談聯合專題詢問

內容摘要：聯合專題詢問是繼專題詢問之后的一種探索創新，是專題詢問的深化和拓展。作為一種監督方式，聯合專題詢問應當堅持正確監督、有效監督、依法監督，其主體應當是人大常委會，其對象應當是本級有關國家機關，其內容主要適合于區域協調發展、城市治理、基層治理中的共同事項。建議在修改完善監督法時，有必要對專題詢問、聯合專題詢問予以明確規定。

關鍵詞：詢問；聯合專題詢問；人大監督

黨的二十大報告明確提出，支持和保證人大及其常委會依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關監督制度，維護國家法治統一、尊嚴、權威[1]。深入學習貫徹黨的二十大精神和中央人大工作會議精神，對做好新時代人大工作提出了新的更高要求。本文僅就“聯合專題詢問”談談粗淺看法，以期拋磚引玉。

一、問題提出

黨的十八大以來，黨中央深入實施區域協調發展戰略，提出并推動實施區域重大戰略，推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展，推動黃河流域生態保護和高質量發展[2]。與此相適應，地方立法中的協同立法應運而生，從無到有、從少到多，地方組織法、立法法修改時對此已作出相應規定，以規范和保障其完善發展。為了共同維護法治統一，保證和推動法律法規的有效實施，全國人大常委會與地方人大常委會、同級地方人大之間、上下級地方人大常委會之間開展聯合執法檢查或者委托執法檢查，取得了良好的效果。在這樣一個背景下，地方人大常委會開展的聯合專題詢問就是人大工作探索創新的結果。據報道，2022年9月22日，江西省人大常委會和南昌市人大常委會聯合召開城市管理情況專題詢問聯組會議。會上，省、市人大代表圍繞群眾關心關切的城市管理熱點難點發問，應詢單位實事求是地回答問題，不回避、不推諉[3]。另有報道，2022年11月1日，衡水市、桃城區人大監察和司法委員會聯合召開專題詢問會議，聽取衡水市和桃城區法院執行工作情況報告并進行專題詢問。市、區人大有關人員聽取了市中級人民法院和桃城區法院執行工作情況報告，并進行了專題詢問。該報道稱，“市、區人大監察和司法委員會對法院執行工作開展專題詢問，在衡水市人大常委會歷史上還是首次，是常委會改進監督工作方式，加大對市、區兩級法院執行工作支持力度的一次實踐創新”[4]。

總的來看，目前，地方人大常委會開展聯合專題詢問的次數不多也不經常，學界研究的也不多，但監督實踐提出了一些值得思考研究的問題。這種多監督主體就同一個專題開展詢問，有沒有法律依據？聯合舉行專題詢問，誰是詢問主體、詢問對象，有沒有監督邊界？聯合專題詢問如何探索和積累經驗、守正創新？這就是本文接下來需要討論的問題。

二、現行法律規定及探析

作為人大監督的法定形式，詢問有其特定的內涵，是指在人民代表大會會議或者人大常委會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府及其有關部門、監察委員會、人民法院、人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答人大代表、常委會組成人員和列席人員的提問。人大開展詢問，是人大行使法定監督權的一種載體，是一種“面對面”的監督方式。專題詢問則是人大常委會就某一方面工作集中開展詢問的活動，是對詢問這一法定監督形式的創新和發展[5]。

關于詢問權。詢問是法律賦予各級人大代表和各級人大常委會組成人員的基本權利[6]。地方組織法第二十三條明確規定了在地方各級人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關地方國家機關提出詢問；代表法第十三條也明確規定了各級人大代表在審議議案和報告時，可以向本級有關國家機關提出詢問。監督法將詢問作為各級人大常委會依法行使監督權的主要形式，專列第六章給予了明確。第六章第三十四條明確規定：“各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問。”開展專題詢問，本質上是各級人大代表和各級人大常委會組成人員依法行使詢問權。

關于專題詢問的主體。專題詢問的主體與詢問的主體相同，仍然是人大代表和人大常委會組成人員。不是人大代表或者人大常委會組成人員不能行使詢問權。

關于專題詢問的對象。法律規定，詢問的對象是本級有關國家機關，包括本級人民政府及其有關部門、監察委員會、人民法院或者人民檢察院。這里明確規定的是“本級”。

關于專題詢問的緣由。法律規定，詢問的緣由和前提是“在各級人民代表大會審議議案的時候”“在審議議案和報告時”“審議議案和有關報告時”，也就是說，詢問與審議議案和報告相關聯。專題詢問雖然屬于詢問的范疇，是詢問的一種重要方式[7]，但與一般的詢問不同，因為其“專”，所以其主題更鮮明、重點更突出、內容更務實、調研更充分、詢問更精準，往往是人大常委會針對某一專門領域或特定方面開展監督，聚焦這一領域或方面的熱點難點焦點問題，反映人民群眾的普遍關切和呼聲，督促有關機關或部門有針對性解決問題和改進工作，可以說是詢問的深化與拓展。提出詢問的人大常委會組成人員，人大專門委員會成員、人大代表等出席、列席人員圍繞專題詢問的選題，有針對性地進行詢問準備，提出目前存在、急需解決的關鍵問題，代表人民行使監督職權。因此，專題詢問更是聚焦“專題”而“詢問”，而聯合專題詢問，實際上又是專題詢問的深化和拓展。

三、對策建議

習近平總書記在首次中央人大工作會議上強調，人大要用好憲法賦予的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督[8]。黨的十八屆三中全會明確要求人大通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。人大行使好“詢問”這一監督權力，是黨的主張、人民的期待、法律的要求、代表的愿望，也是全過程人民民主的重要體現[9]。

詢問、專題詢問、聯合專題詢問，作為一種監督手段，其目的都是為了解決問題，推動工作，促進發展。通過詢問人的“問”來檢驗工作的成效，從應詢人的“答”中得到整改承諾，并督促有關問題的實際解決，從而促進經濟社會發展和民生改善。鑒于現行監督法對專題詢問和聯合專題詢問都沒有作出直接的規定，筆者針對聯合專題詢問實踐中反映的問題，提出如下對策建議。

（一）聯合專題詢問的原則，應當是堅持正確監督、有效監督、依法監督。所謂正確監督，就是要求堅持黨的領導，聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，依法集體行使監督職權，注重從制度上、法律上推動解決普遍性、規律性問題。所謂有效監督，就是要求堅持問題導向，敢于直面問題、動真碰硬，抓住突出問題，通過監督和跟蹤問效，推動改進工作、完善制度。所謂依法監督，就是要求依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序，統籌運用法定監督方式開展監督，注重把“依法”二字貫穿監督工作全過程，確保法律法規有效實施和各級國家機關依法履職。聯合專題詢問，同其他監督方式一樣，作為人大監督所遵循的法律規定、原則和精神都是一致的，不能超越法律規定，不能越俎代庖，不代行其他國家機關的職權，而是監督、督促和支持其他國家機關更好地依法行使職權，讓人大監督在法治軌道上運行。

（二）聯合專題詢問的主體，應當是人大常委會。換句話說，詢問人應當是參加人大常委會會議的人大常委會組成人員、人大專門委員會成員、人大代表等出席人員和列席人員，即人大監督主體的組成人員，不是人大代表的其他列席人員不宜成為詢問人。目前，實踐中的聯合專題詢問，有的詢問主體屬于不同的行政層級，如省與市、設區的市與相關市轄區的聯合專題詢問，詢問主體具有隸屬性；有的詢問主體屬于不同行政區域，如省與省、市縣與市縣相互之間的聯合專題詢問不具有隸屬關系。不論詢問主體是否具有隸屬性，但作為人大常設機關——人大常委會依法行使監督權應當是無疑義的。至于不同人大的專門委員會或者同級人大專門委員會之間能否開展聯合專題詢問，則值得商榷。有的認為，從性質定位來看，人大專門委員會主要是協助本級人大及其常委會行使監督權，不能獨立的行使監督權；有的認為，人大代表依法享有詢問權，由人大代表組成的人大專門委員會自然可以行使詢問權而不是完整意義的監督權，這對于發揮人大專門委員會在人大監督工作中的作用是必要的[10]。

（三）聯合專題詢問的對象，應當是本級有關國家機關。當具有行政隸屬關系的上下級監督主體與監督對象聯合開展專題詢問時，其監督與被監督關系應當一一相對應。否則，就會造成權責不清，監督錯位，而違反監督制度設計的初衷。

（四）聯合專題詢問的內容，應當是有邊界的，主要適合于區域協調發展、城市治理、基層治理中的共同事項。聯合專題詢問與一般專題詢問一樣，并不是改變現行法律規定的監督主體、監督權限和監督程序的規定，而是堅持問題導向，共同監督、協同監督、聯合監督。之所以要聯合開展專題詢問，目的是通過專題詢問這種監督方式，推動解決共同的相互關聯的問題。從這個意義上講，聯合專題詢問的內容應當是基于地方經濟社會發展和基層治理等共性問題的需要，聚焦共同焦點難點堵點問題，目前這類問題在區域協調發展、城市治理、基層治理方面比較突出，其他問題各監督主體能夠自己推動解決的就不宜作為聯合專題詢問的選題。鑒于此，建議在修改完善監督法時，有必要對專題詢問、聯合專題詢問予以明確規定。

聯合專題詢問，同專題詢問一樣，“仍是一個‘新生事物……還需要長期深入的探索實踐，無論是在內容形式上、程序規則上，還是在方式方法上、理論研究上，都還有很大的上升空間，都還需要不斷地完善創新、不斷地豐富發展，相信其在未來人大監督工作中必將會發揮出更大的獨特作用”[11]。

參考文獻

[1][2]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[R]，中華人民共和國國務院公報2022.10.30.

[3]省市人大常委會聯合召開城市管理情況專題詢問會[N/OL]，南昌人大新聞網2022.12.1.

[4]衡水市、區人大監察和司法委員會聯合召開專題詢問會議[N]，衡水晚報2022.11.7.

[5]王亞平.360度看人大：中國根本政治制度的歷史、現狀和未來[M]，北京：中國民主法制出版社，2022：403.

[6]滕修福.詢問方式在監督實踐中的作用[N]，人民代表報2008.5.6.

[7]陳淑娟，馬洪強.人大專題詢問制度化研究[J]，人大研究， 2013，260（08）.

[8]習近平.在中央人大工作會議上的講話（2021年10月13日）[J]，求是，2022，810（05）.

[9]金果林.專題詢問：如何才能“常問常新”？[J]，中國人大，2014，371（23）.

[10]秦前紅.地方人大專門委員會的功能設計及其監督實踐[J]，國家檢察官學院學報，2018（01）.

[11]金果林.讓人大專題詢問“常問常新”[J/OL]，中國人大網2021.12.10.14：16：57