監督方式多樣，這實際上并非區屬國有企業的特色，但是由于區屬企業本身行政級別較低，各類監督方式在區屬國有企業層面顯得尤為豐富，監督越多，需要解釋說明、配合調查的情況就越多，必然對市場化經營產生一定的影響。

二、區屬國有企業常見內部控制問題

基于區屬國有企業所特有的運作模式以及管理特點，區屬國有企業在內部控制上的問題也存在一定的共同特點。筆者調研了解了多家區屬國有企業內部控制現狀，以內控五要素為脈絡總結出如下共性問題。

1.內部控制環境薄弱

（1） 組織架構存在缺陷

因區屬國有企業在管理架構上偏行政化，往往在現代企業治理結構方面存在有形無實問題，決策過程中缺乏外部董事、監事參與等組織架構缺陷。

（2） 人力資源管理存在缺陷

一是，人員儲備不足。部分區屬國有企業薪酬總包“增人不增量，減人不減量”，企業在存在人員缺編的情況下人均薪酬可能會提高，故無儲備人員的積極性。二是，培訓工作不成體系，重要環節缺失。一些區屬國有企業未開展新入職員工培訓，未對業務崗位開展專業培訓。三是，績效激勵乏力，晉升機制不明。部分區屬國有企業受薪酬總包制度影響，績效考核靈活性較小。在晉升機制方面，上級普遍對區屬國有企業采取較行政化的管理思路，人員提拔流程較長，企業無法給予員工一個明確的晉升機制。

（3） 企業文化宣傳運用不足

部分區屬國有企業在經營管理過程中沒有重視企業文化的宣傳和運用，沒有體現出企業文化的效用，對企業進行內部管理控制工作環境的營造產生了不利影響。

2.目標與風險管理不科學

部分區屬國有企業在目標設置缺乏科學性問題，過高的目標給企業管理者造成不必要的壓力，可能誘發高風險行為。同時一些區屬國有企業在目標分解工作上存在不細化問題，未形成公司到部門，部門到個人的層層分解機制，使得目標的激勵、引領作用大打折扣。

部分區屬國有企業管理層對風險管理的認知不足，對風險與目標的關系認識不夠，可能尚不清楚風險管理的意義。企業未形成風險識別、評估工作機制，未對開展風險全面排查、科學評估、分類管理、定期更新等風險管理工作。

3.控制活動存在缺陷

（1） 制度體系設計缺陷

一些在市場化轉型初期的區屬國有企業往往存在市場化經營經驗不足的問題，在主營業務方面的制度設計上可參照的經驗較少。制度體系存在粗獷、不能落地的問題，在人員短缺、管理層凌駕內部控制、收益下降、市場定價失誤等關鍵風險控制上可能存在制度空白。

（2） 制度執行不到位

區屬國有企業制度執行不到位主要體現在不按制度要求進行審批簽字、不按制度要求執行管理動作、不按制度規定時限完成工作、不按制度要求留存資料或作記錄等方面。

（3） 人工控制為主，控制手段單一

隨著信息化管理的發展，人工控制的效率低、可靠性差、隨意性大等問題逐漸被自動控制所解決。管理中若大量依賴人工控制的控制活動，勢必會留下了較多人為舞弊的空間，降低了控制活動的可靠性。部分區屬國有企業缺乏人工控制與自動控制方面的認識，有人認為信息系統的建設前期花費過大，有人對信息系統產生的效果存在疑慮，部分管理者只看到現階段沒有發生風險，而忽視潛在的巨大風險。

4.信息收集及溝通傳遞機制有待優化

（1） 內部信息溝通傳遞機制有待優化

組織內部的信息溝通應該及時、有效、清晰，部分區屬國有企業在內部信息溝通機制方面存在模糊不清的問題。一是，在制度流程層面沒有制定信息溝通相關的制度流程，沒有對相關溝通標準、時效、質量等方面進行規范。二是，沒有一個合適的溝通傳遞機制將制度流程傳達到公司的各個層級，從而造成部分員工對相關制度、流程不了解的后果。三是，工作指令傳達方面存在模糊不清的問題，上級發出工作指令沒有一定的標準和程序，下級接收指令沒有確認核實的程序，往往造成工作效率受到影響。

（2） 外部信息獲取機制有待建立

及時有效地獲取外部信息，可以幫助組織有效抓住外部機會，防范外部風險。部分區屬國有企業沒有建立外部信息獲取機制。在制度流程層面未設置外部信息獲取相關的制度流程，在外部信息的獲取方面沒有專門的職責分工和報送流程。

5.內部監督機制尚未建立

內部監督應當獨立、定期、持續開展。部分區屬國有企業沒有形成定期內部監督的計劃，也沒有招聘具備專業工作背景的人員專職從事內部監督工作，內部監督機制尚未形成。內部監督機制的不健全使公司無法及時了解內部控制中存在的各類缺陷，無法跟蹤公司制度流程的執行情況，不利于公司內部控制體系的健康運行。

三、區屬國有企業常見內部控制問題優化建議

區屬國有企業優化內部控制相關的問題，要靈活運用COSO內部控制框架及國內五部委的內部控制規范等相關理論，結合區屬國有公司管理實際情況，在兼顧重要性、適用性、成本效益等因素的基礎上優化內部控制體系。

1.持續優化內部控制環境，打好內部控制的基礎。

內部控制好不好，關鍵在環境。內部控制的環境包括組織架構、人力資源、企業文化等諸多方面。

在組織架構方面區屬國有企業要強化監事會、外部董事的監督管理作用，做好權力制衡；要做實董事會、監事會工作職能，在重大決策方面認真聽取外部意見，提升決策質量。

在人力資源管理方面，要優化人員結構，創新薪酬模式，在合理范圍內拉開人員待遇差距，激勵員工干事創業熱情；要合理儲備人員，做好AB角管理，有意識培養后備力量；要做好教育培訓，形成常態化培訓與專業化培訓相結合的培訓體系，切實提升員工工作能力。

在企業文化方面，要重視企業文化建設，明確公司的社會責任與發展定位，提升員工的認同感和榮譽感，以企業文化作為引領，凝聚士氣、人心。

2.深化目標管理，搭建與目標相適應的風險管控體系

企業需要按照風險承受能力和企業的戰略規劃去設定企業的目標，將目標逐級分解到企業各層級，公司的風險管控體系圍繞戰略目標服務，有效防范風險以確保實現公司戰略。

在目標管理方面，一是，結合公司風險偏好、戰略目標、上級集團管理要求、職責分工等客觀因素建立目標管理制度體系，將目標管理工作在制度層面進行規范，明確目標制定、目標分解、目標考核的原則、流程、責任單位等內容。二是，積極對上爭取合理的考核目標，若目標確實不符合公司現階段客觀條件，公司管理層應當結合風險承受能力，堅決防止盲目追求目標，而突破風險管理底線。三是，對公司目標管理工作尤其是目標分解和考核工作進行培訓，提高全員目標管理水平；將各項公司目標有針對性地、科學地分配到各相關部門，再指導部門對目標進行細化，分解到對應個人；對于無法直接分解的目標，要研究可設置的具有關聯性和替代性的目標進行替代，確保目標管理全覆蓋，不存在漏項。

在風險管控體系方面，一是，要做好風險管理基礎知識的培訓工作，明確風險管理的全員性，動員全體人員開展風險管理。二是，通過調查問卷、訪談、打分表等方式廣泛收集風險點，并按照發生概率、危害程度進行打分，形成風險矩陣圖。三是，根據風險矩陣和風險偏好分類開展風險應對工作。四是，建立風險點與應對措施更新優化機制，確保風險管理與公司實際、宏觀環境等實時契合。

3.以自動控制為發展方向，科學完善制度約束。

對比人工控制，自動控制具備效率高、不易出錯，防止舞弊等諸多優勢。在區屬國有企業中以信息化建設為抓手，大力推行會計電算化系統、ERP系統、工程管理系統、OA辦公系統等自動控制系統建設，可有效解決審批效率低下、徇私舞弊、信息傳遞失真等常見問題，同時自動控制還可以提高制度執行的可靠性，保障管理措施落地落實。

在推行自動控制之前，還應當對制度體系進行優化完善。一是，要結合風險評估工作的結果，合理地將風險應對措施制度化；二是，要厘清現有制度與上位文件之間，制度與制度之間的邏輯關系，避免出現不符合上位文件要求，制度“打架”的問題；三是，要結合公司管理實際、成本效益等因素來完善制度體系，要確保制度能順暢執行。

4.優化完善信息溝通機制，提高信息管理質量。

信息溝通機制好比內部控制體系的潤滑劑，信息溝通的質量和效率關乎公司的生產經營、風險防控等重大環節。區屬國有企業可以從以下方面開展信息溝通機制優化工作：

第一，建立信息溝通制度和流程，對信息的獲取、溝通標準、時效、質量等方面進行規范，明確相關責任主體和具體操作流程。

第二，建立信息溝通效果評價機制，定期對信息獲取、信息傳遞中出現的問題進行調查、分析和研究并鼓勵員工提出意見建議，形成反饋機制。

第三，加強對公司各層級員工的信息與溝通的培訓工作，提高信息獲取的有效性、及時性，提高溝通的準確性、時效性。

5.從內部審計入手，建立完善內部監督體系。

好的內部監督體系可以幫助組織提高整體效能，提高抗風險能力。區屬國有企業可以從內部審計部門或相關職能部門的建設入手，完善內部監督體系。

第一，在人員安排上選擇具備專業知識背景的人員擔任內部審計崗位，盡量以專職形式開展各項監督檢查工作。

第二，制定內部監督制度體系，對內部監督的范圍、人員、職責、計劃、流程等內容進行系統的規定，使內部監督工作有章可循，落到實處。明確風險控制部為內部監督部門，賦予內部審計人員獨立開展工作的權限。

第三，結合公司管理層要求、戰略目標、業務重點、風險應對情況制定切實可行的年度監督檢查計劃，覆蓋公司主要風險點、重點業務、關鍵崗位。

第四，要加強內部監督活動的成果運用，對發現的各種問題及時予以彌補和糾正，對于出現的制度執行不到位、工作作風漂浮、玩忽職守等問題及時予以依規處理、處罰。

四、結語

2020年年末，中央提出第十四個五年規劃，對國有企業的經濟地位再次進行肯定，同時也提出了要優化布局、發揮戰略支撐作用、深化混改的發展方向。區屬國有企業如何成為區域發展的戰斗堡壘，如何進行優化布局，將是區域管理者的重大課題。對于區屬國有企業來講內部控制建設要因地制宜，兼顧效率與效果，重點是領會內部控制的核心目的，有的放矢地開展工作。受限于筆者對風險管理、內部控制相關理論的理解水平，以及本文研究樣本存在的固有限制，本文相關成果僅供讀者參閱。

參考文獻：

[1]Munirovich Akhmetshin E.The System of Internal Control as a Factor in the Integration of the Strategic and Innovation Dimensions of a Company's Development[J]. Journal of Advanced Research in Law and Economics， 2017（6）：1684–1692.

[2]戴文濤，納鵬杰，馬超.內部控制能預防和降低企業風險嗎？[J].財經問題研究，2014（2）：87-94.

[3]張艷.淺議國有企業內部控制現狀及優化對策[J].中國商論，2019（16）：158-159.

作者簡介：鄭俊（1990.09— ），男，漢族，四川崇州市人，碩士，成都空港興城建筑材料有限公司，會計師，研究方向：風險管理與內部控制。