多元普惠托育服務體系建設研究

文/杜智民 劉旭旭 （長安大學人文學院）

一、問題提出及文獻回顧

目前，我國已經進入老齡社會，“高齡少子化”“人口結構失衡”是當前我國社會人口發展的現狀，提高出生人口數量，增加0-14 歲人口占總人口的比重是緩解我國人口結構失衡的重要舉措。然而，近年來我國社會人口生育率持續走低，群眾的生育意愿低迷，高額的生育成本是導致這一現象的直接原因,這其中包括生育子女之后的生育、養育、教育的直接成本和女性職場被歧視等的間接成本，而由于托育社會化供給短缺，女性在職業發展與子女養育之間面臨兩難選擇。因此，“十四五”規劃綱要明確指出，發展普惠托育服務體系；《中華人民共和國人口與計劃生育法》也將“推動建立普惠托育服務體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務的可及性和公平性”正式寫入法律。至此，作為實現人口政策的配套政策，普惠性托育服務體系受到學術界的普遍關注，普惠性的托育服務如何供給成為“十四五”期間亟待解決的重要民生問題。

在國家層面的政策引導下，自2019 年以來，國內學術界對于普惠托育服務的研究熱情空前高漲。一方面，學者將目光聚焦國際，通過對發達國家和地區托育服務的經驗做法進行研究總結，提出推動我國托育服務發展的路徑，洪秀敏[1]（2021）通過對瑞典、英國、德國、韓國四個國家托育服務不同的供給模式的對比研究，提出我國托育服務“適度普惠”的發展路徑；另一方面，研究國內托育服務的現狀。第一，例如劉金鑫等[2]（2020）和童連[3]（2021）以上海市、北京市等為例，研究先進做法，發現存在問題提出完善路徑。第二，從單一托育服務的發展模式以及具體形式入手，例如ppp 模式，公私合營模式，公共托育，嵌入式托育，社區托育等，來研究我國托育服務的發展路徑。本文在已有學者研究成果的基礎上，基于對多元主體參與下不同托育服務模式的研究，發現我國多元普惠托育服務體系建設存在的問題，助力我國普惠托育服務體系完善發展。

二、多元普惠托育服務的模式

目前，在我國政府的大力推動下，普惠托育服務呈現多元主體協同共治的局面，發展出了以下五種托育服務模式：市場托育服務模式、托幼一體化模式、福利托育模式、社區托育服務模式、家庭托育點服務模式。

（一）市場托育服務模式

市場托育服務模式在目前我國托育服務中占重要比重。回顧我國托育服務發展的歷史進程，改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，企業的社會化改革，使得托育服務從國家集體的托育服務逐漸朝著市場化和“隱家庭化”的趨勢發展，供給主體主要以市場和家庭為主。家庭承擔托育服務的主要責任，自由選擇。市場托育服務模式有兩種類別：一種是民辦營利性托幼機構，在工商部門登記注冊，由家庭承擔托育費用；后者在民政部門登記注冊；另一種是民辦非營利性托幼機構，由政府和家庭共同承擔托幼費用，為嬰幼兒提供托服務。

（二）托幼一體化模式

托幼一體化發展是國際嬰幼兒托育事業發展的主要趨勢。目前，我國仍處于初步發展狀態。一方面，通過鼓勵學前教育資源充足并且設施完備的幼兒園開設托班，招收2-3 歲的嬰幼兒，提高資源利用率；另一方面，對于新建、改擴建的幼兒園，在園區規劃上，做好開設托班的規劃。無論公辦民辦，對開設托班的幼兒園在政策支持、稅收優惠、財政補貼等給予支持，助力托育服務發展。由于我國目前學前教育資源較為充足，該種模式對支持2-3 歲嬰幼兒提供保育服務實踐性更高。

（三）福利托育模式

在我國，福利托育模式即用人單位采取自營或者聯營等方式。為員工在工作場所提供的嵌入式托育服務模式。服務對象的針對性，可以切實解決職工家庭在工作和育兒方面兩難的選擇。魏義芳、張本波[4]（2021）以浙江省 （杭州市濱江區）首家產業園區嵌入式幼兒園 （含托育）為例，分析了民建公營形式的托育服務在地方發展中取得的成就。楊雪燕等[5]（2019）以新公共服務為分析框架 （從理念、項目、方式、規范、機制、政策和效果7 方面入手），分析了企事業主導模式下的三種面向職工的福利型托育服務形式，即企事業單位自辦托兒所、企事業單位購買專業服務 （企事業提供資金和場地，委托專業機構開展服務）和企事業購買非專業服務 （企業委托賦閑在家的職工家屬或者全職太太提供服務，企事業予以補貼）。上海市總工會推出的“職工親子工作室”是新時期我國福利托育服務模式的新嘗試。

（四）社區托育服務模式

社區托育服務模式已經成為許多發達國家托育服務的主流類型。社區托育服務模式就是依據社區現有的閑置基礎設施改擴建，或者與已有的設施實現共建共享，吸引社會力量進入社區發展一系列連鎖式、嵌入式的托育服務。由于社區本身離家近、便捷，同時社區與政府掛鉤，也為托育服務的監管提供便捷，有利于高質量、普惠的托育服務發展，可以較大程度地解決當前我國托育難、托育貴的問題，未來在我國的發展空間巨大。2021 年，真愛幼幼集團與眉山市國投集團簽約合作，發揮地方國企的優勢和真愛幼幼的專業優勢，在眉山每個社區建設專業的托幼機構，致力于與國家共同擴大普惠性托育服務供給。[6]

（五）家庭托育點服務模式

家庭托育點服務模式，在我國是一種新興的、新業態的托育服務模式。家庭托育點服務是指在住宅樓內照顧較少數量兒童的托育服務。是一種基于“鄰里照顧”概念的小型互助托育服務模式。嬰幼兒照料的特殊性，鄰里社會互助式照料是大多數家庭對于在公辦托育服務不足情況下比較滿意的托育服務形式。劉中一[7]（2017）在比較發達國家家庭式托育的基礎上，認為在我國高質量機構托育服務不足的情況下，家庭托育服務的重要性以及在我國發展的可能性。目前，家庭托育服務點已經在我國北京、廣州等地逐步興起，樊曉嬌、陳煒[8]（2022）基于廣州市F 品牌托育園的調查，研究了家庭式托育服務的困境與出路。國家衛生健康流動人口服務中心課題組[9]（2021）在調研北京市民居園的基礎上，分析了當前北京家庭托育服務模式發展的現狀、困境與出路。當前家庭托育點服務模式在我國仍處于摸索發展階段，由于我國法律規定，民用住宅不能用來商用，相關法律法規對于家庭托育服務沒有明確規定，使得家庭托育服務在準入、監管等方面存在無序發展的局面，但同時，由于其嵌入社區的便捷性，以及家庭對其需求的可觀，未來在我國有較大的發展潛力和空間。

三、多元普惠托育服務體系存在的問題

（一）缺乏完善的政策法規體系

當前我國托育服務呈現多主體、多模式、多形式的社會化參與局面，這給我國托育服務的政策法規體系完善建設也帶來極大挑戰。我國目前沒有形成完善的托育服務政策法規體系，目前我國對托育場所的規范性文件主要有：住建部2019 年新修訂的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》和國家衛健委發布的《托育機構設置標準 （試行）》《托育機構管理規范 （試行）》，這些文件對托育服務機構的場地、建筑標準、保育員的學歷等給出了相應的規定，但是在托育服務內容、課程設置標準等方面沒有明文規定。多元普惠托育服務供給模式存在政策堵點，一些托育機構注冊無門，企事業單位辦園存在資質問題，家庭式托育點沒有完善的政策體系，實際發展中存在消防設施不合格，安全員缺失、廚房餐飲無證違規提供服務等問題，安全隱患較大，亟需完善的政策法規體系填補空白，助力普惠托育服務高質量供給。

（二）參與主體不充分，普惠托育服務供需矛盾依然突出

我國托育服務呈現廣泛社會化供給形式，但依然存在供需矛盾突出的問題。第一，各個參與主體不充分，由于托育服務前期投入成本巨大，房租、裝修、教具、消防等方面的硬性要求，使得一部分社會力量望而卻步，投資意愿不強烈。第二，普惠托育服務供給不足。相關調查顯示，大部分家庭愿意將幼兒送至公辦托育機構，相比于市場主導下托育機構高昂的費用，公辦托育價格較低，托育也更安心、放心。但公辦托位面臨一位難求的狀況，盡管教育部2019 年啟動了普惠托育擴容等行動，但僅僅依靠幼兒園開設托班等難以滿足公眾需求，而滿足家庭入托需求的企事業單位辦園以及家庭托育點等卻面臨辦園資質問題。浙江省首家嵌入式園區托育服務，采取民建公營形式獲得家長一致好評，但也面臨供不應求的情況。另外，家庭托育點模式受制于規模，也只能提供小規模的托育服務，同時發展初期各方面政策不完善，使得家庭托育點服務價格高昂，不能較好滿足家庭的托育服務需求。例如廣州市家庭式托育服務——F 品牌托育園，遍及我國廣州、上海、深圳、北京等地，設置在商業區高樓內，平均月收費在6000-7000 元。價格較高．第三，托育內容供需不匹配。目前2-3 歲嬰幼兒托育，主要是以照料為主，但是從上海市的普惠托育點的相關調研資料顯示。家長對托育內容有更高期待，希望提供早教服務。

（三）管理體制不健全，托育存在安全隱患

我國0-3 歲托育服務無明確主管部門，各地區、各種模式發展差異較大。公辦幼兒園托班在辦園資質、軟硬件設施等方面嚴格落實國家標準、但大多數企業開辦的托育點以及家庭托育服務點這種新興的模式，不具備托育服務的資質，在市場準入方面，只能以教育企業等在工商部門登記，實則提供部分保育等服務。這些機構在消防、室外活動場地、廚房餐飲標準等方面不能達到托育服務機構設置標準，同時又未登記托育服務，因此存在政府監管缺位的情況。另外，一些托育機構，并未設置應急管理規劃并進行應急演練，存在較大安全隱患。廣州市F 品牌托育園，作為一個家庭式的托育服務供給同樣面臨上述問題，在托育服務發展較快的廣東地區尚且如此，其他地區的家庭式托育服務情況也可想而知。

（四）嬰幼兒托育服務專業人才短缺

當前我國嬰幼兒托育服務從業人員呈現待遇水平不高、保障體系不完善、任職資格低、從業前景不景氣等一系列問題。近年來，隨著社會對托育服務需求的激增，保育員供不應求，同時也存在托幼從業者的教育培育體系與實際需求的高專業性的不匹配。社會力量參與托育服務行業，保育員師資缺乏已經成為制約其發展的重要原因之一。

待遇水平方面，托育機構保育人員的薪資水平相較于幼兒教師偏低，嚴格意義上來說，保育人員不在教育系統人員行列,工作具有較大的臨時性，其工資收入和退休養老無法像編制教師一樣得到政府保障,流動性較強。[10]同時，普惠性托育服務供給工資水平低于市場主導下的托育機構從業者的工資水平，從業者對行業發展前景迷茫，進一步制約了普惠性托育服務的供給，形成惡性循環。另外，部分托育服務機構缺乏對從業者的定期培訓與考核，這些也都是托育服務行業發展亟待解決的問題。

四、多元普惠托育服務體系的實現路徑

（一）加強頂層設計，完善政策法規體系

完善托育服務法律體系，應該建立專門針對0-3 歲托育服務的法律體系，針對托育服務實踐中出現的多種形式的托育服務供給所暴露出來的資質不足、人員配備不到位、部分保教內容不合規等等，從行業標準、服務質量、環境標準、保教內容、人員配備、責任追究等各個方面落實細化托育服務法律體系。明確相關部門職責，包括教育、衛生、財政、人社、公安等相關部門之間的職責劃分和合作機制，同時加強監管。對托育服務進行全過程監管，完善的政策法律體系，是全過程監管的基本依據。只有這樣，才能全面規范行業健康發展。使得托幼家庭托育放心、托育安心！

（二）拓寬多種籌資渠道，激活社會力量參與托育服務

目前我國托育服務面臨普惠托位供不應求，其他多種形式下托育服務成本較高、家庭負擔重以及社會力量參與不充分的情況。2022 年3 月28 日，國務院印發的《關于設立3 歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除的通知》，納稅人照護3 歲以下嬰幼兒子女的相關支出，按照每個嬰幼兒每月1000 元的標準定額扣除，這給廣大嬰幼兒家庭帶來福音，但同時與托育服務較高的支出來看，仍有不足。因此。應該拓寬多種籌資渠道，激活社會力量參與托育服務，滿足社會對普惠托位的需求。第一，統籌規劃，形成托育服務預算，定額定向劃撥給符合普惠托育服務供給條件的相關機構，減輕營運成本；第二，借助金融手段，積極鼓勵引導社會資本進入托育服務領域。第三，通過稅收優惠、土地優先保障、專項補助等多種手段，支持社會力量辦托，吸引更多企業提供普惠托育服務。

（三）加快人才培養，提高行業專業服務技能

隨著托育服務在我國大刀闊斧的發展，隨著而來的是配套專業人才的上崗。針對托育服務需要的育嬰師、保育員、安全員等。第一，應將嬰幼兒照護等相關專業納入高校培養計劃，加強人才專業教育。第二，加強職業培訓。加快構建完善的培養課程體系以及指導考核體系，依托專業機構，例如婦幼保健機構、托育服務企業專家等，進行定期培訓，切實提高培訓質量，不斷提升行業專業水平。重視“校企合作”，建立實訓基地，實現互惠共贏。

五、結語

普惠托育服務體系的完善發展對于我國人口狀況長期健康發展具有長遠意義，在我國步入中國特色社會主義發展的新時代得到了快速發展，呈現出多元主體協同共治的新局面，在實踐中逐漸發展出了市場托育服務模式、托幼一體化托育服務模式、社區托育服務模式以及家庭托育點服務模式。多種托育服務模式極大地滿足了家庭多樣化托育服務需求，對釋放女性勞動力方面發揮重要作用。但同時在實踐中所暴露出來的政策法規標準體系、供需矛盾、管理體制以及人才配套等的進一步發展完善的問題，需要相關主體齊抓共管，以現實發展為靶向，全面具體地進行前瞻性、規范性的政策引導，以促進多元主體協同推進托育服務的良性健康發展。