智慧城市試點(diǎn)政策提升城市治理水平了嗎？
——基于多期雙重差分的實(shí)證分析

文/劉妍良 李垚岐 （.長(zhǎng)安大學(xué)人文學(xué)院；.東北林業(yè)大學(xué)）

一、引言

二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平。伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，環(huán)境污染、交通擁擠、犯罪、供需不平衡等“城市病”問(wèn)題愈加復(fù)雜，對(duì)城市治理提出更多更高要求。在新一代信息技術(shù)快速發(fā)展的支持下，推行智慧城市國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略成為破解城市治理難題的良策。智慧城市政策通過(guò)推動(dòng)智慧城市建設(shè)，以信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)治理單元的精細(xì)化、精準(zhǔn)化，以期實(shí)現(xiàn)更加高效、有序、綠色的城市治理空間。

中國(guó)對(duì)智慧城市這一理念進(jìn)行了積極的引入及探索，2012 年、2013 年及2014 年間，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分別批復(fù)了三批地級(jí)及縣級(jí)城市作為智慧城市試點(diǎn)，進(jìn)行智慧城市建設(shè)，以期有效提升城市管理水平。如今距離第一批智慧城市試點(diǎn)政策實(shí)施已經(jīng)過(guò)去了10 年，智慧城市試點(diǎn)政策運(yùn)行實(shí)際效果如何？是否有達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)？是否有效提升了城市治理水平？是否存在區(qū)域間、不同城市規(guī)模間政策效果差異？這些問(wèn)題亟待研究解決。

因此，本文通過(guò)構(gòu)建城市治理水平評(píng)估指標(biāo)體系，在利用熵值法測(cè)度各地級(jí)市城市治理水平的基礎(chǔ)上，運(yùn)用多期雙重差分模型分析了智慧城市試點(diǎn)政策的實(shí)施效果，以及不同人口規(guī)模、不同地區(qū)的城市異質(zhì)性效果，并提出智慧城市試點(diǎn)政策及提升城市治理水平的優(yōu)化建議，以期為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

二、智慧城市試點(diǎn)政策績(jī)效評(píng)估模型構(gòu)建

（一）城市治理水平評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

城市治理水平是一個(gè)多元綜合的概念，對(duì)其的評(píng)估測(cè)度有多種不同角度。結(jié)合查閱文獻(xiàn)以及可操作化原則，本文采用結(jié)果導(dǎo)向法，在參考徐國(guó)沖、顧輝等人的基礎(chǔ)上，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)五個(gè)方面 （15 個(gè)三級(jí)指標(biāo)）構(gòu)建了城市治理水平的評(píng)估指標(biāo)體系。具體見(jiàn)表1。

表1 城市治理水平的評(píng)估指標(biāo)體系

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

表格中數(shù)據(jù)主要來(lái)自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省統(tǒng)計(jì)年鑒、各市統(tǒng)計(jì)年鑒及公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)等，對(duì)其中的部分缺失值進(jìn)行平滑處理，采用線性插值法或平均值法進(jìn)行補(bǔ)齊。為使得計(jì)算權(quán)重客觀準(zhǔn)確，避免人為主觀影響，本研究選用熵值法對(duì)城市治理水平進(jìn)行測(cè)度，得到2004-2020 年280 個(gè)地級(jí)市的城市治理水平綜合指數(shù)。

（三）變量說(shuō)明與模型構(gòu)建

為了規(guī)避由于時(shí)間推進(jìn)、社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的城市治理水平提升的影響，本文將智慧城市試點(diǎn)政策作為一項(xiàng)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，采用多期雙重差分法 （DID）檢驗(yàn)智慧城市試點(diǎn)政策對(duì)城市治理水平的影響效果。選用了共180 個(gè)地級(jí)市作為分析研究對(duì)象，構(gòu)建了以下模型：

上述公式中，Scoreit是被解釋變量，即第i個(gè)城市在第t年的城市治理水平綜合指數(shù)； （treat×post）it為是否實(shí)施了智慧城市試點(diǎn)政策的虛擬解釋變量，其中treat為處理組與控制組的虛擬變量，post為政策時(shí)間虛擬變量，兩者交互項(xiàng)表示第i個(gè)城市是否在第t年實(shí)施智慧城市試點(diǎn)政策；controlit是模型的控制變量，控制影響智慧城市試點(diǎn)政策效應(yīng)的變量；μi表示個(gè)體固定效應(yīng)，vi表示時(shí)間固定效應(yīng)，εit表示模型隨機(jī)誤差項(xiàng)。

在控制變量的選擇上，借鑒已有的相關(guān)研究基礎(chǔ)，本文從城市自身基礎(chǔ)情況、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市對(duì)外開(kāi)放水平等角度出發(fā)，選擇了城市人口規(guī)模、城市人口密度、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政支出、城市政府公職人員數(shù)量、城鎮(zhèn)化水平 （城鎮(zhèn)化率）和對(duì)外開(kāi)放程度等7 個(gè)指標(biāo)作為控制變量進(jìn)行控制。

三、實(shí)證結(jié)果

（一）基礎(chǔ)回歸結(jié)果

根據(jù)計(jì)量模型，表2 報(bào)告了智慧城市試點(diǎn)政策和城市治理水平的雙重差分的回歸結(jié)果。模型1 顯示的是在對(duì)個(gè)體固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)均控制后，未加入任何控制變量的檢驗(yàn)結(jié)果。結(jié)果顯示，回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為正，智慧城市試點(diǎn)政策的實(shí)施對(duì)城市治理水平提升有顯著的促進(jìn)作用。為排除其他影響智慧城市政策效應(yīng)變量的影響，在模型2 的回歸中加入了控制變量。結(jié)果顯示，估計(jì)系數(shù)由3．05 將為2．50，有一定幅度的下降，但仍在1%的水平上顯著為正。從雙重差分基礎(chǔ)回歸的結(jié)果來(lái)看，不論是否加入控制變量，智慧城市試點(diǎn)政策的實(shí)施都顯著提升了城市治理水平。

表2 基礎(chǔ)回歸結(jié)果

（二）平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果

處理組和對(duì)照組在政策干預(yù)之前擁有一樣的發(fā)展趨勢(shì)是運(yùn)用雙重差分模型的一個(gè)前提，本文參考了Beck 等和劉婷等的做法，對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行了平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，結(jié)果如下圖1。橫坐標(biāo)上的t 為政策沖擊年份，在政策沖擊前5 期內(nèi)虛擬系數(shù)均在0 值上下波動(dòng)，在政策沖擊后3 期則與0 值偏離漸遠(yuǎn)，表明本研究通過(guò)平行趨勢(shì)假設(shè)。

圖1 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

（三）異質(zhì)性分析結(jié)果

為判定不同城市規(guī)模、不同區(qū)域城市間智慧城市政策的實(shí)施對(duì)城市治理水平的政策效應(yīng)是否存在差異，本文分別進(jìn)行了異質(zhì)性分析。

1．城市規(guī)模異質(zhì)性分析結(jié)果

不同規(guī)模的城市資源稟賦不同，構(gòu)建智慧基礎(chǔ)設(shè)施等的能力不同，因此可能在政策效應(yīng)上存在差異，本部分對(duì)此進(jìn)行驗(yàn)證。依據(jù)2014 年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，并參考何凌云等的研究，本文將樣本分為中小城市 （pop ≤100萬(wàn)人）、大城市 （100 萬(wàn)人＜pop ≤500萬(wàn)人）和特大城市 （pop ＞500 萬(wàn)人）三類，分別進(jìn)行回歸，結(jié)果如下表4。可知，不同規(guī)模的城市智慧城市試點(diǎn)政策都顯著提升了城市治理水平，但效應(yīng)大小存在差異，其中中小城市的回歸系數(shù)最大，政策效應(yīng)最為顯著，其次是特大城市，最后為大城市。其原因可能在于，中小城市的治理通道更為扁平，更易深入到市域方方面面，通過(guò)智慧城市建設(shè)，能夠?qū)⒅悄芘c數(shù)字技術(shù)更快、更深入到基層，充分發(fā)掘其治理潛能，展現(xiàn)出更明顯的治理效應(yīng)。

2．區(qū)域異質(zhì)性分析結(jié)果

由于地理位置原因，不同區(qū)域城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、吸引人才能力等存在不同，因此在政策效應(yīng)上可能不同，本部分對(duì)此進(jìn)行驗(yàn)證。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011 年發(fā)布的《東西中部和東北地區(qū)劃分方法》，本文將樣本分為東部城市、中部城市、西部城市和東北城市四類，分別進(jìn)行回歸，結(jié)果見(jiàn)表3。可以得到，東中西部城市的智慧城市試點(diǎn)政策都顯著提升了城市治理水平，但系數(shù)大小不同，中部、西部城市的影響系數(shù)大于東部地區(qū)，原因可能在于東部地區(qū)的地理位置優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、資源雄厚，自身治理水平基礎(chǔ)高，一定程度上遮掩了智慧城市試點(diǎn)政策效果。東北地區(qū)的回歸系數(shù)不顯著，原因可能是由于地區(qū)資源限制，在政策實(shí)施過(guò)程中未能充分建設(shè)智慧設(shè)施，使效應(yīng)未發(fā)揮出來(lái)。

表3 異質(zhì)性分析

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

第一，智慧城市試點(diǎn)政策顯著提升了城市治理水平。本文從實(shí)證角度利用客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行事實(shí)驗(yàn)證，結(jié)果表明智慧城市試點(diǎn)政策對(duì)于城市治理水平有顯著的正向政策效應(yīng)，且結(jié)果通過(guò)穩(wěn)健性檢驗(yàn)。由此可見(jiàn)，智慧城市試點(diǎn)政策的實(shí)施具有良好政策效果。

第二，城市規(guī)模不同，智慧城市試點(diǎn)政策對(duì)城市治理水平的影響效果也不同。由城市規(guī)模異質(zhì)性分析可知，不同規(guī)模城市實(shí)施智慧城市試點(diǎn)政策均對(duì)城市治理水平有顯著提升效應(yīng)，但影響大小存在差異，表現(xiàn)為中小城市＞特大城市＞大城市。

第三，城市所在區(qū)域不同，智慧城市試點(diǎn)政策對(duì)城市治理水平的影響效果也不同。由區(qū)域異質(zhì)性可知，中西部地區(qū)城市實(shí)施智慧城市試點(diǎn)政策均對(duì)城市治理水平有顯著提升效應(yīng)，且提升效果大小表現(xiàn)為中部＞西部＞東部，東北地區(qū)的提升效果不顯著。

（二）政策建議

第一，加強(qiáng)智慧城市試點(diǎn)政策實(shí)施引導(dǎo)，強(qiáng)化智慧城市試點(diǎn)政策的治理效應(yīng)。智慧城市試點(diǎn)政策通過(guò)智慧城市建設(shè)，以技術(shù)支撐、數(shù)字賦能手段顯著提升城市治理水平，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步加大智慧城市試點(diǎn)政策的實(shí)施力度與廣度，促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。

第二，政策實(shí)施應(yīng)因地制宜，根據(jù)城市自身實(shí)際情況推進(jìn)政策落地。城市特性不同，智慧城市試點(diǎn)政策對(duì)城市治理水平的提升效應(yīng)也存在差異，因此，各個(gè)城市應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，結(jié)合城市特性、自身發(fā)展水平、資源稟賦等特點(diǎn)，加強(qiáng)政策的靈活性，進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃與配置，充分激發(fā)政策活力，發(fā)揮政策效應(yīng)最大化。