停車經濟背景下政策執行的地方響應與反思
——以推動城市停車設施發展政策為例

文/張瑩 （長安大學人文學院）

一、引言

經濟飛速增長和城市化的發展導致了出行需求的全面增加，居民以家庭為單位幾乎都擁有了汽車，中國這個占世界人口五分之一的國家迅速進入了汽車社會。據《中國統計年鑒》數據表明，2020 年我國民用汽車保有總量約27341 萬輛，較2017 年增長了約31%[1]。車輛有行便有停，城市交通不僅包含行車交通，還有停車交通。按現行國際標準算，機動車合理的泊位總數與車輛數量比應保持在1．2～1．5 ∶1 之間。據發改委的數據可得，我國大城市機動車與停車位的比例約為1∶0．8，中小城市約為 1∶0．5，2020 年我國停車位缺口已達8000 萬個以上，這表明我國城市停車設施發展嚴重滯后。停車基礎設施發展滯后不僅表現為車位稀缺，也表現為現有的停車設施使用率低下。然而在城市停車難的背后，也蘊藏著巨大商機。未來國內私家車保有率較高的大中型城市，將產生具有巨大市場和商機的“停車經濟”[2]。在停車經濟背景下城市交通是提升城市競爭力和國家競爭力，滿足人民美好生活向往的重要支撐。推進城市交通高質量發展，需要實現創新建設現代化城市與交通強國建設實施相融合[3]。而停車設施發展滯后不利于交通強國建設、城市交通的發展、居民出行體驗，因此，推動城市停車設施發展勢在必行。2021年5 月21 日，國務院辦公廳轉發國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、公安部、自然資源部聯合制定的《關于推動城市停車設施發展的意見》 （以下簡稱《意見》），要求以市場化、法治化方式推動城市停車設施發展，有效滿足市場主體和人民群眾合理的停車需求，為改善城市人居環境、提升城市運行效率和增強城市綜合競爭力提供有力支撐[4]。

學界關于“停車難”的研究，多集中于對停車問題原因分析、相關對策建議的研究上。蔡美菊 （2023）以合肥市為案例，提出該市目前存在停車供需矛盾突出、市區停車資源失衡的問題，而成因有汽車不斷增多、公共車位管理不善、停車收費制度不合理等。認為應科學增加公共車位供給并統籌管理、實行差別化停車收費從而有效緩解停車難題[5]。柴浩放 （2021）認為解決停車問題這一關鍵小事，需綜合治理精準施策，要加強黨的領導統領全局協調各方，還要充分調動社會力量[6]。劉顯著 （2020）提出了錯時停車，認為這既能節省車位資源、解決停車困難，長遠還能控制停車用地、節約城市空間、促進公共交通發展[7]。現有研究給本文提供了理論支撐，但多集中于經驗與理論推導，鮮有對政策文本的分析。通過分析地方對中央關于推動停車設施發展政策的響應程度，可以給停車難問題的解決提供一個全新的思路。地方政府對中央政策的響應度決定了中央政策落實的程度，這是復盤解決停車難工作的重要切入點。本文從各地推動停車設施發展的政策文本出發，分析地方對中央政策的響應程度及原因，旨在為推動停車設施發展，解決停車難的理論和實踐研究提供參考。

二、政策源流

近年來，政府已出臺多項政策來解決停車難題 （表1）。這些政策共同構成我國推動停車設施發展的政策體系。就目的而言，這些政策都是為了解決停車交通問題；從內容上看，這些政策文本一脈相承，都深刻認識到了現代化停車設施建設的必要性；從邏輯出發，這些政策都將停車設施發展視作交通強國建設的重要一環，強調了現代化的停車設施建設有助于推動我國交通治理體系和治理能力現代化。

表1 推進停車設施發展政策 （部分）

三、研究設計

（一）數據采集

本文研究對象為中央政策《意見》和各省份、自治區、直轄市公開的關于推動城市停車設施發展政策文本，運用內容分析法從政策目標、政策主體、政策內容這三個角度出發，分析地方政策對中央政策的響應情況。截至2022 年8 月，本研究通過國務院、發展改革委、住房城鄉建設部、公安部、自然資源部及各地方政府網站，收集到政策文本共計19 份 （見表2）。19個省市自治區在官方網站公布了政策，其他地區或尚未出臺正式的政策文本，或在已有政策中提及城市停車設施發展的相關意見，為避免政策高度交叉重疊，不再出臺單個政策。例如，湖北省《推動全省停車設施發展實施方案》僅是送審版，正式政策文本并未出臺。貴州省《貴州省城市更新行動實施方案》中提及了應完善城市更新單元內居住區停車設施。雖這些地區的其他政策中有相關的舉措，但為保證數據的權威性與規范性，以下分析將其排除在外。

表2 各地推動停車設施發展的政策 （部分）

（二）分析框架

通過對中央《意見》和 19 份地方政策文本進行初步分析，構建本研究的分析框架，主要圍繞政策目標、政策執行主體、政策內容三個方面，探析地方推動城市停車設施發展政策對《意見》的響應情況，并分析地方政府政策執行行為的選擇動因，給出解決路徑。

四、研究發現

（一）政策目標響應

《意見》明確提出到2025 年，要實現全國大中小城市基本建成配建停車設施為主、路外公共停車設施為輔、路內停車為補充的城市停車系統，并基本形成社會資本廣泛參與，信息技術與停車產業深度融合，停車資源高效利用，城市停車規范有序，依法治理、社會共治的局面，要讓居住社區、醫院、學校、交通樞紐等重點區域的停車需求基本得到滿足。到2035 年，要全面建成布局合理、供給充足、智能高效、便捷可及的城市停車系統，從而為現代城市發展提供有力支撐[8]。通過分析各地方政策可得，地方政策對中央政策目標的響應有以下幾個特征：

一是高度響應中央政策目標。大多數地方政策目標都與中央政策目標響應一致，如天津市、河北省、江蘇省、福建省、陜西省等地都積極響應了中央《意見》中的量化目標和根本目的，中央提出的目標是元政策的目標，具有宏觀性的特征，因我國各地方經濟、政治、文化、環境地形、社會風氣等大不相同，所以各省份應在堅持宏觀目標的前提下，因地制宜制定更具體、細致的目標。二是未明確表述政策目標，有少部分地區的政策文本中未明確提及政策目標，而是開門見山地描述政策內容，或是將政策目標雜糅在政策條例中表述。如吉林省、山東省。三是政策目標響應不完全，即政策文本中明確提及了部分政策目標，但是并未提及全部，而是有所簡化。可見，各地方政策都對中央政策目標進行響應，但其表現形式各有不同。

（二）政策執行主體響應

雖《意見》是由四部門聯合制定，但所涉及的政策執行主體還有各級黨委和政府、財政部、交通運輸部、應急部、工業和信息化部、國家能源局、人民銀行、銀保監會、證監會、司法部等，且《意見》在每條政策內容后都詳細地標注了對應的政策執行主體。其中，人民政府被提及15 次，住建部被提及17次、交通運輸部被提及13次、自然資源部被提及8 次，其他執行主體雖提及次數較少，但也扮演著舉足輕重的作用。各地方政策中，人民政府、發展改革委、住房城鄉建設廳 （局）、交通廳 （局）提及的頻次也較高，如陜西省政策執行主體中各城市人民政府被提及12 次，省住房城鄉建設廳提及頻數次之為9 次。這表明要解決城市停車設施發展滯緩問題，需要由各地政府部門引導，其他職能部門配合。通過分析各地政策文本發現，政策執行主體的響應情況可分為以下三類：

一是政策執行主體增加，大多省份都增加了政策主體并且加以細化，比如天津市政策執行主體還有市城市管理委、市國資委、市衛生健康委等，而且天津市政策在表現形式上不僅有文字形式，還呈現了表格形式以便閱讀。二是政策執行主體與中央保持高度一致，無增添主體。如吉林、山東等省份。三是政策執行主體未明確提及，如福建省的政策僅提及了制定主體即福建省發展和改革委員會 福建省住房和城鄉建設廳，但是并沒有在措施內容之后明確政策執行主體，而是夾雜在政策內容中。這也體現了地方對中央政策執行主體規定的響應不夠積極，或因為政策在執行時會實現多部門合作，但在政策內容表述上較精簡。

（三）政策內容響應

中央《意見》主要從六個方面給出指導意見 （表3），通過對政策內容進行分析，地方政策對中央政策內容響應情況有以下三個明顯特征：

表3 中央《意見》內容概況

第一是完全響應中央《意見》，沒有添加創新條款也沒有刪減政策內容。河北省、山西省、內蒙古、河南省、四川省、云南省、陜西省這七個地區的政策文件完全呼應了《意見》的內容。雖在表述上略不一致，但大體是完全呼應的。第二是地方政策較高度響應中央政策，且在此基礎上結合各地方實際情況進行增添、細化和創新。如：江蘇省的政策強調了要規范停車收費行為，也提倡要適當簡化改建停車場的規劃審批流程。這類政策不僅是對中央政策的積極響應，還基于實際政策需要進行創新。換個角度看，地方政策能在原有政策內容中新增條例，這說明新增內容是本地停車設施建設的重要內容，需引起特別關注。第三是地方政策有限響應中央《意見》。地方政策在表述中，可能將《意見》的某個條目挖掘細化成多個條目來表述，致使地方政策條目變多；也有可能將《意見》中表達意思比較相近的不同條目整合在一起，致使政策條目變少。由此可見，地方政策并不會與中央政策完全保持一致，客觀地說，這也是地方發揮自身主觀能動性的結果。

五、地方停車設施發展政策執行選擇的動因分析

通過上述分析可得，地方政策在響應中央政策時并非完全照搬，而是存在分歧的。有些分歧是針對停車設施發展問題做出的更精準化的政策執行選擇，而有些分歧是在政策執行過程中產生的偏差。現在我們從縱向中央政府和地方政府之間，橫向各執行主體之間以及政府和社會之間這三重關系出發，闡釋地方政策執行選擇的動因。

（1）中央和地方政府關系早已由單向的“行政命令—服從”執行關系轉變成為復雜的“談判—討價還價”模式。黨的十八大以來，地方政府在中央領導地方中央集權體制下擁有了充分的自主權，使得中央與地方形成了良性的互動[9]。從地方政策對《意見》的響應情況來看，地方政府在執行推動停車設施發展的政策時，基于地方利益需求，政策執行行為發生了一定的變化。在政策主體上，響應一致性很高，絕大多數地方都明確了政策執行主體，僅少數地區表述模糊。在政策內容響應上，11 個地區出現政策內容再生產或縮減現象，這可以解釋為地方利益需要。在政策目標上，地方與中央是趨于一致的。可見，地方政府作為政策利益主體在執行政策時會偏向自身利益需求，而非簡單復制中央政策。

（2）政策執行具有系統性和動態性的特征，各執行主體不僅要完成本部門任務，還需加強各部門間的聯系，進行跨部門協作。停車設施建設就涉及停車場規劃設計，資金支持，所需技術等多方面的要素，需要由各地方政府領導，發展改革委、住房城鄉建設廳 （局）、人民銀行等不同的職能部門合作完成。然而由于政策執行部門間存在異質性，且通常各職能部門面臨著部門目標任務與整體目標的雙重壓力與雙重任務[10]。在這種情境中，各部門難免會做出差異化的執行選擇，部分執行部門能保持積極的態度，及時執行政策，并與其他部門信息共享通力合作。但也會出現某些部門消極怠慢，既不積極完成本部門任務，也不愿意參與其他部門的工作任務。或是執行者忽略了政策執行的客觀性，盲目執行，為超前完成政策任務，采取激進不科學的政策執行措施。各執行主體的政策執行分化狀態勢必會導致政策成本上升、政策執行效果不佳、政策執行停滯不前、民眾利益受損等嚴重后果。

（3）政府職能社會化是政府調整公共事務管理的職能范圍和履行職能的行為方式 將一部分公共職能交給社會承擔并由此建立起政府與社會的互動關系，以有效處理社會公共事務的過程[11]。政府和社會關系的轉變在政策內容上也有所體現，主要表現在政策內容的漸進調適上，即政府制定的政策內容不再單一地從自身利益出發，而是將社會的發展需求等考慮在內，雙方趨向于合作發展。在地方政策文本中，吉林省的文件中就未提及停車資源共享和創新金融方式等政策內容，但是增添了中央上沒有的創新，如：項目審批制度，要求各城市發改部門嚴格按照《吉林省政府投資管理辦法》等相關規定審批項目。這些舉措是地方政府在一定程度上對社會發展需要的切實反映，政策內容中增加了地方關注度較高的內容，體現出政策對社會強烈訴求的關注和內容調適。

六、結語

停車不僅影響城市靜態和動態交通秩序，也調節社會關系和秩序，停車問題既是關鍵小事，又關乎國之大者。要破解停車交通難題，有效推動停車設施發展，需由政府部門“掌舵”，引導社會力量發揮協同作用。首先政府應把好方向，堅持制度化法治化的交通治理導向，理順中央政府和地方政府在交通治理的責、權、利，簡政放權，轉變利益，建設服務型、發展型的中央政府，為破解“停車難”難題奠定堅實基礎。其次，為保證政策執行效率和效果，應打破政策執行過程中各執行主體跨部門合作瓶頸，充分考慮執行主體和政策執行環境的配適度，科學劃分執行任務和評估各政策執行主體的執行能力。各職能部門之間可適當建立信息共享機制，提高信息情報收集處理能力，以提高政策執行的科學性。除此之外，要進行人力資源開發，提高執行人員的執行能力，為政策執行提供強有力的人力資源保障。最后，推動停車設施發展需要大量的土地、資金、技術、人力等重要支持，這僅靠政府力量顯然不實際。因此，在政府把持大方向的前提下，應據市場規律來運作。理順政府與市場的關系，向社會放權、為市場主體松綁，構建市場多元化主體，釋放社會與市場的活力，最大限度地減少政府對市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預[12]，為市場良性有序運行營造一個綠色環境。現如今在一些發達國家和地區，停車業已經成為年產值高達數十億美元的大產業。我國亦應牢牢把握住“停車經濟”大潮，由政府引導，市場主導逐步緩解“停車難”。