關于PPP助力鄉村振興戰略發展的思考建議

袁望舒　羅毅

摘要：2022年5月，農業農村部、國家鄉村振興局聯合印發了《社會資本投資農業農村指引（2022年）》，引導各地結合實際，充分發揮財政政策、產業政策撬動作用，營造良好營商環境，規范社會資本投資行為，更好地發揮社會資本投資在鄉村振興戰略中的積極作用。為此，文章總結了PPP模式在助力鄉村振興戰略中的重要意義和主要模式，分析了現存主要問題，并對其提出建議。

關鍵詞：PPP模式；鄉村振興戰略；問題及建議

一、PPP在鄉村振興戰略中的重要意義

全面推進鄉村振興戰略不僅要面對業態發展滯后和成本收益失衡的問題，還要面對城鎮化進程帶來的人才、土地、資金要素配置失衡等問題。這些問題既有理念、體制和機制的問題，也有管理、資金和技術的問題，需要有效發揮市場在資源配置中的作用，撬動社會資本的參與，充分發揮不同主體的功能效能。

（一）推進農業供給側結構性改革，加快推進農業農村現代化

全面推進鄉村振興戰略需要緊密圍繞“三去一降一補”，以農業供給側結構性改革為抓手，加快推進農業農村現代化，充分調動政府和社會資本的協同作用。一是PPP模式有助于補齊農業基礎設施和生態環境短板，為地區綠色化轉型和提升數字化打下基礎。二是PPP模式有助于提升農業產業鏈水平和現代化建設，提高農業產業質量效益和產業化水平。三是PPP模式有助于推進多層次融合發展，因地制宜創新投融資模式和地方開發方式，促進“產村融合”“三產融合”“城鄉融合”等多層次融合發展。四是PPP模式有助于為“三農”問題引入社會資源的“活水”，通過探索設立鄉村振興投資基金、建立緊密合作的利益共贏機制等模式，推動資源整合、投資結構優化、投資效能提升。

（二）撬動多元融資渠道，緩解地方政府壓力

鄉村振興長期依賴財政的大量投入，資金需求與供給不足的矛盾十分突出。根據財政部數據，2016-2019年，全國財政一般公共預算累計安排農業農村相關支出6.07萬億元，年均增長8.8%，高于全國一般公共預算支出平均增幅。其中，彌補鄉村基礎設施建設和公共服務的歷史欠賬占有相當大的份額，地方政府財政支出壓力巨大，為鄉村振興戰略引入PPP模式，可以拓寬地方政府融資渠道，形成多元、可持續的資金投入機制。

我國地區發展尚面臨不平衡不充分的社會主要矛盾，亟待鄉村振興戰略深入的地區往往缺乏必要的資金、人才、管理制度和治理水平，完全依賴地方政府推進將難以為繼。同時，我國廣袤的農村地區尚有大量的土地、勞動力、歷史遺產、政策優惠等資源，引入PPP模式可以有效撬動社會資源參與，盤活地方存量資產，緩解政府支出壓力。

具體而言，PPP模式具有公益性，不以利潤最大化為目標，社會資本方通過使用者付費、政府付費或可行性缺口補助方式獲得合理收益，而政府僅需要給予社會資本方一定期限內的特許經營權和可行性缺口補助，降低了財政剛性支出。同時，財政的支出壓力分散到項目的全生命周期中，平滑了財政支出壓力，有助于降低地方政府的杠桿水平，防止形成新的泡沫。

（三）科學的合作方式，提升政府社會治理水平

PPP模式是政府和社會資本通過訂立合同建立的一種利益共享、風險共擔的長期合作關系，雙方的合作關系受到法律的保護。PPP模式具有科學的風險分擔機制：風險由最有承擔能力、所需費用最少的一方承擔。社會資本作為資金主要提供方，承擔了項目的融資風險和建設運營風險，而政府僅負責承擔最低需求保障和法律法規政策變化、不可抗力等風險，降低了財政風險，提升了項目可持續性和專業性。

在PPP模式中，社會資本可以以聯合體的形式參與到項目的融資、建造，以及后期的運營維護過程，而政府則負責項目的前期規劃、監管。這種多方合作模式能夠充分整合社會資本的優勢資源，將政府的規劃、監管、公共服務職能與社會資本的管理、技術、資本進行有機結合，提升政府的治理水平，減少對微觀事務的過度關注，提高公共服務的質量和效率。

（四）推進深化財稅體制改革，促進經濟結構轉型升級

PPP模式很好的響應了《預算法》和現代財稅制度關于深化財政體制改革的要求，將以往單一年度的基建與公服項目預算收支管理，逐步規范為中長期財政規劃，有助于推進現代財稅體制改革。

PPP模式強調項目的全生命周期管理，要求對項目日常運行情況和年度績效目標進行跟蹤、監測和管理，并規定政府運營補貼支出和使用者付費收入都要與當年項目公司的績效評價結果掛鉤。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，PPP模式對績效管理的強調利用，有助于深化財稅體制改革、建立現代財政制度。

對于社會資本而言，在PPP模式下，其參與地方政府項目的范圍不再局限于基礎設施的施工建設，而是拓展到公共服務和基礎設施建設的運營、維護等后期環節。有助于拓展企業發展空間，促進經濟結構轉型升級，推進供給側結構性改革。

二、PPP農業項目的重點領域和主要模式

2022年5月，農業農村部、國家鄉村振興局聯合印發了《社會資本投資農業農村指引（2022年）》，重點鼓勵了現代種養業、鄉村富民產業、鄉村新型服務業、農業科技創新等十三個重點投資領域，鼓勵撬動更多社會資本，充分調動各方面積極性，促進農業農村經濟轉型升級。

根據全國PPP綜合信息平臺公開數據，截至目前，項目管理庫中農業項目僅有89個，項目金額897億元，占所有項目金額0.55%；示范項目中農業項目有7個，項目金額79億元，占所有示范項目金額僅0.39%。可見農業PPP項目在整體項目中所占比例很低，其發展仍然受到多種現實問題的牽制。

根據綜合信息平臺，目前項目庫中PPP模式主要有四類：

一是農業農村基礎設施建設類，包括高標準農田建設、清潔能源建設等、數字鄉村基礎設施建設等。比如，山東昌邑市柳疃現代農業產業園建設PPP項目，總投資1.81億元，采用BOO（建設-擁有-經營）模式，回報機制為“使用者付費”模式。此項目中，社會資本承擔融資和建設運營風險，由使用者進行付費，并在合同中保證了公益性的約束條款，政府則負責項目規劃、土地征收、監督審批等環節，節省了財政支出，同時提高了當地資源的使用效率。

二是農業科技創新升級類，包括建設智慧農業、創新核心技術和產品、打造重點實驗室等。比如江西省智慧農業建設PPP項目，總投資2.08億元，采用BOT（建設-運營-移交）模式，回報機制為可行性缺口補助。此項目中，政府以績效考評結果作為管理手段和支付依據，促使項目公司加強運營管理，提升了項目在運營期內的可持續性，提高了財政資金的使用效率。

三是農業農村綠色發展類，包括建設農業發展先行區、投資農村可再生技術開發、參與生態保護等。比如，山東省聊城市莘縣金正綠色循環農業產業園項目，總投資25億元，采用BOO模式，付費機制為使用者付費，項目公司以其銷售商品取得的收入支付其營運過程中發生的各項費用及成本。在此項目中，項目估算總投資為25億元，政府僅在項目注冊資本金中投入2500萬元，充分發揮了財政資金的撬動作用，有力激發了社會資本的參與活力。

四是鄉村新型服務業類，包括發展觀光旅游、建設主題博物館、拓展農村服務業等。比如，江蘇省宿遷市洋河旅游度假區景觀綠化及生態休閑農業PPP項目，總投資13.58億元，采用BOT+BOO模式。其中，項目大部分采用BOT模式，納入政府運營補貼支出；玫瑰小鎮的部分項目采用BOO模式，不納入政府運營補貼支出。體現出PPP模式和社會資本參與的創新性和因地制宜性，有利于調整支出結構，充分盤活地方存量資產，進一步緩解財政支出壓力。

三、PPP在鄉村振興戰略中的發展困境

自2014年國內開始推廣PPP模式以來，PPP管理庫中的項目金額已達到164463億元，僅2022年上半年就新增入庫項目279個，而農業PPP項目目前在全國項目管理庫中所占比例較低，截至目前僅有89個，其發展仍然存在一些困難和挑戰。

（一）政策制度亟待完善

目前，我國PPP模式的政策文件多為財政部、發改委等相關部委或省級地方政府頒發的規范性文件，缺乏國家層面的PPP立法保障，PPP發揮財政職能的法規、政策制度亟待完善。同時，不同部委文件之間存在一定沖突與銜接不暢，因此PPP項目在實施過程中仍存在多方權益存在無法保障的問題。

例如，基礎設施類PPP項目的法律糾紛是屬于民事訴訟還是行政訴訟，缺乏明確規定。財政部和發改委此前的指南中，均強調PPP從行為性質上屬于民事法律行為，適用民事法律調整的范圍。而根據最高法最新司法解釋，認為行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法。最高法的解釋中明確了政府特許經營協議、土地房屋征收征用等適用于行政訴訟范圍，卻沒有完全覆蓋PPP的所有模式，例如不屬于特許經營類的基礎設施類PPP項目。

此外，PPP項目中的“兩標并一標”問題也存在爭議。根據《招投標法》，符合范圍和規模標準的工程建設項目均應進行招標。《中華人民共和國招標投標法實施條例》規定已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標，由此產生了“兩標并一標”的問題。而根據財政部發布的財金[2016]90號文，無論是否特許經營類項目，又是否經過招標方式確定合作方，均可投資和施工“兩標并一標”，由此產生操作爭議。

（二）基層政府治理能力和管理觀念偏弱

政府是PPP項目的主要發起方，PPP模式高度依賴政府的有效治理。而鄉村振興PPP項目大多涉及基層人民政府，基層政府的治理能力和管理觀念普遍偏弱。部分基層政府對PPP模式認識不夠深入，把其當作融資、緩解財政壓力的手段，盲目引入到各類鄉村基礎設施建設中，存在明股實債、反包運營、形式化績效考核等突出問題，增加了地方政府的財政風險，有違PPP模式初衷。

同時，政府作為公共服務的提供者，又是PPP項目的管理者、缺口補助者、“甲方”，使得企業在項目的設計、建造、運營中的話語權很小，造成了鄉村振興項目的成本普遍偏高、盈利能力和運營效率偏低等問題。前述問題使得PPP項目在實施過程中，往往被限制了管理模式的創新和服務質量的提高。

（三）對社會資本吸引力不足

鄉村振興PPP項目普遍面臨著極度依賴政府信用、前期工作流程較長、投資回報期長、項目收益低、易受不可抗力影響、項目投資金額門檻高等問題，導致社會資本對鄉村振興PPP項目的投資信心不足、積極性較差等問題。此外，農村土地、相關領域專業人才、資本金籌集及融資資金等要素的流失和缺乏也使得社會資本心存顧慮。

同時，由于農業項目期限長、回報低、資金需求量大、市場風險高，盡管鄉村振興、“三農”政策一再鼓勵資本下鄉，然而除農發行等政策性金融機構外，資本市場卻并不看好，多數投資者仍然聚焦在互聯網、醫藥等高新技術領域。因此鄉村振興PPP項目的融資難、成本高、渠道少、收益偏低等客觀情況，阻礙了模式的發展。

（四）項目運營持續性有待考證

PPP項目周期往往在十年以上，在實際運營過程中存在多種無法預測的風險因素，比如宏觀經濟、社會環境、政策制度、人口變化、同類項目競爭等。鄉村振興PPP項目又受到農村空心化導致的人財物流失、農村基礎設施配套不健全、政府信用不確定、融資成本高、項目具有公益性而收益偏低等影響，進一步提高了項目運營的風險。除此之外，目前專業的農業、旅游、水利等領域的投資方、運營商參與鄉村振興類PPP項目的熱情較低，傳統建筑企業仍舊是鄉村振興基建類項目參與的主力，而建筑企業通常缺乏專業的運營管理人員和經驗。這些原因都導致鄉村振興項目的運營持續性還有待考證。

（五）項目后續監督管理困難

自2014年推廣以來，PPP項目的數量和類型逐步增加，然而由于PPP項目周期在10～30年，一個PPP項目往往跨越幾屆官員任期，部分項目存在“新官不理舊賬”，政策態度不再扶持，導致項目缺少全生命周期的監督管理。現目前，績效管理制度尚在發展探索中，PPP項目的審計制度也尚未建立，在PPP項目的投資建設與管理運營權限正式交給社會資本后，政府缺乏對PPP項目的監督管理動力、方式，如何讓監督管理不流于形式，成為當前的一大難題。

（六）稅收制度尚不完善

國家對“三農”問題的扶持政策一再出臺，然而在稅收方面，尚未有針對農業PPP項目的明確稅收政策，存在退出環節稅收政策不清晰、政府補助重復征稅、免征稅收入過大等問題亟待解決。

四、PPP模式在鄉村振興戰略中的發展建議

（一）完善政策制度，明確項目監管機構

完善PPP法律頂層設計，加快制定頒布PPP條例，明確各部門之間責任，明晰各流程環節的落地指南，對于PPP模式開展中的疑點難點進行解答，為助推鄉村振興PPP項目提供法律依據和制度保障。

（二）提升政府治理能力，調動地方政府積極性

加強對基層政府財政承受能力的監管，將政府支出責任依法依規納入年度及中長期預算管理，明確地方政府支出責任及法律后果。加強政府在PPP項目中的協調、監管作用，調動地方政府積極性，促進政府、社會資本、金融機構、農村集體經濟組織、農戶之間的溝通交流，構建長期協調機制。拓展除政府補助以外的支持形式，督促對政府支出責任的落實，增強社會資本參與的信心、積極性。

此外，應注重鄉村振興PPP項目的培訓指導，提高地方政府對PPP模式的認識、領悟，組織各地PPP專家庫成員開展專題講座、培訓指導。地方政府應深入走訪調查當地實際情況，充分考慮各地區的不同條件，根據當地需求和實際條件制定PPP項目實施方案和招引適宜的社會資本方參與投資運營，創新推動PPP項目更好落地，拒絕盲目照搬、虎頭蛇尾。應加強對農業PPP模式的政策研究和人才培養，梳理鄉村振興PPP項目的疑點、重點、難點，鼓勵支持第三方專業機構開展探索性設計、建議，充分發揮PPP模式在鄉村振興戰略中的撬動作用。

（三）健全體制機制，打消社會資本顧慮

明確各方主體責任，建立長期可持續的風險承擔機制，打消社會資本的遲疑顧慮，激發社會資本的參與積極性。加強政府與社會資本的協調合作，簡化溝通、審批流程，降低社會資本的進入門檻，對社會資本參與給予政策、補貼、擔保等方面的支持，鼓勵更多的專業社會資本參與到鄉村振興PPP項目中。在鄉村振興PPP項目的融資政策上給予支持，加強政府在金融資本和社會資本之間的協調，鼓勵金融資本傾向鄉村振興PPP項目，加強鄉村振興PPP項目的金融服務創新，減輕項目公司的融資難度。將項目整體打包，探索不同組合形式的付費機制或政府補償機制，提高項目的收益水平，以滿足社會資本的最低回報期望。

（四）完善監督管理機制，確保項目可持續性

利用好績效管理和審計方式，加強對項目的長期監督，提高項目可持續性。應遵循綠色發展理念，嚴守生態和耕地的保護紅線，踐行“綠水青山”理念，突出以人為核心的科學發展觀，統籌人與自然、產業協調發展，實現綠色可持續的低碳發展之路。

（五）深化財稅體制改革，完善PPP項目財稅制度

完善財政中長期規劃管理，建立跨年度的預算平衡機制，同時增強財政透明度，規范資金使用、預算調整。明確針對鄉村振興PPP項目的稅收政策，對項目付費、項目退出、政府補助等征稅方式進行規范。加強財稅監管，健全風險防范機制，對PPP項目中的風險問題提前對沖、全面監管、及時整改。建立社會資本和金融資本參與長效機制，完善獎補政策、扶持資金、特許經營、政府讓利等長效激勵機制。

（六）發揮村集體經濟組織力量，盤活基層存量資產

鼓勵村集體經濟組織在鄉村振興PPP項目中發揮積極作用。村集體組織可依法成立公司，作為村集體經濟組織代表與社會資本、地方政府或其授權的出資代表簽訂合作協議，農民以土地資源或其他集體資產作價入股，從農民變股民，盤活村集體存量資源，參與鄉村振興PPP項目。在基層PPP項目規劃中，要考慮利用好當地人力物力資源，充分發揮農村地區勞動力的建設作用，吸引流失人力回到農村地區，用好PPP模式對“三農”問題的正反饋作用。

此外，要防止資產流失或被侵占，對國有資產、集體資產、企業資產構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢的產權制度。要對各類資產進行全面清產核資，健全臺賬管理制度，防止資產流失。

五、結語

PPP模式具有極強的創新性和適應性，能衍生出多種項目模式，適應多個開發目標，充分盤活地方資產和社會資本力量，達到以小石撬動大石的目的，同時在績效監督的加持下，有力緩解鄉村振興政策中的財政支出壓力問題，減少政府投資風險。PPP模式在我國自2014年興起，經過多部門出文規范至今已有較大的發展規模，但尚在政策制度、監督管理、財稅執行等方面存在諸多問題，再遇上農村地區的基礎設施不健全、項目收益率低、基層治理能力不足、資本投資顧慮等具體問題，PPP模式在助力鄉村振興戰略的過程中還需要繼續摸著石頭過河。借此，希望本文對有意從事基層治理的政企人士提供一些思路和幫助。

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【作者單位：袁望舒，成都市財政局；羅毅，致高（天府）律師事務所】