鄉鎮街道備案審查工作的實踐躍遷與制度重塑

章國華

內容摘要：在黨和國家大力加強備案審查制度和能力建設的時代背景下，作為備案審查體系中基礎環節的鄉鎮街道備案審查工作尚顯薄弱，不利于備案審查的整體推進。鑒于此，浙江省湖州市人大積極開展鄉鎮街道備案審查制度化試點，率先打通備案審查“最后一公里”，著力推進實踐層面的躍遷式發展和制度層面的建構式重塑，取得了顯著成效?？偨Y實踐經驗，厘清鄉鎮街道人大機構備案審查主體資格、審查范圍、審查方式以及文件被撤銷后的溯及力等問題，有益于提升備案審查整體效能。一是堅持系統觀念，提出實現“一體四性”目標，包括納入備案審查體系，確保制度設計的完備性、運行機制的協調性、工作銜接的緊密性和代表參與性。二是明晰方向方式，將堅定政治方向、發揮人大主導、堅持效果導向、注重方法創新和強化程序意識作為工作原則。三是優化路徑選擇，在深化統籌部署、完善法律法規、落實制度設計、創新平臺載體、強化力量支撐和營造良好氛圍等方面有力推進。

關鍵詞：鄉鎮街道；鄉鎮人大；備案審查；憲法監督

一、 問題源起：鄉鎮街道備案審查工作的發展態勢和履職要求

（一）態勢演進

1.潛龍在淵，蓄勢待發。有學者指出，作為一種憲法監督制度，我國的備案審查制度是憲法法律賦予各級人大及其常委會的一項重要監督職權，是符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度設計，是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的重要舉措[1]。近年來，圍繞貫徹黨中央“有件必備、有備必審、有錯必糾”的決策部署，全國人大高度重視，精心組織推進，備案審查整體工作持續深化，理論、實踐和制度各個層面不斷取得進展，備案審查工作顯性化和影響力持續增強。與之形成鮮明對比的是，作為基層基礎的鄉鎮街道備案審查工作①似乎成為被遺忘的角落，關注度極少，與其應有的地位和作用極不匹配。在“北大法寶”和“知網”上，以標題、關鍵詞中含有“鄉鎮+備案審查”或者“街道+備案審查”的方式在法學期刊中進行檢索，檢索結果為零，說明學界沒有專家專門研究過鄉鎮或者街道的備案審查工作，或者說尚未取得有價值的理論成果。通過“百度”檢索，直接關聯鄉鎮街道備案審查工作內容只有幾十篇，而且內容多為縣級人大常委會備案審查鄉鎮人大文件或者縣級政府備案審查鄉鎮街道行政規范性文件，直接以鄉鎮街道人大作為主體審查行政規范性文件的屈指可數。如2020年5月，廣東省廣州市白云區人和鎮人代會審議通過《規范性文件報送備案工作辦法（試行）》，規定由鎮人大辦公室向區人大常委會報送鎮人代會制定的人大規范性文件，這可能是全國首個鄉鎮人代會備案審查規范。2021年7月，廣東省人大修訂各級人大常委會規范性文件備案審查條例，其第九條規定將鄉鎮人代會作出的決議決定等規范性文件報送上級人大常委會備案。2021年12月，貴陽市人大審議通過各級人大常委會規范性文件備案審查條例，其第十三條規定街道辦事處行政規范性文件應當報縣級人民政府司法行政主管部門和人大常委會街道工作委員會備案，這可能是全國首個規定街道人大工委為主體備案審查行政規范性文件的地方性法規。2022年7月，山東省濟南市人大下發《關于進一步加強備案審查工作的意見》，提出：“《地方組織法》規定，鎮人民代表大會有權撤銷鎮人民政府不適當的決定和命令，鎮人民代表大會主席團在本級人民代表大會閉會期間有權審查鎮人民政府的規范性文件。”“各區縣人大常委會要依法交辦街道人大工作機構行使備案審查監督職權?！币罂h級人大依法交辦街道人大行使備案審查權，這可能是全國首個規定街道人大通過交辦獲得行使備案審查權的縣級以上地方人大文件。自2021年起，在浙江省人大常委會法工委的指導和推進下，浙江省湖州市、溫州市等地開始探索鄉鎮街道備案審查工作。2021年6月，溫州市某鄉鎮人大主席團發文廢止鄉鎮政府規范性文件，這可能是全國首起鄉鎮人大糾正政府文件案例。2022年6月，湖州市南潯區南潯鎮人大主席團發現鎮政府報備的《道路交通安全綜合治理提升行動實施方案》規定了“予以頂格處罰”，審查后認為與法律法規規定不一致，之后以鎮人大辦公室名義向鎮政府發函，建議在實踐中依法妥善把握，得到鎮政府的采納并采取了整改措施，這可能是全國首起鄉鎮人大主席團以適當方式行使備案審查權的案例。

2.瓶頸制約，亟需破題。雖然各地先行探索都取得了一定的進展，但是都缺乏法理的探究和制度的銜接，對備案審查的法源依據和制度設計沒有深入考量，導致依然存在從理論迷惘到實踐自發的缺憾，未形成制度化的構建，由此開展的審查缺乏合法性和正當性。如廣州市白云區人和鎮人大報送備案工作辦法與廣東省人大備案審查條例的規定，只規定鄉鎮人大向上報送規范性文件備案并接受審查的義務，并未涉及鄉鎮街道人大作為備案審查主體的職責。貴陽市人大備案審查條例以法規形式直接賦予街道人大機構備案審查權，與《地方組織法》規定的“交辦”要求不相吻合。濟南市備案審查意見明確以依法交辦形式賦予街道人大機構備案審查權的規定固然正確，但其從《地方組織法》關于鄉鎮人代會對行政規范性文件有撤銷權的規定，直接推定鄉鎮人大席團有權審查鎮政府規范性文件缺少理論支撐和制度遷移，實證而言頗有些勉強。溫州市某地以鄉鎮人大主席團名義廢止政府文件，對照《地方組織法》要求，鄉鎮人大主席團并無此權限，倘若調整為經鄉鎮人代會審議通過后以人代會名義發文糾錯則可以糾正瑕疵。

3.審時度勢，試點規范。湖州市人大在實踐中敏銳地認識到，開展鄉鎮街道備案審查工作方向上是對的，緊扣黨中央和全國人大的決策部署，符合經濟社會高質量發展的方向和要求，并具有現實緊迫性，但具體工作一定要于法有據，必須厘清法源依據、銜接法律要求、達成有效授權。為此，必須著力理論梳理，推進制度化建設，探索制度重塑。經省人大常委會法工委批準，湖州市率先開展鄉鎮街道備案審查工作制度化建設試點，并在實踐、理論和制度層面分別取得了階段性成果。2023年4月，浙江省人大在湖州、溫州等地實踐基礎上，在全省面上部署推進鄉鎮街道備案審查工作全覆蓋，引領全國形成了全新的創新態勢和發展格局。

（二）履職擔當

1.開展鄉鎮街道備案審查工作，是地方人大貫徹黨的二十大精神、落實習近平法治思想的政治任務。黨的二十大提出，要完善和加強備案審查制度。這一提法著眼于制度，充分表明加強制度建設、實現有章可循仍然是當前和今后一個時期備案審查工作面臨的重點任務。有學者指出，習近平法治思想中蘊含著豐富的有關備案審查的重要論述，這些論述為新時代備案審查工作的開展指明了方向和提出了要求。因此，備案審查工作本身就是對習近平法治思想的貫徹和落實[2]。習近平總書記強調，要健全備案審查制度，所有的法規規章、司法解釋和各類規范性文件出臺后都要依法依規納入備案審查范圍。地方人大推進鄉鎮街道備案審查工作制度化，是堅決做到“兩個維護”的體現，是推進良法善治的應有之義，有利于為備案審查體系化推進奠定基礎、補足短板，有利于實現將所有規范性文件按照制度化建設的要求合法合理納入備案審查范圍。

2.開展鄉鎮街道備案審查工作，是地方人大貫徹全國人大要求、扎實推進備案全覆蓋的行動自覺。有學者認為，“全覆蓋”是“把所有規范性文件納入備案審查范圍”要求的形象簡稱，是備案審查工作的關鍵抓手[3]。“以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現監督全覆蓋。”[4]近年來，全國人大創新舉措，真查實糾，以點帶面，狠抓推進，作為憲法性制度的備案審查工作經歷了從“鴨子浮水”到“浮出水面”再到“出水之后”的全過程[5]，顯性化、有感度不斷增強。特別是堅持問題導向，委員長會議審議通過了《規章司法解釋備案審查辦法》，規定地方人大對同級“一府一委兩院”制定的規范性文件進行備案審查，超越法律明文規定持續拓寬備案審查范圍，顯示了推進備案審查全覆蓋，實現“規范性文件在哪里、人大備案審查就跟到哪里”的決心和擔當。按照人民代表大會制度的規定和精神，只要是人大產生的監督的對象，只要監督對象存在規范性文件，人大就可以通過一定的形式依法依規審查來行使監督權。鄉鎮街道備案審查工作正是符合這一條件，卻因為法律制度的不盡完善、理論研究的缺位和實踐探索的遲緩而蹣跚前行，正需要地方人大建章立制、革故鼎新、開拓進取。

3.開展鄉鎮街道備案審查工作，是地方人大深入踐行全過程人民民主、切實保障群眾權益的強大武器。由于主客觀因素，基層政府為落實法規政策制定的規范性文件良莠不齊，且缺乏獨立有效外部監督。據了解，浙江省2022年一審行政訴訟案件中，鄉鎮街道政府敗訴案件占全部敗訴案件的67.01%，一些案件與出臺違法違規的規范性文件直接有關。這些危害群眾利益，也同時影響法制統一的文件，是一顆顆定時炸彈，影響著人民群眾對黨和政府的信賴和依靠。地方人大必須挺身而出，充分發揮權力機關主導監督的優勢和對人民負責的態度決心，在鄉鎮街道備案審查環節，堅決排查隱患、清除炸彈。習近平總書記在中央人大工作會議上的講話系統論述了全過程人民民主理念，這為備案審查工作提供了結構性、動態性的工作理念[6]。鄉鎮街道規范性文件的備案審查，就是基層直接踐行全過程人民民主的過程，有利于彰顯我國基層民主的優質特性和發展態勢。有學者認為，越是基層，越是接近于直接民主，應讓人民群眾直接行使當家作主的權利[7]。因此，備案審查工作應當發動直接選舉產生的鄉鎮人大代表廣泛參與，同時也應當積極聽取基層群眾意見，讓審查的過程更好地體現人民意愿、實現人民參與、保障人民利益。

二、先行先試：湖州市開展鄉鎮街道備案審查工作制度化建設的謀劃部署和體系勾勒

（一）工作部署

1.堅持高起點謀劃，著力打通鄉鎮街道“最后一公里”。市人大常委會提高站位，把握方向，深刻認識鄉鎮街道備案工作是地方各級人大備案審查工作的薄弱環節，是影響備案審查全覆蓋推進的尚未打通的“最后一公里”，強化責任擔當，高度重視和統籌謀劃鄉鎮街道備案審查工作，將其納入年度工作要點和市對區縣的綜合考核。著眼貫徹要求，市人大常委會法工委加強統籌謀劃，進行全面布局，著力以點帶面，扎實部署推進。近期，省人大常委會主任會議通過《關于開展鄉鎮街道規范性文件備案審查工作的實施方案》，召開全省鄉鎮街道備案審查工作推進會進行部署。全省推開后，市人大堅持示范先行，助力全省協同推進，制訂優化的推進方案，以期更有力指導推進鄉鎮街道備案審查工作。

2.開展直插式調研，著力摸清鄉鎮街道文件數量質量底數。2022年市人大常委會法工委圍繞加強鄉鎮街道備案審查工作，聯合市委辦、市司法局在全市面上組織了兩輪鄉鎮街道備案工作大檢查大調研大整改。結合鄉鎮街道政府敗訴率等情況，梳理了6個區縣12個鄉鎮、街道（包括鄉級開發區）的當年度上半年的全部653件文件，從中甄別出29個行政規范性文件，通過部門聯合研究、聘請第三方審查和組織專家論證等，共查找出11個文件有22個不合法、不適當問題（見表1），這在一定程度上佐證了相當比例的鄉鎮街道行政規范性文件存在質量問題，且受侵權主體在現行狀態下沒有得到有效權利救濟。以上問題文件雖得到及時修改和糾正，但啟示意義重大。因而，無論從維護國家法制統一或者保護公民合法權益而言，都會倒逼人大機關責無旁貸，更加關注和督查糾正鄉鎮街道規范性文件制定和實施亂象。據此向市委提出包括探索鄉鎮街道備案審查工作在內的加強法治基層基礎建設的七條建議，得到市委領導充分肯定。

3.推開授權性試點，著力研究解決制度設計問題。鄉鎮街道人大機構對行政規范性文件備案審查工作，是否可以開展？應當如何開展？無論是理論界還是實務界，都存在很大的認識分歧。規范性文件備案審查是《監督法》規定的監督方式，由于《監督法》的規范對象是縣級以上人大常委會，因此，開展鄉鎮街道規范性文件備案審查工作還缺少現成的制度程序，需要按照《監督法》的精神，做好具體的制度設計工作。從有利于加強監督、解決現實中的問題出發，市人大在所轄南潯區抓點探索，并在此基礎上向省人大常委會法工委請示，擬進一步健全完善制度程序，懇請省授權開展鄉鎮街道規范性文件制度化試點工作。省人大常委會法工委復函同意，要求湖州市人大為全省開展鄉鎮街道備案審查工作做好示范，這為湖州市人大在更高站位思考推進制度化建設提供了上級支持和創新動力。

4.加強融合型指導，著力建構重塑制度規范。在取得試點授權后，全市鄉鎮街道備案審查工作邁上快車道，發展態勢迅猛。市人大組織力量多次赴區縣、鄉鎮街道開展實地指導和互動探討，結合研究鄉鎮街道人大備案審查工作相關法律法規，在實踐中查找問題和不足，研究設計授權的內容和形式，經反復研磨、充分論證，加強制度設計，推出了縣級人大常委會部署規范、交辦工作規定、鄉鎮人大主席團審查規程、街道人大工委審查規程、鄉鎮黨委人大政府銜接聯動機制、鄉鎮人代會備案審查決定等具體規范。

5.深化扁平化培訓，著力促進區域均衡競相發展。推進鄉鎮街道備案審查工作，能力建設成為制約發展的重要因素。提高鄉鎮街道人大干部的適崗能力和專業素養，是確保備案審查質量和效率的前提。積極推進備案審查工作下沉式服務指導，邀請省人大常委會法工委備案審查處以及安排市級備案審查業務骨干，直接給鄉鎮街道備案審查干部講案例、析原理、強輔導、答咨詢，起到了統一思想、提高技能的效果，基層干部十分歡迎，為做好鄉鎮街道備案審查工作奠定了良好的基礎。

（二）制度架構

1.規范鄉鎮人大主席團的審查權。通過市、區縣和鄉鎮三級人大發文，進行授權和明確。一是以市人大常委會發文部署。市人大常委會主任會議通過《鄉鎮街道規范性文件備案審查工作推進方案》，規定鄉鎮人大主席團全面開展對行政規范性文件的備案審查工作。二是以縣級人大常委會發文形式授權。如南潯區人大常委會下發《關于全面推進鄉鎮街道規范性文件備案審查工作制度化建設的通知》規定：各鎮政府制定的規范性文件，自制定之日起十五日內分別報送鎮人大主席團備案；鎮人大主席團依法組織對鎮政府制定規范性文件的審查。三是鄉鎮人代會直接授權。南潯鎮人代會出臺關于開展規范性文件備案審查工作的決定，規定在本級人代會閉會期間，由鎮人大主席團組織轄區內人大代表審查鎮政府制定的規范性文件。

2.規范街道人大工委的審查權。市、區縣兩級人大發文，進行授權和交辦。一是同樣以市人大常委會發文部署。市人大《鄉鎮街道規范性文件備案審查工作推進方案》同時規定，街道人大工委按照交辦全面開展行政規范性文件的備案審查工作。二是以縣級人大常委會發文形式授權。如南潯區人大下發《關于全面推進鄉鎮街道規范性文件備案審查工作制度化建設的通知》規定：各街道辦事處制定的規范性文件，自制定之日起十五日內報送街道人大機構備案；區人大常委會依法交辦、街道人大工委對街道辦事處制定規范性文件的審查。三是以縣級人大常委會發文形式對交辦作出具體規定。如南潯區人大常委會下發《關于交辦街道辦事處規范性文件備案審查工作若干事項的通知》，規定“區人大常委會將各街道辦事處制定的行政規范性文件納入主動審查范圍，實行備案后審查；區人大常委會將各街道辦事處制定的行政規范性文件備案審查工作交辦給對應街道人大工委，不再一事一交辦、一地一交辦”。

3.規范鄉鎮街道人大機構備案審查流程格式。如南潯區南潯鎮人大主席團和舊館街道人大工委分別制定《關于行政規范性文件備案審查的程序規定》，規定了鄉鎮人大主席團和街道人大工委開展備案的范圍、程序，審查的標準、方法，以及糾錯的方式、機制等事項，同時附具了相關的文書樣式。特別是適應浙江省人大備案審查信息平臺推進的要求，在線下報備的同時，做好線上報備和審查管理工作。

4.明確和銜接了人大對鄉鎮街道行政規范性文件的撤銷權。依照《地方組織法》第十二條和第七十三條規定，鄉鎮人代會可以撤銷鄉鎮政府不適當的決定和命令，縣級人民政府可以改變和撤銷街道辦事處不適當的命令、指示。備案審查權的取得，并不能改變法律對撤銷權的規定。為此，通過制度規范，對法定的撤銷權予以重申和做好銜接。如德清縣人大常委會下發《關于全面推進鄉鎮街道規范性文件備案審查工作規范化建設的通知》規定，“經過溝通，鎮人大主席團認為規范性文件存在本規定第六條所列不適當情形，但是鎮人民政府不同意對規范性文件作出修改或者廢止的，由鎮人大主席團依法向下一次鎮人民代表大會提出報告?！薄敖涍^溝通，街道人大工委認為規范性文件存在本規定第六條所列不適當情形，但是街道辦事處不同意對規范性文件作出修改或者廢止的，街道人大工委應當向縣人大常委會報告，縣人大常委會認為應當糾正的，由縣人大常委會責成縣人民政府督促街道辦事處糾正?！?/p>

5.規定了鄉鎮人大會同黨委政府建立銜接聯動機制。鄉鎮街道備案審查工作，除了人大對政府的異體監督外，還有黨委條線和政府條線的同體層級監督，黨委辦公室、政府辦公室和人大辦公室有些是合署的，在厘清職責邊界基礎上，加強協作配合尤其重要。市人大在對區縣人大聯動評價中，將推進鄉鎮街道備案審查銜接聯動機制納入其中。之后，縣級人大常委會發文予以強調，如南潯區和德清縣人大分別制定的《關于全面推進鄉鎮街道規范性文件備案審查工作制度化建設的通知》均規定：鎮人大主席團建立健全與鎮委、鎮政府的備案審查銜接聯動制度；街道人大工委應當建立健全與街道黨工委、街道辦事處的備案審查銜接聯動制度。部分鄉鎮街道已落實了相應制度，如南潯鎮人大推動鎮黨委出臺《關于建立鄉鎮黨委人大政府規范性文件審查銜接聯動機制的通知》，規定鎮黨委、人大和政府加強銜接聯動，通過建立聯席會議、疑難問題會商交流、信息共建共享、文件實施后評估等機制，推進科學擬制文稿、嚴格履行程序、充分征求意見、深入開展審查、加強公布實施管理等流程管理，落實任務分工、有效銜接、探索創新等措施保障。

三、聚焦重點：鄉鎮街道備案審查工作制度重塑問題研討

（一）有件必備方面

1.如何認定鄉鎮街道行政規范性文件的范圍？按照《浙江省行政規范性文件備案審查規定》的要求，鄉鎮街道行政規范性文件是指鄉鎮政府和街道辦事處制定并發布的，涉及公民、法人和其他組織的權利、義務，有明確的法律責任，在一定時期內反復適用，在本行政管轄區域內具有普遍約束力的行政文件。具有職權法定、程序規范、公布生效、普遍約束和反復適用等屬性。該類文件可以由鄉鎮政府或者街道辦事處名義發文，也可以由鄉鎮政府辦公室或者街道辦事處辦公室名義發文。應當排除的文件包括領導講話、年度工作要點、工作總結類的文件，人事調整、處分處理及機關內部日常管理事項的文件，請示、報告、通報等具體事務文件。全國人大常委會法工委從以下幾個方面來理解行政規范性文件：第一，應當是公開發布的文件；第二，根據文件的內容而不是根據文件的名稱來確定；第三，文件的內容必須涉及規范公民、組織的權利和義務；第四，文件具有普遍約束力。而且還強調，備案的范圍不宜要求過于嚴格，備案范圍可以適當擴大，這樣做有利于為開展規范性文件審查工作創造條件②。這說明全國人大常委會法工委對現階段備案審查工作擴大范圍持開放、包容的態度。

2.縣級人大常委會是否可以及如何開展對鄉鎮人代會規范性文件的備案審查？按照《監督法》第三十條、《地方組織法》第五十條的規定，縣級人大常委會有權予以撤銷鄉鎮人代會作出的不適當的決議。《監督法》第二十九條進一步規定，縣級以上人大常委會撤銷下級人代會及其常委會和本級政府不適當的規范性文件，由省級人代會作出具體規定。各地加以貫徹，如《浙江省各級人大常委會規范性文件備案審查規定》第三條規定，將鄉鎮人代會制定的決議決定納入應當報送備案的規范性文件。由此可見，縣級人大常委會對鄉鎮人代會規范性文件行使撤銷權以及開展備案審查于法有據。實踐中的主要問題是對鄉鎮人大規范性文件認定范圍上存在爭議，以及鄉鎮人大主動報備意識不強、縣級人大督促指導不到位等。

3.鄉鎮街道黨政聯合發文是否應當納入備案審查范圍？鄉鎮街道黨政聯合發文與縣級以上地方黨委政府聯合發文的性質是一樣的。有學者認為，為了促進行政機關參與制定和適用黨政聯合發文的法治化，應將黨政聯合制發的文件納入行政規范性文件備案審查范圍[8]。顯然這是理想化的，并沒有現實的土壤，除非有法律的明確規定。一般認為，聯合發文使用的是黨委的文號，管理上屬于黨委文件，自然納入黨的文件審查體系，各級人大組織無權開展備案審查。但是，從實踐來看，鄉鎮一級黨政發文相對更為普遍，其內容既有黨的文件屬性，更多具有政府管理屬性，甚至有的純屬政府事務、人為拔高以黨政聯合發文，其中有一些文件涉嫌處理群眾合法權益不公平、不協調、不規范，人大代表和基層群眾不認可、不滿意。解決這一問題，市人大的實踐做法是，由黨委法規部門按照銜接聯動機制，在文件下發前征求市人大常委會法工委的意見，從而實現人大有限度但也是有針對性實效性的參與；市人大常委會法工委在組織研究時，充分聽取人大代表和相關群眾的意見，研究形成統一意見供黨委辦文參考。

4.鄉鎮人大主席團是否可以制定規范性文件？《地方組織法》明確規定“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團”，還規定主席團可以在本級人民代表大會閉會期間，安排代表聽取討論政府專項報告，開展視察、調研等活動。由此可見，鄉鎮人大主席團依法產生，具有法定的獨立職能。而且，經過制度設計，如縣級以上人大或者鄉鎮人代會授權，還可以行使備案審查權。因此，鄉鎮人大主席團為履行職責需要，是可以制定規范性文件的。如南潯鎮人大主席團在試點探索中，制定了備案審查規程，用于加強對備案審查工作的規范和管理，就是一個佐證。鄉鎮人大主席團制定規范性文件后，按照有件必備的要求，應當比照鄉鎮人代會文件報備做法，由鄉鎮人大辦向區縣人大常委會報備，如區縣人大常委會認為不適當，同樣可以撤銷。

5.街道人大工委是否可以制定規范性文件？《地方組織法》規定，縣級人大常委會可以在街道設立工作機構，并規定工作機構的一系列職責。街道人大機構設立還需經編辦批準。由此可見，街道人大工委是一個獨立的機構，依法可以享有必要時的人大規范性文件制定權，并獨立承擔相應的法律責任。如經縣級人大常委會交辦后，依法可以行使選舉、監督、備案審查等職能，為履職需要可制定規范性文件，如舊館街道人大工委制定備案審查規程，保證了街道人大政府間的備案流程管理。對于街道人大工委制定的規范性文件，與鄉鎮人代會制發文件類同，要向縣級人大常委會報備，后者如認為不適當的，則可以撤銷其派出單位制定的規范性文件。

6.鄉鎮街道內設機構是否可以制定規范性文件？鄉鎮街道內設機構依附于基層政府，不是獨立主體，當然不享有規范性文件制發權。現實中有該類文件，可能出于逃避審查、暗藏私貨，擅自制定。要明確該類文件于法無據、于理不符，并可能會破壞法制統一、損害公民和市場主體權利；上級部門一旦發現，絕不能輕松放過，而要一律廢止，一查到底，追究相關責任主體的責任。

（二）有備必審方面

1.鄉鎮人大主席團是否可以對鄉鎮政府規范性文件進行備案審查？《地方組織法》規定，縣級以上地方各級人民代表大會及其常委會撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令，鄉鎮人代會撤銷鄉鎮政府的不適當的決定和命令?！侗O督法》第二十九條規定，縣級以上人大常委會對審查、撤銷本級政府不適當的決定命令的程序作出具體規定。各省級人大制定了備案審查程序，但均未規定鄉鎮人大機構對本級政府規范性文件的備案審查。簡而言之，省、市、縣和鄉鎮四級人大都可以撤銷本級人民政府的不適當的規范性文件，省、市、縣三級依照《監督法》授權和省級人大制定的備案審查程序，明確由人大常委會行使對同級政府規范性文件的備案審查權，使得撤銷權得以落地；唯獨缺少了鄉鎮人大備案審查權的規定，使得撤銷權無法落地。誠然如學者所言，從法律規定上來看，鄉（鎮、民族鄉）級人大不設常委會，鄉級人大主席團畢竟不是一級人大常委會，因此鄉一級政府制定的規范性文件不向其備案并不違反法律規定[9]。但是從《地方組織法》規定鄉鎮人代會具有保證憲法、法律和行政法規在本行政區域實施的職責，以及推進鄉鎮人代會撤銷權落地生根之目的，通過適當形式賦予人大機構備案審查權有其內在的合理性。接著要考慮的是，鄉鎮人大哪個機構適合承擔對鄉鎮政府規范性文件的備案審查職權？理論上有鄉鎮人代會、鄉鎮人大主席團、鄉鎮人大的專職主席和副主席、鄉鎮人大辦四類主體，但鄉鎮人代會一年通常開兩次會，時間精力顧不上；鄉鎮人大專職主席副主席處理主席團日常事務，由其負責備案審查難以持久；鄉鎮人大辦一般只設一名工作人員，由其負責備案審查恐力有不逮；唯有鄉鎮人大主席團有相應法定職權，有適當數量的人員組成，有具體的法定措施，甚至有閉會期間開展活動向“類常委會”發展的趨勢，是四種主體中最適格、較能勝任的。之后考慮的是，如何賦予鄉鎮人大主席團行使備案審查權？可以有三種進路選擇：一是依據《監督法》第二十九條，由省級人大常委會制定備案審查法規或者程序辦法，明確規定由鄉鎮人大主席團行使對鄉鎮政府規范性文件的備案審查；二是由市、縣人大常委會出臺決定、通知等規范性文件，明確轄區內鄉鎮人大主席團行使備案審查權；三是由各鄉鎮人代會分別授權其主席團閉會期間行使備案審查權。這里，應當注意的是，不管是哪個鄉鎮人大機構來行使備案審查權，并不會影響鄉鎮人代會依法享有的撤銷權。

2.街道人大機構是否可以對街道辦事處規范性文件進行備案審查？《地方組織法》第五十九條規定，縣級人大常委會可以在街道設立工作機構，負責聯系街道轄區內的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理縣級人大常委會交辦的監督、選舉以及其他工作，并向常務委員會報告工作。由此可見，街道人大機構的職能主要是程序性職責而非實體性權利，如聯系代表、組織活動、反映意見等，是溝通的橋梁和轉達的中介；只有在接受交辦后，才具有一定的實體性權利，如監督、選舉以及其他工作。從交辦的法律屬性理解，交辦的主體是縣級人大常委會，交辦的對象是街道人大機構，交辦的事項本來應當由交辦的主體行使，但為了工作需要轉交給原本不具有相關職權的主體辦理。在交辦之前，街道人大工委不具有備案審查權限；在交辦之后，街道人大工委可以代為履行備案審查職能。由此引申，如無依據，街道人大機構不得對街道辦事處規范性文件進行備案審查；在縣級人大常委會明確交辦街道人大機構備案審查職能后，人大街道機構方可開展備案審查工作。同時，應當注意到撤銷權行使仍要依法進行，堅持由縣級政府行使其對派出機構街道辦事處規范性文件的撤銷權具有法理上的正當性。人大可以主動作為的是，街道人大工委發現報備規范性文件確有違法或者不適當問題后，先行溝通處理，督促及時糾錯；如鎮政府不同意修改的，則可以發出自行糾正問題的建議函；鎮政府無正當理由未在合適時間內自行糾正的，街道人大工委應當向縣級人大常委會報告，縣級人大常委會主任會議研究，認為街道規范性文件確有問題的，可以督促縣級政府糾正街道辦事處文件，并要求及時反饋處理情況。

3.如何把握鄉鎮街道行政規范性文件的審查標準？結合《立法法》《監督法》《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，參照《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，鄉鎮街道規范性文件從審查標準角度可以分為合憲性審查、政治性審查、合法性審查、合理性審查和規范性審查五種。備案審查是具有憲法監督性質的制度，鄉鎮街道備案審查雖然層級低，但也應包括合憲性審查的事項。鄉鎮街道備案審查中如發現可能涉及合憲性問題，應當逐級上報至全國人大常委會法工委審查認定。政治性審查，也叫合規性審查，主要是審查鄉鎮街道文件是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致，是否與黨中央決策部署相符合，是否與改革開放政策相統一。合法性審查，主要是審查制定權限和制定程序是否合法，是否違反行政處罰法、行政強制法和行政許可法，是否違反公平競爭審查規定，是否違反信用管理法規，是否違反其他實體法，等等。合理性審查，也叫適當性審查，主要是審查是否存在重大不適當情況，如是否違反公平公正原則。規范性審查，也稱表述性審查，主要審查一些文件瑕疵，包括名稱使用是否適當、體例格式是否正確、表述是否規范等。

4.如何明確鄉鎮街道行政規范性文件的審查步驟？著眼鄉鎮街道審查工作規范化、程序化建設，在實踐中推進全流程閉環管理，推廣應用“五步審查法”：一是規范登記形式審，主要是核對格式、匯總材料；二是學習研究初步審，主要是查找依據、領會把握；三是問題爭議對接審，主要是友好溝通、剖析疑點；四是多方參與合力審，主要是專家參與、有效論證；五是層層負責把關審，主要是風險評估、穩妥發函。

（三）有錯必糾方面

1.鄉鎮街道人大機構如何提升備案審查質量？鄉鎮人大主席團或者街道人大工委專業力量薄弱，隊伍法律素養參差不齊、總體不高。在內部挖潛基礎上，要注重引進資源，協同用力。一是堅持科學備案，聘請專家參與審查，可以在轄區內的人大代表、街道議政員中遴選，也可以依托縣級人大統一提供的專家庫中選用，可以從黨委政府聘請的法律顧問和公職律師中聘請，從而強化合法性審查。二是堅持民主備案，發動轄區內的利益相關方和群眾廣泛參與討論，重點對政策是否公正、是否平衡、是否適時適度進行討論，從而強化適當性審查。三是堅持依法備案，鄉鎮人大主席團或者街道人大工委作為備案審查責任主體，在聽取各方意見后，應當集體研究和表決，形成最終意見，從而強化規范性文件備案。

2.鄉鎮街道行政規范性文件是否應當重視及如何開展合法性審核？備案審查和合法性審核是確保文件質量的雙輪驅動、缺一不可。其中，備案審查是事后的處理，一旦糾正錯誤會發生許多遺留問題，如已執行錯誤文件給某方主體利益帶來的實際損害等。而合法性審核作為前置手段，如果做扎實了就會糾正違法、彌補漏洞，確保文件合法合規。備案審查做得好，真查實糾，樹立權威，就可以倒逼合法性審核更加認真慎重。合法性審核質量高，可以讓備案審查更加輕松，畢竟共同的目的是提升文件質量，而不是一定要查出問題?！墩憬⌒姓戏ㄐ詫彶楣ぷ饕幎ā肥俏覈讉€規定合法性前置審核的省級規章，對合法性審查的內容和要求進行了明確，各鄉鎮街道可以作為開展合法性審核的依照或者參考。

3.鄉鎮街道行政規范性文件是否應當開展公平競爭審查？近年來，根據黨中央國務院建設全國統一大市場的重大決策部署，各地充分發揮公平競爭審查工作部門聯席會議組織協調等職能，從健全審查工作機制、加強存量增量審查、創新公競審查模式等方面積極推動公平競爭審查工作，有力規范政府行為，維護市場公平競爭，極大激發了市場主體創業創新活動。但這項工作只部署到縣級以上部門，鄉鎮街道仍處于真空狀態。實踐中大量的中小微企業由鄉鎮街道進行屬地管理，如果鄉鎮街道發布的涉企文件不進行公平競爭審查，中小微企業公平競爭的權利受到損害后將很難獲得救濟。因此，要重視鄉鎮街道備案審查工作與公平競爭審查有機結合，高度重視通過雙方力量整合持續提升審查質量和效率。備案審查中要將公平競爭審查作為合法性審查的重要內容納入，全面審查市場準入和退出標準5項，商品和要素自由流動標準5項，影響生產經營成本標準4項，影響生產經營行為標準4項，努力打造法治化營商環境。

（四）制度能力建設方面

1.鄉鎮街道規范性文件被撤銷后有無溯及力及其遺留問題如何處理？撤銷文件是否具有溯及力，眾說紛紜，莫衷一是，最好當然還是由法律來規定。在法律未規定之前，現階段也要從法理、情理和事理層面作些探討。如果單從合理性上判定，鄉鎮街道規范性文件被撤銷，應當區分兩種情況：一種制定時即已違法，被撤銷的文件應當認定為自始無效；另一種是當時合法現在時代變遷，不再合法了，則被撤銷的文件應當認定為自撤銷之日起失效。當然這也是一家之言，學界主流觀點并非如此。如有學者提出，根據我國《立法法》第九十三條，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。可見，我國采取“以不溯及為原則、有利溯及為例外”的立場[10]。從基層實踐來看，無論文件撤銷后的溯及力如何，社會更關注的是文件遺留問題，這涉及基層治理和社會穩定，需要從合法、合理多重視角再作探討。既然規范性文件有問題，造成這個結果可能是文件制定質量因素，也可能是情勢變更因素，但作為管理對象的群眾并無過錯，不應承擔不利后果。群眾樸素地信任基層政府的感情應當被尊重，建議實踐中依照被撤銷文件群眾已享受的利益不再追回，而被剝奪的利益應當返還或者給予適當補償。這樣，就是由政府來承擔違法規范性文件的損失，而不是由不知情的作為善意第三人的群眾來買單。

2.如何處理上級指導和本級履職的關系？縣級以上人大與鄉鎮街道人大機構是上下級關系，縣級以上人大具有指導、支持和監督的職能，鄉鎮街道人大機構承擔負責對行政規范性文件備案審查的主體責任?，F階段鄉鎮街道人大機構備案審查能力弱是一種客觀存在，但是能力問題和法定權限問題是兩個相對獨立的問題。有一種觀點認為，基于鄉鎮街道人大機構能力弱，應當由縣級人大提前介入，包攬審查，代為履行鄉鎮街道人大機構備案審查權。這種做法實為削足適履，得不償失，使鄉鎮街道人大機構永遠不能樹立主體意識，能力和責任不斷削弱，最終失去了職能作用和各方的信任。因此，上下級應當各守本分、各履其職，鄉鎮街道人大機構應當依法自主開展備案審查工作，縣級以上人大應當妥善開展工作指導，通過培訓、座談和疑難問題探討等形式幫助鄉鎮街道人大機構加強能力建設，從而實現循序漸進、雙贏共贏。

3.鄉鎮人代會是否可以聽取備案審查專項報告？全國人大常委會法工委自2017年起，每年向全國人大常委會專項報告開展備案審查工作情況。2019年全國人大常委會委員長會議通過的《規章、司法解釋備案審查工作辦法》中形成了制度。《地方組織法》第五十條，在縣級以上人大常委會職權中增加了“聽取和審議備案審查工作情況報告”。由此，雖然法律對鄉鎮人代會聽取備案審查專項報告未作規定，但比照全國人大常委會和地方縣級以上人大常委會做法，鄉鎮備案審查工作也可以由鄉鎮人大主席團或者鄉鎮政府向鄉鎮人代會作專項報告。這既有利于加強鄉鎮人大對鄉鎮政府文件制定的監督，也有利于鄉鎮政府深化依法行政、建設法治政府。建議有條件的鄉鎮可以實踐探索。

四、前景展望：鄉鎮街道備案審查工作制度重塑的目標、原則和進路

（一）目標定位——“一體四性”

1.實現一體，納入備案審查體系的重要組成。鄉鎮街道備案審查制度重塑后，從法理和制度層面打通了備案審查“最后一公里”，補齊了短板，進一步推進了備案審查體系化建設。從全國人大、省級人大、設區市人大、縣級人大和鄉鎮街道人大機構，都對其產生或者監督的行政主體規范性文件進行備案審查，促進各級人大主體審查權縱向上的全覆蓋，體現了各級政府由人大產生、向人大負責、受人大監督的人民代表大會制度本質要求。

2.確保制度設計的完備性。備案審查是人大的一種監督方式，人大應當依法行權，備案審查理應依法開展。通過上級發文授權或者交辦等制度化建設，完善制度設計與落地，消除法律實施的瓶頸和障礙，確保鄉鎮街道人大備案審查工作于法有據、支撐有力。

3.確保運行機制的協調性。目前，在法律之間，在法律、法規、具體制度之間，在黨委、人大和政府的備案規范之間，在文件的報備、受理、審查和糾錯的各個環節之間，存在一些不協調、不一致之處，必須通過修改、調整和完善，使各方面規范內在統一、相互適應、有機協調。

4.確保工作銜接的緊密性。鄉鎮街道備案審查工作在高度緊密性協作的組織之間開展，黨委人大政府的領導有分工更多是合作，黨委辦、人大辦和政府辦更有合署辦公的情況，因而應當尊重鄉鎮街道現實情況，職能作分工，協作重溝通，確保聚合力，不扯皮，實現共建共享。

5.確保代表群眾的參與性。鄉鎮一級人大代表是直接選舉產生的，代表與選民即群眾的關系更加緊密，人大代表的作用更具有直接現實性，人大審查必須緊緊依靠人大代表，并充分發揮群眾的作用，才能使備案審查工作始終站在人民的立場，堅持服務人民的導向，保障憲法法律實施，保護公民和市場主體的合法權益。

（二）遵循原則

1.堅定政治方向。始終堅持備案審查工作在黨的領導下依法開展，重大問題應當向屬地黨委匯報，同時加強政治性審查，確保備案文件符合改革發展要求，符合黨的重大決策部署。

2.發揮人大主導。充分發揮人大作為權力機關的職能作用，堅持全面主導，有的放矢，督促政府依法行政，規范決策性行為，推進依法辦事，營造公平合理的政策環境和和諧友善的社會環境。

3.堅持效果導向。堅持聚焦問題，對影響群眾權益的重要事項進行重點審查，堅決撤銷損害群眾利益的規范性文件，適時修改不當的規范性文件，以真查實糾倒逼政府提升辦文的質量和水平，切實維護黨和政府的公信力。

4.注重方法創新。創設備案平臺和載體，創新機制和方法，提升文件報送的質量，積累備案審查經驗，健全備案糾錯程序，推進代表群眾參與的制度設計和功能發揮，提升備案工作的前瞻性和引領性。

5.強化程序意識。進一步優化備案審查的管理規范和文書格式，明確責任主體和流程管控，嚴格按照規定的內容、程序和方式開展備案審查工作，探索建立鄉鎮街道備案審查工作地方標準，確保要求更明晰、程序更規范。

（三）推進路徑

1.深化統籌部署。堅持將鄉鎮街道備案審查工作納入各級人大和政府工作總體部署，縣級以上人大常委會聽取備案審查報告中應當包含指導推進鄉鎮街道備案審查工作內容，鄉鎮人代會應當聽取鄉鎮人大主席團備案審查專項報告。推進鄉鎮街道備案審查工作與服務中心大局做好有機銜接，與打造新時代楓橋經驗強化基層治理高度相融，著力以備案的權威性、糾錯的剛性助力經濟社會高質量發展。將開展鄉鎮街道備案審查工作作為提升基層干部法治素養的契機，切實增強其憲法法律意識，促進依法決策、規范執法、依法辦事。

2.完善法律法規。修改《監督法》，在附則部分增加規定“鄉鎮人大主席團、街道人大工委，參照開展對同級行政規范性文件的備案審查”。修改《地方組織法》，增加規定“鄉鎮人大主席團開展對鄉鎮政府制定的規范性文件備案審查工作”；在鄉鎮人民代表大會行使職權中增加規定“聽取和審議備案審查工作情況報告”；將街道人大工作機構現規定“辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作”，修改為“辦理常務委員會交辦的監督、選舉、備案審查以及其他工作”。在全國人大常委會即將出臺的關于完善和加強備案審查制度的決定中，將鄉鎮人大主席團對鄉鎮政府規范性文件備案審查和街道人大機構對街道辦事處規范性文件備案審查納入其中。全面修改各省級人大和設區的市級人大制定的備案審查法規或者備案審查辦法中，增加鄉鎮街道人大機構按照授權、交辦對行政規范性文件進行備案審查的規定。

3.落實制度設計。在法律未調整的情形下，加強鄉鎮街道備案審查工作的制度溯源和銜接配套。為落實鄉鎮人代會對鄉鎮政府規范性文件的撤銷權，可以由鄉鎮人代會出臺辦法，也可以由縣級以上人大及其常委會出臺決定、通知等規范性文件，授權鄉鎮人大主席團履行備案審查職權。為加強街道人大機構對街道辦事處的監督，由縣級人大常委會發文明確交辦街道人大機構對街道辦事處規范性文件的備案審查工作。

4.創新平臺載體。一是建立責任落實機制，鄉鎮街道人大和政府將規范性文件備案審查列入年度工作要點，縣級人大常委會將鄉鎮街道備案審查工作納入年度督查計劃。明確鄉鎮街道備案審查工作的分管領導、責任科室、聯絡員，細化備案工作規范和制度，建立工作檔案和臺賬。二是建立溝通協調制度。根據工作需要適時召集規范性文件報備部門和專家小組及有關單位召開會議，通報情況，分析問題，商議對策，督促問題整改。三是建立備案質量管控機制。堅持各類審查兼顧，高度重視備案審查意見的合理性和群眾認可度，堅持依法審查，以理服人。發揮好備案審查銜接聯動機制作用，確保鄉鎮街道黨委、人大和政府在備案審查工作中加強聯系，形成合力。四是建立代表群眾等參與備案審查工作機制，由人大代表、街道資政員參與文件備案審查工作，了解其對審查文件的看法。探索對關系人民群眾切身利益的爭議性文件組織專門聽證，將聽證意見作為出具審查意見的重要參考。探索備案審查信息公開機制，提升透明度。對接省人大接入在線提交審議建議功能，落實和保障公民審查建議權利。五是建立督查考核制度?？h級人大常委會定期進行考核，重點檢查考核鄉鎮街道報備文件、報備質量、審查意見落實等情況，年底在一定范圍內通報。

5.強化力量支撐。一是加強鄉鎮街道人大機構隊伍建設。首先是完善機構，鄉鎮街道人大機構都應設立辦公室，負責備案審查日常工作。其次，選優配強備案審查專業人員。最后，加強培訓教育，通過案例、輔導、調研和外出考察等方式，提升現有人員的能力素養。二是善于借助外力。如聘請高校和黨校法學老師、律師、實務部門法律顧問、公職律師等作為鄉鎮街道人大機構的外聘專家，幫助審查文件。三是考量職權沖突?？紤]到基層司法所前期通過協助黨政辦公室已高度介入黨政類規范性文件合法性審核，如果條件允許，不宜將司法所人員納入鄉鎮街道人大機構外聘專家范圍或會同審查外部力量，以免發生利益沖突。

6.營造良好氛圍。一是深化學習，全面領會備案審查工作的規范內容、業務要領和精神實質。二是擴大宣傳，加強典型宣傳，開展案例教學，著力講好備案審查故事，持續提升備案審查的權威性和影響力。三是協作配合，在備案審查中各類主體要本著對事業負責、對群眾權益負責的態度，加強友善溝通，更好地建設備案審查共同體，更高水平實現共建共享。

五、余論

有學者認為，備案審查制度的建立健全、不斷完善和貫徹實施，是一個長期的過程，需要持續發力；到目前為止所做的一切工作，都還只能說是起步階段的基礎性工作，理論上的探索尤其缺乏[11]。因此，鄉鎮街道備案審查制度化建設的初步架構雖已搭建，然從功能主義來看理論上的探索與制度上的重塑不過是前驅和基石，就鄉鎮街道備案審查總體工作而言，尚處于爬坡過坎、躍進提質的關鍵時期。時代在發展，實踐在深化，問題在倒逼。這就要求充分尊重基層首創精神，高度重視實踐中生發的智慧，在動態發展中不斷查找問題，精準采取有效應對措施，推動建立更加完善的長效管理機制，并實現各級備案審查主體的能力提升。同時，應以辯證的眼光看待理論與實務這對矛盾的對立與統一關系。相信理論界不僅能在比較視野下的多元視域以深入細致的說理正本清源、以供鏡鑒，更能從深思高舉轉向坐言起行，打通理論與實踐的壁壘，切實關注備案審查這一理論富礦，服務于經濟社會的高質量發展，投身于熱火朝天、爭先創優的實踐，為新時代新征程備案審查工作開拓新局面奉獻學界的力量。有充分的理由相信，只要深入貫徹習近平法治思想，促進黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，緊緊圍繞黨中央提出的“有件必備、有備必審、有錯必糾”的總要求，從小切口入手，以制度化保障，補齊短板、創新實踐，以鄉鎮街道為基石，推動備案審查這一中國特色憲法監督制度在湖州市域高水平發展、全覆蓋推進，并在全省乃至全國范圍內取得更加催人奮進的成就。

注釋

①本文所稱鄉鎮街道備案審查工作，是指人大主導的鄉鎮街道備案審查工作，主要是指鄉鎮街道人大機構對同級行政規范性文件的備案審查工作，也包括鄉鎮人大向縣級人大報送人大規范性文件備案工作，但不包括鄉鎮街道黨政的文件相關備案工作。

②本處主要參考了全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室所著《規范性文件備案審查理論與實務》一書，由中國民主法制出版社2020年8月出版。

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