黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐進(jìn)路

劉興平 朱皖秋

黨的二十大擘畫了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新藍(lán)圖，就是舉全黨全社會之力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的開局之年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《意見》），站在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展全局的高度對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出重大部署，再次表明黨中央加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的鮮明態(tài)度。《意見》指出，必須“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系”，把“強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能”擺在首要位置，更加明確了黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)既是提升鄉(xiāng)村治理效能的重要抓手，更是重要保障。

一、強(qiáng)化黨對鄉(xiāng)村治理的全面領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨成立一百年來，始終依靠廣大農(nóng)民，聚焦時(shí)代變化需求，為億萬農(nóng)民謀幸福，成功帶領(lǐng)廣大農(nóng)民走出了一條具有中國特色的農(nóng)村進(jìn)步與發(fā)展之路，生動詮釋了中國共產(chǎn)黨“江山就是人民，人民就是江山”的執(zhí)政理念。立足新起點(diǎn)，迫切需要中國共產(chǎn)黨扛起政治責(zé)任，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿鄉(xiāng)村振興全過程。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)村治理的顯著特征。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實(shí)。”顯然，黨的領(lǐng)導(dǎo)是體現(xiàn)在改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各個(gè)領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)，貫穿社會生活各個(gè)領(lǐng)域、治國理政的全部過程。全面加強(qiáng)黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，是凸顯中國特色社會主義本質(zhì)特征的重要體現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理歷經(jīng)了從管理民主到治理有效、從“鄉(xiāng)政村治”到“鄉(xiāng)村治理”［1］，從“政社合一”到“多元共治”的轉(zhuǎn)變［2］，新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新作用，不斷推動農(nóng)村自治格局向“外部推引”與“內(nèi)源激活”并行、法治與德治并存、管理與服務(wù)并重的現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)型升級［3］。

黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理是黨的社會革命的任務(wù)要求。中國古代社會是以小農(nóng)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會，構(gòu)成了由國家、鄉(xiāng)紳自治、宗法家族組成的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。在這個(gè)社會結(jié)構(gòu)中，生產(chǎn)、生活相對封閉，形成了費(fèi)孝通等學(xué)者所謂的“鄉(xiāng)土中國”“熟人社會”或“社稷社會”［4］，“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”“自覺守禮俗”是中國古代社會治理的典型特征［5］。中國共產(chǎn)黨成立以后，面對列強(qiáng)入侵、軍閥割據(jù)、物資匱乏的嚴(yán)峻考驗(yàn)，中國共產(chǎn)黨一步步改造農(nóng)村宗法家族社會，讓黨的領(lǐng)導(dǎo)逐漸嵌入鄉(xiāng)村基層，把億萬農(nóng)民組織動員起來，最終取得了中國革命的偉大勝利。新中國成立之后，通過徹底改革土地制度，確立“政社合一”的基層政權(quán)體系，妥善安置失業(yè)人員，中國共產(chǎn)黨有效組織和整合了鄉(xiāng)村社會與農(nóng)民，開啟了中國農(nóng)村社會的全方位重建。改革開放以來，中共中央出臺一系列惠農(nóng)政策，致力喚醒農(nóng)民主體意識，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)與村民自治相結(jié)合的治理路徑。立足新時(shí)代，中國共產(chǎn)黨更要以“偉大自我革命引領(lǐng)偉大社會革命”，向全世界展示中國鄉(xiāng)村治理的新面貌。

黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理是農(nóng)村社會發(fā)展的歷史必然。當(dāng)今全球化、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、新媒體等與中國農(nóng)村深度融合，農(nóng)村面貌發(fā)生了極大改變，“原子化”鄉(xiāng)村治理面臨極大挑戰(zhàn)。一是基層黨組織有些弱化。由于政府資源的持續(xù)引進(jìn)，加大鄉(xiāng)村治理的行政化，傳統(tǒng)封閉性自治權(quán)力瓦解，部分農(nóng)村基層黨組織與村委會之間陷入“二元”權(quán)力矛盾中。二是鄉(xiāng)村治理體系不太健全。農(nóng)村大量行政事務(wù)下沉基層一線，使基層政權(quán)只看重上級要求，而與村民集體事務(wù)、公共事務(wù)逐漸“脫鉤”，陷入機(jī)械化的工作模式難以掙脫。三是治理難度逐漸增大。老齡化、空心化問題日益突出，人口成分復(fù)雜，不同的利益需求容易導(dǎo)致人民內(nèi)部矛盾多發(fā)，信訪舉報(bào)、集體上訪數(shù)量增多。面對農(nóng)村社會的“原子化”趨勢和雜糅的治理任務(wù)，為了進(jìn)一步鞏固我們黨在農(nóng)村的群眾基礎(chǔ)，這就要求黨堅(jiān)持以人民為中心，順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的再組織化，推進(jìn)農(nóng)村社會有序發(fā)展。

二、增強(qiáng)黨組織對鄉(xiāng)村治理的組織功能

用嵌入式理論分析農(nóng)村基層黨組織與鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系，從組織嵌入、人事嵌入、規(guī)范嵌入三方面詮釋鄉(xiāng)村治理的有效路徑。“嵌入”既保障了黨組織對鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)作用，強(qiáng)化了黨組織的組織功能，又給予鄉(xiāng)村治理空間，確保了農(nóng)村社會發(fā)展的方向和動力，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)村治理的價(jià)值耦合。

組織嵌入，凝聚多元治理合力。在鄉(xiāng)村“原子化”比較明顯的情況下，農(nóng)民的治理主體意識不是太強(qiáng)，需要農(nóng)村基層黨組織延伸組織體系，通過組織體系打破聯(lián)系服務(wù)農(nóng)民的“最后一公里”，帶動和促進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。從組織上嵌入鄉(xiāng)村治理，主要涉及以下三個(gè)方面。一是完善農(nóng)村基層黨組織體系。以合并村黨組織為核心，以原自然村劃分黨小組，借助黨小組在血緣、情感、距離等方面的優(yōu)勢對村民進(jìn)行政治引導(dǎo)、價(jià)值引領(lǐng)、集體教育，再通過網(wǎng)格責(zé)任制，形成全鏈條、全覆蓋、全方位的組織體系。二是把支部建在生產(chǎn)上。物質(zhì)生產(chǎn)是保障善治的基礎(chǔ)，推動黨建下沉基層生產(chǎn)，在村集體中成立聯(lián)合黨支部，以黨建帶動生產(chǎn)，不斷壯大村集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，進(jìn)而增強(qiáng)村民主動作為的使命感。三是在社會組織中設(shè)立黨組織。一般來說，社會組織建立在鄉(xiāng)村社會之上，大都以個(gè)體形式參與鄉(xiāng)村建設(shè)，與農(nóng)村社會整體發(fā)展休戚相關(guān)。在社會組織中成立黨組織，強(qiáng)化社會組織的政治責(zé)任和政治擔(dān)當(dāng)，能夠進(jìn)一步激發(fā)村民主體活力，增強(qiáng)社會組織的競爭力與創(chuàng)新力，避免出現(xiàn)“孤島”現(xiàn)象和“煙花”現(xiàn)象。

人事嵌入，培育合格治理人才。人才振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。黨組織人事“嵌入”，就是在加大人才培養(yǎng)力度的基礎(chǔ)上，匯集各種人力資源，選派各類具備扎實(shí)理論功底與深厚實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)村專家或帶頭人投身鄉(xiāng)村治理一線。一是選好配好農(nóng)村基層黨組織帶頭人。農(nóng)村基層黨組織帶頭人是鄉(xiāng)村治理的主心骨，直接影響農(nóng)村各項(xiàng)政策的落實(shí)。要堅(jiān)持直接任命與當(dāng)?shù)剡x任相結(jié)合，將政治素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)、農(nóng)村情懷深、廉潔紀(jì)律嚴(yán)的優(yōu)秀干部選任為農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人，為鄉(xiāng)村振興構(gòu)筑堅(jiān)強(qiáng)有力的戰(zhàn)斗堡壘。二是村兩委交叉任職。交叉任職能夠避免冗員冗事，防止因意見不合而導(dǎo)致效率低下、簡單事情復(fù)雜化等問題，交叉任職通過提高村委會和村代表中黨員的比例，增進(jìn)黨組織與村委會的深度融合，讓決策和執(zhí)行更為高效。三是為社會組織選派熱心公共事務(wù)的骨干。農(nóng)村基層黨組織要通過社會動員吸納素質(zhì)高、能力強(qiáng)、有愛心、肯奉獻(xiàn)的各類人才，尤其是要在抗洪救災(zāi)等急難險(xiǎn)重的工作中發(fā)現(xiàn)和吸納先進(jìn)分子加入各類社會組織，形成讓專業(yè)人做專業(yè)事的專業(yè)化治理模式，提高基層治理的精準(zhǔn)度。

規(guī)范嵌入，涵養(yǎng)先進(jìn)治理理念。在我國農(nóng)村推行村民自治，其核心價(jià)值是確立村民鄉(xiāng)村治理活動的主體地位，確保農(nóng)民的實(shí)際在場。所謂規(guī)范“嵌入”，即對在場農(nóng)民進(jìn)行教育引導(dǎo)，讓自治、法治、德治相結(jié)合的“三治”理念成為他們?nèi)沼枚挥X的道德規(guī)范，以科學(xué)合理的規(guī)范約束鄉(xiāng)村治理環(huán)境。一是健全鄉(xiāng)村治理的協(xié)作機(jī)制。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)完善村內(nèi)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，規(guī)范村兩委的治理權(quán)限和班子成員的行為，使鄉(xiāng)村治理依規(guī)而行、有規(guī)可循、監(jiān)督可查。二是共同制定符合地域特色的道德規(guī)范。在約定公約時(shí)，由于人們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、思想文化素質(zhì)、道德認(rèn)知水平存在較大差異，村民對社會主義道德在認(rèn)知上也存在較大的共識性差異，這種差異決定了農(nóng)村基層黨組織需要從文化傳統(tǒng)入手，通過與村民共同約定形成人人認(rèn)可、人人遵守的鄉(xiāng)規(guī)民約，進(jìn)而謀求道德共識。三是規(guī)范村集體經(jīng)濟(jì)和各類組織的運(yùn)行程序。加大對村集體經(jīng)濟(jì)與各類組織的黨員管理力度，發(fā)揮黨員在日常工作和生活中的模范帶頭作用，充分激發(fā)各類組織參與鄉(xiāng)村治理的活力。嚴(yán)抓考核評價(jià)，用村規(guī)民約、法律法規(guī)約束各組織成員的行為，把鄉(xiāng)村振興的發(fā)展要求運(yùn)行在發(fā)展的規(guī)范之中。

三、明確黨組織在鄉(xiāng)村治理中的職能定位

在復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理中，由于多元主體的存在，使得農(nóng)村基層黨組織容易陷入與其他治理主體的關(guān)系糾結(jié)以及行政化事務(wù)之中。習(xí)近平總書記在2023年中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“把村級自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織、各類社會組織等緊緊團(tuán)結(jié)在黨組織的周圍”，在日常運(yùn)行中不斷調(diào)適與其他治理主體之間的合理關(guān)系，確保自身在治理行為中能夠承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)核心的責(zé)任。

堅(jiān)定支持村委會加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，很容易發(fā)生黨組織與村委會之間的“二元”對立，主要在于未做好二者間的關(guān)系調(diào)適。對黨組織而言，要深刻認(rèn)識自身在領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理中的角色定位，始終堅(jiān)定支持村委會開展自治。一是要加大對村民的宣傳力度，普及有關(guān)自治的法律法規(guī)，幫助村民深刻認(rèn)識并理解自己所具有的自治權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上做好領(lǐng)導(dǎo)工作，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同時(shí)，鼓勵(lì)村民勇于、敢于、樂于行使自己的權(quán)利。二是帶領(lǐng)“在場”村民共同制定完善自治公約，將政治關(guān)懷落實(shí)到具體行動中，在參與集體活動、進(jìn)行理論宣講、處理生活矛盾等具體實(shí)踐中增進(jìn)與村民的情感。在面對具體治理事務(wù)時(shí)，要注意做好“領(lǐng)導(dǎo)”，黨組織要時(shí)時(shí)“在場”，工作上做到不“越位”，在實(shí)際工作中確保權(quán)力運(yùn)行的透明度，提升治理效能。

堅(jiān)決推動鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。在鄉(xiāng)村治理演進(jìn)過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織與黨組織產(chǎn)生了千絲萬縷的聯(lián)系，除了本身的經(jīng)濟(jì)屬性外，還展現(xiàn)出一定的政治屬性及社會治理屬性，兼具農(nóng)村管理與服務(wù)的職能。特別是在“政經(jīng)社”三位一體的村落，除去本身所具備的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)生產(chǎn)的職能屬性外，集體經(jīng)濟(jì)組織在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)積極號召村民聽黨話、跟黨走，增強(qiáng)農(nóng)村社會的凝聚力。無論“政經(jīng)社”是否并行，集體經(jīng)濟(jì)組織都在農(nóng)村社會中發(fā)揮著凝聚人心、開發(fā)人力、造福人民的作用，基層黨組織應(yīng)當(dāng)積極推動集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新發(fā)展。一是通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革，活化農(nóng)村固定資產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)村集約化規(guī)模化生產(chǎn)，為集體經(jīng)濟(jì)組織爭取更多的政策性資源，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)生動力。二是進(jìn)一步延展集體經(jīng)濟(jì)組織屬性功能，多途徑增加集體經(jīng)濟(jì)組織可支配收入來源，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織資金吸納能力，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式上不斷改革內(nèi)部組織架構(gòu)，完善集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，更大限度地激活農(nóng)村自組織力，帶動更多的村民參與集體建設(shè)與鄉(xiāng)村治理。

堅(jiān)持引入社會性公共服務(wù)供給。社會組織通過自上而下的體制通道與政府聯(lián)合，或者通過自下而上的治理通道進(jìn)行市場化參與，為鄉(xiāng)村治理提供公共服務(wù)，極大地推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的自治化與專業(yè)化。但社會組織因角色定位、制度供給、資源稟賦、行動能力等因素，在鄉(xiāng)村治理的參與中，與黨和政府之間的關(guān)系往往是一種從屬與輔助關(guān)系，這種關(guān)系制約了社會組織作用的發(fā)揮。要突破現(xiàn)有角色定位，對農(nóng)村基層黨組織而言，一方面，要鼓勵(lì)社會組織主動介入公共政策的醞釀、決策、執(zhí)行和反饋之中，激勵(lì)和監(jiān)督黨與政府的治理活動，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。另一方面，要對政府職能進(jìn)行“瘦身”，挖掘社會組織的社會服務(wù)屬性，積極支持各類社會組織以不同方式參與到移風(fēng)易俗、扶困助農(nóng)、清潔環(huán)境等事務(wù)中，補(bǔ)齊政府在提供公共服務(wù)上的短板。努力構(gòu)建“一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核”的制度機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、社會組織積極參與的有效治理格局，匯聚鄉(xiāng)村振興合力。

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［4］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國［M］.北京：北京出版社，2005：29-30.

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［6］習(xí)近平.加快構(gòu)建新發(fā)展格局? 把握未來發(fā)展主動權(quán)［J］.求是，2023（08）.

（劉興平：河海大學(xué)馬克思主義學(xué)院黨委書記，研究員、博士生導(dǎo)師；朱皖秋：河海大學(xué)馬克思主義學(xué)院科研助理）

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