智慧養老產業治理路徑研究
——基于“目標-工具-主體”框架的政策計量分析

文/張璐 鄭洋 （長安大學人文學院）

一、引言

當今“互聯網+傳統服務業”深度融合發展，將數字化技術運用于養老領域是未來學界乃至實務界主要的發展方向，也是破解養老領域內各類難題如供需信息不對稱、資源分布碎片化等的首要發力點[1]。2017 年首次提出智慧養老這一概念，之后政府相繼出臺多項政策構建和完善智慧養老產業體系，綜合運用各種政策工具，建立和完善智慧養老的產業體系。從智慧養老政策所涉及的政策工具的設計、搭配和構建出發，有助于我們理清政府的復雜活動[2]。該研究以政策工具理論為依據，從“工具——對象——主體”的三維視角來考察的，梳理中國智慧養老的治理路徑，明確了現行路徑中存在的問題，以引導此后的政策優化。

二、研究綜述

已有關于智慧健康養老的研究涉及如下內容，一是關注智慧養老“為何可能”的技術和環境影響，[4]。二是著眼于智慧健康養老“何以可行”并從多維度構建智慧養老現實路徑[3]；三是對已頒布的養老服務政策進行量化評價，理清發展脈絡，指出存在的問題。[4][5]。梳理文獻發現，智慧養老在國內剛剛起步，現有研究分析維度較為單一，研究范圍具有一定的局限性，缺乏從政策參與主體視角探究現有政策智慧養老產業治理路徑分析。為此，研究的目的在于系統而全面的獲取智慧養老政策，并利用政策工具的理論分析治理路徑，建構“目標--主體--工具”相匹配的框架，試圖謀劃具有中國特色的治理方案，攻克養老難關。

三、研究設計

（一）政策工具維度

政策工具，是指政府處理公共事務、達成政府目標的特定方式和途徑[6],也是指政府目標達成的具體手段和方法，直接關系政府目標的達成，本文結合智慧養老特點，以 R．Rothwell[7]等的政策工具分類框架為基礎，將我國智慧養老產業政策工具分為環境型、供給型和需求型。環境型政策工具營造健康的外部發展環境，供給型政策工具助推智慧養老模式發展，需求型政策工具則對智慧養老起拉動作用。

（二）政策目標維度

政策目標，就是政策執行所期望達到的目標，要求及其效果。文章在搜集中央層級24 個關于智慧養老政策文件的基礎上，根據《智慧健康養老產業發展規劃2021-2025 年》和前期相關調研，從產業基礎性保障，科學技術支撐，產品服務供給，試點示范建設和產業生態優化5 個維度確定智慧養老目標。

（三）參與主體維度

法國社會學家M·卡隆、拉圖爾、勞于1980 年，提出行動者網絡理論[8]，揭示了網絡社會中主體間相互聯系、相互作用的本質以及影響它們行為的因素。本研究基于行動者網絡理論對我國智慧健康養老產業發展現狀進行了調查研究，在前序研究的基礎上，并在編碼的過程中不斷進行修改，共摘選出七個人類行為的主體和內容和技術這個非人類行動者的主體，以建構主體維度的分析框架。

四、文本選擇與編碼統計

（一）文本選擇

智慧養老產業政策是公共政策中的一項重要內容，它是在人口老齡化趨勢下中央層面上不斷發布加快發展智慧健康養老產業有關政策，并以官方文件形式發布的法規，規章，通知和辦法等各類法規性文件的統稱。本文以 2017 年為起點到 2022 年《國務院關于印發“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃的通知》，共選取有效政策樣本24 份。

（二）政策文本內容編碼

本研究運用內容分析法 （CDA），借用Nvivo 軟件對政策目標，政策工具和政策主體三方面進行分維度編碼，第一步是把每個政策文本分順序號進行排序，第二步是按政策文本的內容組成對具體單元進行分析，按照“政策編號—所處篇章—具體分析單元序列號”規則，共得到684 條政策編碼。最后在編碼結果基礎上進行數據統計和三維交叉分析，得出以下五條路徑。

五、智慧養老產業政策治理路徑厘定與問題分析

（一）智慧養老政策治理路徑厘定

（1）路徑一“頂層設計”：政府主導，醫養機構輔助的智慧健康養老產業基礎保障的頂層規劃構建。目標1 環境型 （33%）和供給型 （42%)，此條路徑政府 （50．34%）主導，醫養機構輔助；主要采取法規管制、策略性措施、基礎設施建設、公共服務等工具來滿足智慧健康養老產業發展所需基礎設施、組織建設等進行計劃、安排、管理。

（2）路徑二“擴大供給，廣泛普惠”政府引領，多方聯動的智慧養老產業供給。此路徑以建立智慧健康養老產業體系，促進技術、產品、服務和應用協調發展為訴求，不斷擴充產品品種、提高產品品質、創立產品品牌，提高供給水平。在表中，此目標維度下使用工具最多的是供給型 （71．81%），其次是需求型 （21．78%），參與主體較多，分別為政府 （30．2%）、醫養機構 （18．12%）企業 （17．45%）、社會組織 （14．09%）。為實現這一目標，政府主要采取供給型工具，使用公共服務和醫養結合、信息技術3 個政策工具。

（3）路徑三“創新驅動，科技賦能”政企合作、內容與技術支持，突破核心關鍵技術，強化信息技術支撐，科技與養老融合發展，提升產品供給能力。這一路徑以促進新一代信息技術在健康和養老領域的集成創新和融合應用為目標，促進健康養老產品和服務的智慧化發展，并致力于老年用品的開發與創新。這一路徑下使用最多政策工具為供給型 （54．55%)，主要有政府 （32．73%）、企業 （23．64%）、內容與技術 （20%）參與，以供給型政策為主，主要采取公共服務、信息技術支持，以需求型政策為輔，主要采取多方參與和市場塑造兩種工具。

（4）路徑四“統籌推進，示范引領”企業、醫養機構主體，政府扶持，共建共享智慧養老產業試點示范建設。此路徑以探索易于推廣和便于復刻的智慧健康養老服務模式為目標。此路徑下，運用最多的工具為供給型 （51．33%），其次為環境型 （31．86%），共政府 （38．94%）、醫養機構 （30．9%）、企業 （30．9%）三個主體參與，側重采取供給型工具中的資金投入、公共服務兩個工具使用頻率較高。

（5）路徑五“環境架構”：政企合作，社會公眾共治的智慧健康養老產業生態環境優化。在表中，為實現目標5 政策工具使用占比最高的是環境型 （44．85%)，其次供給型 （33．33%），政策參與主體最高的是政府 （40%)，其次是企業 （26．06%）、公民(10．3%)。此路徑中政府和企業共同發力，以建立標準、培育新業態、創建新模式、促進行業推廣為核心，推動智慧健康養老產業活力提升和產業價值增長。主要采取環境型工具，側重法規管制、標準設計，以供給型工具為輔，側重采用信息技術和公共服務兩種具體措施。

（二）我國智慧養老產業發展路徑問題分析

（1）路徑一“頂層設計”：頂層設計針對性不足，缺乏可操作細則。產業基礎是產業形成和發展的基本支撐，路徑1 通過對資源均衡配置，不斷完善財政、人才等支持政策，智慧健康養老產業發展得以夯實基礎、筑牢根基。但根據交叉分析，發現存在欠缺針對性，細節架構尚待提升的問題。對強制性政策工具有較強依賴，策略性措施 （32．65%）、法規管制 （30．61%）與其他激勵型政策工具差距顯著。對措施實施者的安排也不夠明晰，導致智慧養老發揮作用受到限制。

（2）路徑二治理方式單一，工具構成與目標存在沖突。路徑二供給型政策工具絕對主導，缺失環境型和需求型工具，本路徑強調建立完善智慧健康養老產業體系，擴充品種、提高品質、創立品牌、提高水平，完備智慧健康養老產業基礎支撐。為實現這一目標，大量使用公共服務、醫養結合、信息技術、教育培訓等政策工具來推動智慧養老產業可持續發展，但是智慧養老產業發展無法僅靠單一工具實現，因此此路徑現實狀況與路徑期望目標存在明顯沖突。

（3）路徑三智慧健康養老“弱智能化”：智慧養老目標設置滯后當前技術發展，局限產業發展空間。此路徑目的在于促進5G 技術、互聯網、大數據、人工智能等關鍵技術在智慧養老領域的轉化運用，優化養老數據管理與服務。但根據表5 分析，與其他4 個路徑相比路徑三所使用政策工具數量最少，受到關注最低，具體指向性內容較少，整體關注度還是有待提升。

（4）路徑四“試點示范建設”：忽略市場多元主體，缺失多主體能動激勵措施。此條路徑以強化示范引領效應為目標，持續推進智慧養老試點示范建設，不斷拓展試點示范類型。整體來看，此條路徑僅3 個主體參與，忽略了社會組織、科研院所、教育機構等其他主體；未使用采購外包、多方參與、國際交流等工具，智慧健康養老產業事關民生，涉及多利益主體，因此由于多主體發揮作用不足，參與深度、廣度不夠，激勵型措施空白等原因，路徑三發揮示范引領作用有限。

（5）路徑五“產業生態優化”：目標過于集中，多主體功能發揮不足。路徑五強調加快構建政產學研用深度融合新態，建立智慧養老標準、推廣智慧養老服務。當前隨著市場經濟深入發展，信息技術和智能硬件在老年用品領域的深度應用。各地政府不斷深化放管服改革，優化營商環境，但也存在目標集中、各參與主體功能發揮不足的問題，如科研院所、教育機構和社會組織參與程度過低，功能發揮空間不足。

六、“工具-目標-主體”組配下智慧健康養老產業治理路徑建議

在五個目標中，關注最多的是產業生態優化，對其他四個方面的關注不足。在經濟發展的同時注重基礎建設、技術進步，不僅要糅合在對智慧養老產業發展理念中，更應體現在政策目標的發展方向上，優化路徑，平衡目標。優化智慧健康養老產業治理路徑，對于我國積極應對老齡化具有重大意義，現針對五條路徑提出優化建議。

（一）路徑一：政策工具使用重在“落地”

目前智慧健康養老“產業基礎性保障”存在頂層設計針對性不足、缺乏操作細則的問題。一方面，策略性措施、法規管制因其具有強制性不易修改，而當今智慧養老所倚賴的信息技術瞬息萬變、日新月異，僅依靠一成不變的政策、法律文件治理存在一定的滯后性，因此政府可以多發布一些通知、意見指南、文件等較為靈活的方式輔助。另一方面，降低策略性措施和法規管制的使用頻率，且重在對對于這兩種工具“落地”，增強政策措施的具體性，更多關注具體操作和實施的細則，落實實施主體。

（二）路徑二：拓展多類型治理方式，匹配路徑目標與政策工具

目前智慧健康養老“產品服務供給”治理路徑中存在治理方式單一、工具構成與政策目標實現沖突問題。我們不僅要加強規范管理，更要注重起推動作用的能力型政策工具和起到拉動效應的激勵型措施，科學布局工具。路徑2 應拓展多層次治理方式，在政策工具使用上突破供給型限制，綜合使用環境型、需求型政策工具。加大對供給型工具使用的監督和管理，適當調整供給型政策工具內部結構，避免使用過溢。

（三）路徑三：調整布局，平衡路徑結構，建立持續科技支持機制

我國智慧健康養老“科學技術支撐”路徑目前存在“弱智能化”問題，在此路徑下使用政策工具較少，關注不足。因此，需調整布局，平衡路徑結構，建立持續科技支持機制。平衡整體布局，以強化信息技術支撐，融合科技與養老為目標，在現有路徑下，出臺科學與技術與智慧養老有關的新政策、新方案，不斷推動互聯網、大數據等新興技術與養老服務的融合。

（四）路徑四：充分激發智慧養老市場主體活力，增加能動激勵措施

智慧健康養老“試點示范建設”存在忽略市場多元主體，缺失多主體能動激勵措施的問題。頤享延年是關涉每個人、每個家庭的“人生大事”，在當前路徑中公民、社會組織、教育機構、科研院所這幾位重要參與主體均被忽視。據此，在試點示范建設過程中應納入其他主體，發揮其專業優勢，刺激智慧養老產業市場活力，多進行海內外交流，政府智慧養老產業管理也應更多地采用經濟手段，遵循經濟運行和市場機制的規律，進行有效激勵措施。完善人才激勵政策，充分發揮財政金融稅收“相機抉擇”作用，實現有效激勵。

（五）路徑五：兼顧多目標，拓展智慧養老多元主體功能發揮空間

我國進入新時代，智慧健康養老產業要更加注重質量、效率、公平和發展的可持續。在原有路徑目標之下，拓展智慧健康養老市場多元主體發揮空間。政府角色由主導者轉變為管理者和監督者，市場作為智慧養老產業的主體，公民和家庭是智慧養老的最小單位傳承弘揚“百善孝為先”的中華民族傳統美德，承擔家庭養老責任。社會基層組織也建立健全為老志愿服務項目庫，支持公益慈善類社會支援養老服務社會組織參與。高等院校和科研院所持續不斷為智慧健康養老產業提供智力支持。