綠色發展視域下紅樹林生態治理問題與對策研究
——以廣東湛江為例*

梁燕玲，侯曉梅

（廣東海洋大學 管理學院，廣東 湛江 524088）

綠色發展理念是我國五大新發展理念之一，其主要價值取向是推進綠色惠民，滿足人們對美好生活生態環境的追求［1］，強調生態環境的可持續發展。紅樹林生態系統作為世界三大藍碳系統之一，對生態文明建設及實現綠色發展具有重要作用。

根據2010年聯合國環境規劃署發布的《World Mangrove Atlas》，世界建有紅樹林保護區約1200個，總面積達400萬公頃，占紅樹林總面積的25%，紅樹林已成為世界上保護力度最大的生態系統之一［2］。黨的十八大以來，黨圍繞生態文明建設提出了許多新理念、新思路、新思想、新戰略，采取了一系列根本性、開創性、長期性行動，生態文明理念日益深入人心［3］。紅樹林系統的生態多樣性十分豐富，是國際生物多樣性保護組織和濕地生態保護組織的重要對象，但由于歷史原因紅樹林生態系統的破壞較為嚴重，生態恢復緩慢，如何有效進行紅樹林生態治理成為了重要問題。

1982年開始，聯合國教科文組織（UNESCO）發展計劃署（UNDP）利用8年時間在8個國家啟動了紅樹林保護項目，并取得了顯著的研究成果［4］。此后，世界各國針對紅樹林保護管理工作開展了大量研究。國外學者較早關注到了紅樹林保護的相關問題，并對紅樹林保護機制進行研究，重點是完善紅樹林保護的法律機制以及保護和管理主體的作用［5-6］。我國對于紅樹林保護的相關研究開始于二十世紀五十年代，從第一個紅樹林專門研究機構“廣西紅樹林研究中心”成立后，相關研究逐漸增多，主要集中在紅樹林保護的重要性［7］、法律機制［8］、管理主體［9-10］、管理方式等方面［11］。

總的來說，國內外學者在紅樹林保護方面的研究已取得一定成果，但在針對紅樹林自然保護區的生態治理與綠色發展方面的研究開始得較晚，有關學術研究較少。因此，在綠色發展視域下，以廣東湛江紅樹林國家級自然保護區生態治理情況為例探究其存在的問題并提出針對性對策，具有較強的理論和現實意義。

1 研究對象和數據來源

本研究選取廣東湛江紅樹林為研究對象，區域內擁有國家級自然保護區，紅樹林面積9000多公頃，占全國的33%，廣東省的78%，是中國紅樹林面積最大、分布最集中的自然保護區。

本研究數據主要通過問卷調查、實地調查采訪等方式收集，問卷發放主要在線上進行，發放對象為湛江市居民，共發放160份問卷，回收142份問卷，回收率為89%。其中，有效問卷121份，有效率為85%。

2 廣東湛江紅樹林國家級自然保護區生態治理現狀

湛江市先后出臺《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法》等多項文件和相關制度，為紅樹林保護區的生態治理提供法律支撐。廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理局針對湛江紅樹林分布的特殊性，將保護區劃分成保護小區，采取小區式治理模式，方便紅樹林生態的管護工作開展。湛江市為進一步強化紅樹林的生態治理效果，加強對紅樹林的管護，2021年印發了《湛江市全面推行林長制工作方案》，在全市基本建立、落實并開展市縣鎮村四級林長制管理體系，初步建立林長制相關管理制度，并計劃在2025年全面建成落實成熟的林長制組織管理體系。2021年底，湛江市印發《湛江市建設“紅樹林之城”行動方案（2021-2015）》，正式提出打造“紅樹林之城”，并召開建設紅樹林之誠會議，會議強調要堅定不移走綠色低碳、生態優先的高質量發展道路，要求全市各單位積極參與“紅樹林之城”的建設中。

湛江市通過對紅樹林生態的有效治理，紅樹林面積正在逐步增加，同時，我國也成為世界上實現紅樹林面積增長目標為數不多的國家之一。湛江紅樹林面積居全國地級市首位，主要得益于湛江的自然環境條件，但由于經濟開發、工業污染等原因，紅樹林生態環境遭到破壞，修復比較困難。

3 廣東湛江紅樹林國家級自然保護區生態治理問題

3.1 生態治理主體單一

廣東湛江紅樹林治理主體為廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理局（以下稱管理局），在湛江紅樹林分布較集中的區域設有遂溪、高橋、徐聞、雷州和直屬5個管理站，每個站配有站長1名。在對紅樹林自然保護區的日常巡護、保護、清理海潮垃圾和修補幼苗等方面，主要由管理局負責，大部分公眾對于保護區的管理以及紅樹林生態系統的認知水平較低，更難以談及參與到紅樹林生態治理中。

通過對回收的121份有效問卷進行分析，在“您是否加入紅樹林環保組織且參與過組織內的活動？”這一問題的調查中，有48.80%的調查對象既沒有參與過紅樹林環保組織也沒有參加過相關活動，9.10%的調查對象加入了組織但沒參加過活動，32.20%的調查對象沒加入組織但參加過活動，僅有9.90%的調查對象既加入了組織也參加過相關活動（見圖1）。調查結果意味著大部分居民沒有參與到紅樹林的管理中，側面反映出紅樹林生態治理的主體單一，公眾、社會的參與度不高。

圖1 公眾是否參與紅樹林環保組織且參加過組織內的活動

在“您是否有參與過廣東湛江紅樹林保護的重大項目的提案、制定、執行和評估等程序？”的數據分析中，“任何一項都沒有參加過”的選項占比為77.69%，剩余23.31%的調查對象有參與到湛江紅樹林保護程序中來，只有6.61%的調查對象參與過整個提案、制定、執行和評估等程序（見圖2）。側面說明目前廣東湛江紅樹林保護的管理和治理過程中，公眾與社會群體的參與度低，僅僅依靠政府單方面的管理并不利于紅紅樹林治理的可持續發展，需要多種社會力量的共同參與。

圖2 公眾參與廣東湛江紅樹林保護的重大項目的提案、制定、執行和評估等程序情況

對于“公眾在紅樹林保護中的重要性”問題調查中，有52.89%的公眾認為非常重要，42.98%認為比較重要，3.31%、0.83%分別認為不重要和非常不重要（見圖3）。對于“當前紅樹林保護工作應該由誰來解決”的問題，85.12%的調查對象認為應該由政府與公眾共同解決，其中主導是政府；10.74%的調查對象認為由政府與公眾共同解決，但公眾是主導；2.48%的調查對象認為僅由政府解決；1.65%的調查對象認為僅由公眾解決（見圖4）。從上面的數據分析可以反映出，公眾對于參與紅樹林治理的意識較強，并且愿意參與紅樹林生態治理中，只是缺乏參與途徑，致使保護區的生態治理主體單一，治理效果有待加強。

圖3 公眾在紅樹林保護中的重要性調查

圖4 公眾認為紅樹林保護工作應該由誰來解決

3.2 信息公開與監督機制缺乏

通過對“公眾是否清楚廣東湛江紅樹林保護的有關法律法規”問題進行分析，不清楚、不太清楚、比較清楚、清楚和很清楚的調查對象分別占比14.05%、60.33%、6.61%、15.70%和3.31% （見圖5）。進一步分析發現公眾對于廣東湛江紅樹林保護的法律法規清楚、比較清楚和很清楚的群體中，公務員、事業單位、國企、學生群體占比較高，這些群體在獲取相關資料方面具有優勢，一定程度上可反映出在紅樹林生態治理過程中存在信息不對稱的問題，管理主體對于相關工作信息公開程度小，缺乏信息公開的意識及相關機制等問題。

圖5 公眾是否清楚廣東湛江紅樹林保護的有關法律法規

在“公眾參與紅樹林保護活動的阻礙因素主要有哪些 （多選）”這一問題方面，分別有62.81%、70.25%、80.99%的公眾表示阻礙他們參與紅樹林保護的因素分別是缺少監督和咨詢的渠道、信息不流通、缺少多樣化的參與途徑（見圖6）。反映出在紅樹林保護工作方面存在缺少信息公開，及缺乏公眾監督的環節等問題。

圖6 公眾認為阻礙其參與紅樹林保護的主要因素有哪些（多選）

3.3 法律法規體系不健全

盡管近年來，湛江在紅樹林保護和治理方面取得不錯的效果，但保護區的生態治理法治工作依舊有待進一步完善。我國在紅樹林生態法治方面最早可查詢到的法律是1982年《中華人民共和國海洋環境保護法》，法律條文明確規定禁止建設毀壞紅樹林生態系統的海岸工程類別［12］。在《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國海島保護法》中明確了相關禁止行為，廣東省出臺的《廣東省濕地保護條例》也明確了紅樹林生態法治的相關內容。2017年，湛江市根據國家和廣東省的相關法律法規，結合湛江紅樹林保護區的實際情況，印發了《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法》，編制了《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區四至界定方案》。在生態治理的法律層面看，已經具備一定基礎，但是紅樹林生態治理是一項復雜工程，不僅是自然保護區片面的管理，還涉及到海洋環境與濕地生態環境的保護，需要相關部門之間在法律法規的規范下達成協調與合作。

3.4 生態治理手段與方式落后

2017年4月，根據中央第四環境保護督察組調查結果，在湛江不少地區依然存在局部侵占或破壞紅樹林的現象［13］，主要體現在圍海養殖、私自破壞紅樹林和違反保護區管理相關規定等方面。對于圍海養殖的行為，目前保護區采取的主要解決方法是以村為單位進行生態補償，但是這種解決方式并不長久，也不利于村民未來發展的可持續性。此外，對于破壞紅樹林的行為主要是由紅樹林派出所負責處理，而派出所定點設在保護區內，并不是每個站點都有派出所的工作人員，導致有部分公眾投機取巧，出現相關部門無法及時制止破壞紅樹林行為等問題。因此，從訪談及官方公布的資料反映出，目前保護區的生態管理方式缺乏創新，管理效果不理想。

4 廣東湛江紅樹林國家級自然保護區生態治理對策

4.1 構建多元主體治理體系

紅樹林生態治理問題是生態環境中非常重要的一環，也是生態文明實現的關鍵問題，僅靠政府的力量難以全面解決，必須要依靠公眾等其他社會主體的力量，與政府形成治理合力。因此，廣東湛江紅樹林生態治理需要構建多元主體綜合治理體系，通過政府、公眾、社會組織、大眾媒體甚至國際力量組成的多元主體互動網絡體系來共同管理公共事務，以提高效率和效益［14］。

紅樹林生態治理是一項非常重要且長期的工程，多元主體的共同參與是非常有必要的。通過走訪公眾及問卷所獲取的信息，針對紅樹林生態治理的模式研究分析，構建多元主體共同參與體系的必要性與可行性較高，應以政府為主導，公眾與社會組織共同參與的治理方式對保護區進行治理。同時政府應積極提供多種參與方式，引導社會公眾、組織積極參與紅樹林治理活動，并鼓勵公眾通過合法途徑，自發組織相關宣傳、保護活動，提高公眾的參與感，提高紅樹林生態治理效果。政府作為治理主體的擔當，處于中心地位也是承擔責任最大的一方，其對整個保護區生態環境治理起著總攬全局的支柱性作用，對整個過程起著引導、管理、支持等作用［15］。需要政府提供必要的人力、物力、財力的投入以及法律政策的輸出和秩序的維護，為整個治理系統提供一定的基礎環境，保證其正常進行。此外，政府應對授予一定的權力給其他治理主體，及時了解各方的利益點，聽取各方建議和意見，將主體之間緊密聯系起來。公眾、社會組織等主體則是充當協助監督的作用，在政府引領下，積極配合、參與紅樹林生態治理行動。

4.2 落實信息公開與監督機制

信息公開在政府工作中尤其重要，政府信息公開要求的是讓公眾能夠從多渠道了解到政府工作的內容、準則等，而不僅僅是在官網上公開文件、制度等內容。公眾作為紅樹林治理活動的重要主體之一，對紅樹林生態治理工作的內容擁有知情權及監督權。相關政府機構應落實信息公開與監督機制，通過社交媒體、社會組織、線下受訪、社區、居委或村委公告等各種渠道，將相關政策、文件、辦法或規定進行公布與回訪。真正將信息公開及社會監督機制落實到位，為公眾等主體參與生態治理工作提供前提。

4.3 建立健全法律法規體系

法律是最具強制力的手段，紅樹林生態系統物種豐富，且生態價值高，有必要針對紅樹林生態治理制定配套法律法規，為紅樹林生態治理提供依據。2017年以來，湛江市雖然已有和紅樹林治理相關的法律法規，但仍需進一步完善。

4.4 創新治理手段與方式

針對歷史傳統或經濟開發等原因造成的紅樹林生態環境破壞等問題，需針對當前的生態補償機制進行完善，在原有的以村為單位的生態補償細分到以家庭為單位，在提供部分經濟補償的基礎上，還可為村民提供就業渠道，實現經濟和效益雙重目的。此外，還可借助生態混養等新模式提高治理效果，這種模式通過進行不同種類的魚類混養，并在上面種植紅樹林，既能提高紅樹林治理效果，又能創造沿海農村生態就業機會，緩解圍海養殖和紅樹林保護之間的矛盾，促進社會安定［16］。

公眾是紅樹林生態治理的實際參與者，在治理過程中，應加大對紅樹林生態的科普與宣傳，提高公眾對紅樹林的認識。一方面，相關部門可以通過與社會團體合作，組建志愿者隊伍，讓公眾參與到紅樹林生態的治理中，有利于提高公眾的參與度。另一方面，可利用到各學校宣講的機會，把紅樹林相關知識帶進課堂，鼓勵學生積極共同參與紅樹林生態治理。最后，可以通過制作宣傳口號標語、宣傳手冊等宣傳活動進行宣傳。

5 結語

紅樹林生態系統作為世界三大藍碳系統之一，對當前生態文明建設及應對當前全球氣候變化具有重大意義。以廣東省湛江市紅樹林為例，分別從治理主體、管理機制、法律法規及治理方式和手段四個方面進行問題分析，發現湛江紅樹林生態治理存在主體單一、缺乏信息公開和公眾監督機制、法律法規不夠完善、生態治理手段和方式比較落后等問題。基于以上，從四個環節提出了完善紅樹林生態治理的建議和對策：一要建設多元主體共同治理體系，提高公眾參與紅樹林治理活動的參與度。二是要落實信息公開與監督機制，更好發揮公眾在紅樹林治理過程中的作用。三要健全完善法律法規體制，盡快出臺紅樹林生態治理的專項法律法規。四要創新生態治理手段與方式，通過借鑒和學習其他保護區的先進技術手段，結合自身特點，創新紅樹林生態治理方式。