我國職業教育質量問責的體系架構及機制完善

吳玲玲　胡洪彬

摘 要 質量問責是推動職業教育高質量發展的重要保障。推動我國職業教育質量問責的科學建構，必須立足于質量問責的主客體、情形范圍以及運行程序等基本要件，對其內在的結構體系作出解構與分析。當前，我國職業教育質量問責在協助、常態力、規范力方面有待進一步提升與完善，對此，各級教育行政部門和各類職業教育機構要在現有政策法規基礎上，推動職業教育質量問責實現主體介入機制、嵌入機制、運行機制、公開機制和引導機制等的系統性完善和模式創新，為推動我國職業教育高質量發展奠定更加堅實的基礎。

關鍵詞 職業教育；質量問責；問責程序；問責機制

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2023）13-0046-06

不斷推動職業教育實現高質量發展，是培養高素質技術技能人才的基礎，也是全面建設社會主義現代化國家的重要保障。習近平總書記指出：“職業教育與經濟社會發展緊密相連，對促進就業創業、助力經濟社會發展、增進人民福祉具有重要意義。”[1]要“深入推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革”，“培養更多高素質技術技能人才、能工巧匠、大國工匠”[2]。這為我國職業教育高質量發展提明了方向，也對職業教育主體明確責任擔當提出了更高要求。要強化主體責任擔當，不僅需要職業教育主體強化自覺認知，也呼喚科學的質量問責機制來規范和引導[3]。本研究旨在從整體視角闡釋我國職業教育質量問責的體系框架，并基于對實踐動態的考察提出相關機制的完善路徑。

一、職業教育質量問責的內涵和建構依據

（一）職業教育質量問責的內涵界定

問責（Accountability），原為英語世界中的專有詞匯，本意為“算賬”“記賬”或“記述”等，后在實踐中衍生出了“解釋”“講明”“說明”等新內涵。如美國的《韋氏國際英語詞典》就將問責釋為“有責任作出說明”“進行回答和負責任的一種狀態”[4]。然而，作為公共治理之核心概念的問責，則主要是伴隨現代國家治理體系的發展而逐漸形成的，如John Stewart等認為，問責即行使“公共權力的人必須為其行為承擔說明的義務”[5]。Amanda Sinclair等則將問責視為公眾要求公共權力主體“解釋自身行為”，以促使其“更好履行職責的一種過程”[6]。在國內的學術話語中，問責最早出現于本世紀初，學界對問責的界定除強調責任建構外，更多的是突出責任的懲治及追究，問責成為相關問責主體要求問責客體承擔瀆職、違法行為后果的具體過程。隨著問責研究的不斷深化，問責的應用范圍也不斷拓寬，質量問責已經成為發達國家教育治理的一種重要工具。職業教育質量作為權衡職業教育發展水平的根本標準，關系到職業教育發展的科學走向和教育效果。基于學界已有研究，所謂職業教育質量問責，即職業教育主體在推動職業教育發展進程中，向相關的問責主體闡明職業教育質量狀況，以明確自身責任，并就職業教育質量建設中的失責問題作出追究責任的行為過程及其運行體系。

（二）職業教育質量問責的建構依據

1.委托代理與職業教育善治：職業教育質量問責的理論依據

在學術史上，問責的提出源于20世紀70年代的新公共管理運動，新公共管理理論認為政府同公眾存在委托代理的邏輯關聯性，政府作為代理主體，需要接受公眾的監督，公眾作為委托的主體，則有權要求政府對自身行為作出解釋并承擔相應的責任。這種觀點為現代政府問責提供了理論根基。職業教育亦存在不可忽視的委托代理關系。一方面，黨和政府是我國職業教育發展的根本領導主體，其委托且賦予了各類職業教育機構的招生權和教育培訓權，敦促其不斷提升職業教育質量，以達到為國家培養技術技能人才的價值目標；另一方面，作為職業教育對象的學生亦同相關的職業學校和培訓機構存在明顯的委托代理關聯性，學生支出受教育和接受培訓的成本，本質上亦在于委托并期盼相關的職業教育機構提供高質量的職業教育，換言之，職業教育機構在某種程度上構成了黨和政府、學生和整個社會等多個委托主體的“代理人”[7]。由此，推進職業教育質量問責的建構與嵌入，就絕非各級教育行政主管部門的內在職責，也是職業教育機構強化落實主體責任、凸顯使命擔當的客觀要求。

委托代理構成了職業教育質量問責的宏觀理論依據，而職業教育善治則從微觀治理層面提供了更為細致化的理論確證。善治即良好的治理，內蘊了責任性、合法性、透明性和回應性等基本要件，善治是職業教育事業發展的目標，為提升辦學水平提供了重要保障[8]。在職業教育實施過程中，要以善治謀質量亦非易事，不僅需要強化多元互動，也離不開問責的嵌入驅動。問責作為職業教育治理工具，以責任建構為內在前提，又渴求職業教育過程的透明化、法治化及效率化，并通過信息的回應反饋對質量發展狀況作出評價，顯然問責的理念同職業教育的善治要求是具有內在契合性的，推進職業教育善治和實現職業教育高質量發展，有必要將質量問責擺在突出位置上。

2.破解難題與強化主體責任：職業教育質量問責的實踐依據

黨的十八大以來，我國職業教育事業實現了突破性發展，但與此同時，由于受到相關制度體系不足的內在制約，我國職業教育發展仍存在一些現實短板。一方面，從職業教育管理視角看，職業教育的管理制度雖不斷走向健全，但在具體的管理實踐中，“組織架構條塊分割與重復交叉”“主體參與不夠民主進而缺席嚴重”“權責匹配不夠平衡而且缺少監督”“運行機制陳舊刻板不能與時俱進”等現實難題依然有待破解[9]。另一方面，從師生關系視角看，師生共同體的建構也仍面臨一定的現實困境，如部分教師對學生的成長及其發展缺乏足夠的人文關懷，對教書育人不盡職等[10]。這些短板與問題的出現既有體制機制因素，又同職業教育相關主體的責任缺失有關聯性，有效破解難題需要強化機制建構，更需要嵌入問責進行引導規范。唯有實現精準問責，才能推動職業教育走上高質量發展軌道。

二、職業教育質量問責的基本要件與運行體系

職業教育質量問責有其建構依據，但作為現代治理工具的問責，在應用上應具有寬泛性。要確保其科學嵌入職業教育領域，首先要把握其內在的一些基本要件，如問責的主體與客體、程序與基本情形等，唯此才能在解構體系框架的基礎上，明確職業教育質量問責中的一些基本命題。

（一）“由誰來問責”：我國職業教育質量問責的主體構成

問責主體，即在職業教育高質量發展中有權主導問責方向并推動問責發展的行為主體。職業教育水平的高低既關系到勞動者的素質，亦在優化人才結構和增強國家競爭力等方面發揮著極為重要的作用。我國職業教育的這一特殊性表明了職業教育質量問責主體的多元性。基于權責分類視角，職業教育質量問責主體主要可從兩個層面理解：一是職業教育質量問責的主導主體。其主要由各級教育行政主管部門和各類職業教育機構共同構成。這其中黨和政府各級教育行政主管部門是我國職業教育發展的根本領導主體，對職業教育發展具有引導和規劃的重要職責，而由各級職業學校、相關實訓機構等構成的職業教育機構，作為我國職業教育的直接發展主體和責任主體則享有內部管理權，職業教育質量問責能否有效開展，這兩大主體的主導和治理能力建設至關重要，其決定著職業教育質量問責的前進方向。二是職業教育質量問責的參與主體。參與主體應由學生個體和用人單位共同構成。其中，學生是職業教育的委托主體，而用人單位則直接承接了職業教育的內在價值，這些主體亦有權通過提供意見、建議等渠道作出參與式質量問責，以在推動職業教育高質量發展中發揮輔助作用。

（二）“去問誰之責”：我國職業教育質量問責的客體構成

問責客體，即職業教育質量問責所具體的指涉對象。眾所周知，在職業教育實踐中，其教育質量受到職業教育機構的管理水平、學生生源質量以及教育過程監管狀況等多重因素的影響與制約，因此，職業教育質量問責過程中，針對客體的建構絕不能出現隨意性和形式主義，而應基于事實判斷，明確其中的相關責任對象，基于此，我國職業教育質量問責的指向客體，就應重點包含以下兩個層面：一是職業教育質量問責的直接客體。對此，應以職業教育的直接責任者為指向目標。在職業教育問責過程中，職業教育機構的內部管理者和師資力量是首要責任對象，內部管理水平的高低及師資力量的強弱很大程度上構成了職業教育質量的直接影響因素，在職業教育質量問責中，其必然構成了問責的首要指涉對象。二是職業教育質量問責的間接客體。對此，則應以職業教育質量的間接影響主體和責任主體為關照對象。出現職業教育質量問題，相關問責主體應確立間接的關聯性責任對象，如考量教育行政部門相關決策的科學性等，以進一步明確是否具有間接性責任并作出細化問責，從而確保質量問責的嚴肅性。

（三）“問什么責”：我國職業教育質量問責的情形構成

問責的情形，即職業教育質量問責的關照范圍及其基本事由。問責作為治理手段，無論在何種場域中都要強調內在的因果關系，問責決不能隨意或者泛化，即在權與責之間要有明確的邏輯關聯性[11]。新時代以來，黨中央多次強調職業教育要堅持黨的領導和立德樹人，積極推進辦學模式和保障機制等方面的改革，以及不斷增強職業教育的適應性，這些要求實質上指明了質量問責的基本方向，即我國職業教育質量問責應重點突出四個層面：一是政治性責任。核心是對職業教育是否堅持中國共產黨的領導，是否堅持中國特色社會主義辦學方向以及相關的大政方針等作出督查，其目標在于確保我國職業教育沿著正確方向實現科學發展。二是倫理性責任。核心是對職業教育是否切實做到落實立德樹人，教育主體是否做到為人師表，教育過程是否遵循基本的道德規范等作出督查，其目標是督促職業教育主體愛崗敬業，為切實推動職業教育高質量發展作出貢獻。三是專業性責任。核心是對職業教育是否彰顯前沿性，是否實現課程和專業優化設置，是否形成校企優勢互補以及產教良性互動等進行督查，目標在于推動職業教育不斷提升辦學質量，加快培養各類技術技能型人才。四是法律性責任。核心是對職業教育的實施過程是否遵循黨和國家各項法律的要求，是否符合《中華人民共和國職業教育法》和《中華人民共和國教育法》等法規的基本要求等，其目標是要推動我國職業教育在國家的法律框架范圍內形成科學化、規范化的運行模式。

（四）“怎樣問責”：我國職業教育質量問責的程序構成

問責的程序，即職業教育質量問責運行與實施的具體過程與步驟。在職業教育質量問責過程中，決不能僅僅將其等同于責任的追究而忽視日常責任建構，亦不能出于問責而漠視相關客體對象的權益保護。因此，職業教育質量問責在程序運行上，應包含以下六個具體環節：一是明責。即通過日常責任建構，使職業教育主體不斷明確自身的使命和責任，對教育質量問題作出預防。二是督責。即基于對職業教育過程的嚴格監督與檢查，對質量建設狀況作出評估，堅持容錯和問責并行，明確現實短板，并基于責任問題的性質作出是否追責的決定。三是確責。即根據職業教育質量問題，對相關責任客體作出查責以明確歸屬，保證問責的精準性。四是申訴。即在法治框架內賦予問責客體以申訴的權利，以維護質量問責的公正性。五是復核。即通過收集意見并進行復審，形成最終質量問責的基本方案。六是裁定。即在上述程序基礎上，進一步形成職業教育質量問責文本文件，并依據教育法規要求進行信息公開，維護職業教育質量問責的程序威望。

三、我國職業教育質量問責的成就和短板

（一）我國職業教育質量問責的成就

1.相關法律制度不斷健全，為職業教育質量問責的運行與開展提供了基本框架

在國家教育治理的整體層面上，2021年新修訂的《中華人民共和國教育法》強調，國家實行職業教育制度和繼續教育制度，并對教育發展進程中的一些違法行為，如克扣教育經費、違規收取費用等提出了問責要求①。2022年5月修訂并實施的《中華人民共和國職業教育法》，則進一步對職業培訓機構、職業學校和相關企業，在職業教育過程中的違法行為作出了具體界定，如教育教學質量低下、管理混亂及侵害學生休息休假、獲得勞動安全衛生保護等方面的權利等②。此外，相關法規還包括《中華人民共和國教師法》《新時代高校教師職業行為十項準則》和《職業學校學生實習管理規定》等。在區域教育治理層面上，近年來相關政策法規亦不斷增多，如為提高勞動者素質和服務區域社會經濟發展能力，2018年，廣東省出臺《廣東省職業教育條例》，強調要建立內部質量保證機制，并對未經批準擅自舉辦職業學校、職業培訓機構，擅自收取費用等情形提出了問責要求③。2021年，浙江省印發的《浙江省職業教育提質培優行動計劃（2021-2023年）》，亦突出強調了落實職業教育主體責任的極端重要性。上述相關法規政策為我國職業教育質量問責的開展提供了基本框架。

2.在相關政策和法規的奠基下，職業教育質量問責的權威性不斷彰顯

職業教育質量問責本質上屬于教育問責的整體范疇，但職業教育質量問責顯然要更為精確具體，即直接指向職業教育這一特殊場域，其在實踐中帶來了一定的規范效應。如根據教育部近期曝光的典型案例，針對山東青島某職業技術學院教師李某某在教學過程中體罰學生的問題，教育部和當地教育主管部門就基于《新時代高校教師職業行為十項準則》《教育部關于高校教師師德失范行為處理的指導意見》等相關文件的規定，對其給予了開除處分，并給予所在二級學院院長和學院相關負責人以警告處分和誡勉談話處理[12]。而針對部分職業學校實習實訓違規收費、學生合法權益保障不力等現實問題，近年來，包括河南、貴州、山西等省教育廳更是會同公安、檢察、信訪、市場監管等部門展開了聯合調查，對相關涉事學校進行約談，并給予校內相關責任部門和責任人以警告、記過處分和調離崗位等的處理[13]。相關數據顯示，2015-2020年，我國每10萬名實習學生中，傷亡人數下降了22.31%[14]。可以說，職業教育質量問責的不斷落實，為推動我國職業教育高質量發展帶來了積極效應。

（二）我國職業教育質量問責的現實不足

1.從主體視角看，我國職業教育質量問責有待增強協同力

問責的主體是問責機制展開的依托力量，主體不全或疲乏無力，問責效果就會大打折扣。雖然《中華人民共和國職業教育法》強調教育行政部門要切實做好職業教育工作的統籌規劃和宏觀管理，并鼓勵各類行業組織、群眾組織和企事業單位等參與，但從職業教育質量問責的具體視域看，其中的主導主體和參與主體很大程度上還存在錯位和孤立現象。一方面，對于職業教育質量問題，主導主體雖不斷強化了問責力度，但在分析研判上未體現出充分的前瞻性。從部分職業教育機構在教學管理中出現責任缺失，到頂崗實習中出現侵犯學生合法權益等現象，職業教育質量問責中一些問題線索的發掘很大程度上并非源于主導主體，而是源于參與主體的舉報及投訴。這種問責運行模式無論是對教育行政部門還是職業教育機構都是不利的，也消解了問責應有的權威性。另一方面，對于參與主體而言，其盡管在職業教育質量問責過程中顯露出了“先見性”，但其在參與過程中存在不可忽視的失序性，如利用互聯網隨意發布相關問責信息，泄露他人隱私等，給職業教育機構和相關教師造成名譽損害，不利于問責公信力的提升。

2.從客體視角看，我國職業教育質量問責有待增強常態力

職業教育質量問責的價值目標在于推動相關主體加強職業教育質量管理，以更加有效地促進職業教育質量水平的提升[15]。因此，推進職業教育質量問責，根本目標絕非在懲治上，而是應聚焦于職業教育的常態化管理上。有別于其他教育類型，職業教育的開展關涉多重參與主體，其教育質量問題的出現也具有更大的復雜性，因此，職業教育質量問責就更加需要形成一個系統完善的規范體系。然而，通過分析當下我國職業教育領域的相關法規政策體系不難發現，其有關教育質量問責層面的界定，很大程度上還是以“處分”“追究責任”等話語體系為主構建的，而在已曝光的一些案例中，問責主體對職業教育質量問責相關對象的處理，多數亦在責任問題“東窗事發”之后，在這一操作模式引導之下，問責過程極易出現常態力不足和流入片面化，即將職業教育質量問責和職業教育質量追責等同化，日常責任監督被舍棄和漠視，進而導致問責的激勵功能和預防功能被扼殺。

3.從程序視角看，我國職業教育質量問責還有待增強規范力

程序是限制相關主體專斷肆意的必要保證，程序公正是結果公正的重要前提[16]。要推動職業教育質量問責的科學發展，程序建設不可或缺。新時代以來，我國職業教育質量問責不斷發展，但在具體實施過程中究竟應該在何時啟動和運行問責等內在的程序性問題，目前的相關政策法規還停留在“碎片化”界定階段，造成相關職業教育主體在質量建設和質量問責過程中缺乏規范性的客觀窘況。譬如，面對社會公眾和學生對實習安排等方面的質疑，一些職業教育機構往往缺乏規范應對手段，或充耳不聞進行“冷處理”，或伴隨媒體的曝光進行被動問責，造成自身的不利境地。不僅如此，程序性不足也會帶來結果處理上的規范性缺失。譬如，《中華人民共和國職業教育法》強調對于職業教育機構教育教學質量低下造成嚴重后果的，要責令暫停招生或者限期整頓，這顯然為職業教育質量問責提供了法治依據，但何種后果算是“嚴重”，依然缺乏具體界定，這給職業教育質量問責帶來較大的彈性操作空間，處理不好極易引發新的形式主義問題。

四、我國職業教育質量問責的機制完善和模式創新

我國職業教育質量問責的上述短板，對于推動職業教育相關主體落實責任是不利的，有必要基于已有政策法規，推動我國職業教育質量問責進一步實現完善與創新。

（一）完善主體介入機制，推動我國職業教育質量問責形成更加緊密的協同模式

對此，可從兩方面展開推進：一是在職業教育質量問責的各主導主體內部，應進一步形成共抓共管的介入機制。其中，不僅各級教育行政主管部門要立足于國家和區域有關政策法規的基本精神，不斷強化對各類職業教育機構在發展理念、發展方向和發展規劃等方面的引導、監督與評價工作，以不斷突出“上問下責”的主導效力。同時，各類職業教育機構作為具體管理主體，亦要積極構建內部問責機制，確保內部治理水平的不斷提升。二是對于職業教育質量問責的各參與主體，則應著力推動形成穩序參與的問責機制。這其中，極為重要的是需要各級教育行政部門和各類職業教育機構要形成通暢的問責參與渠道，如利用大數據和人工智能技術形成統一的官方問責平臺等，以滿足各類社會主體的參與問責訴求。通過上述兩方面的互動，進一步形成以各級教育行政部門為主導核心，各類職業教育機構與各類參與主體協同治理和穩序介入的良好格局，進而帶動職業教育質量問責步入體制化的正軌。

（二）完善嵌入機制，推動我國職業教育質量問責形成更加全面的關照模式

職業教育不僅內蘊職業性和社會性，更有著終身性和實踐性等特征。因此，職業教育質量問責的有效開展必須推動質量問責全面嵌入職業教育全過程，才能帶來更加積極的規范效應。要達到這一價值目標，就必須在現有機制的基礎上進一步實現拓展。其一，在職業教育質量問責的開啟階段，要著力嵌入日常性的責任明確機制，如基于不同崗位和職責要求，形成清晰準確的責任清單等，從而為相關對象明確自身的行為邊界提供支撐和依據，并促使其自覺為落實責任和推動職業教育高質量發展作出積極貢獻。其二，在職業教育質量問責的具體進程中，要著力嵌入動態性的責任監督機制，在此過程中，職業教育質量問責的主體要基于相關政策法規的要求，對相關的問責對象開展持續和動態監督評價，如形成具體的考核細則，敦促相關客體對象履行職責和義務，并為提升教育質量不斷作出努力[17]。其三，在職業教育質量建設出現問題之后，要著力嵌入嚴肅性的責任追查和追究機制，其中尤為緊要的是要在現有政策及法規的基礎上，進一步形成更加具體與可操作性的責任追究細則條款，以確保追責過程精準有效和問責機制本身的權威性。

（三）完善運行機制，推動我國職業教育質量問責形成更加科學的操作模式

囿于目前相關政策法規對職業教育質量問責之程序界定的碎片化問題，當下迫切需要在制度整合的基礎上作出系統性完善。一是啟動的程序。應涵蓋責任建構和責任督察等內容。其中，職業教育質量問責的主導主體要積極通過責任建構和巡查巡視等手段，對相關的問責客體對象進行日常監管，為有效應對各類責任問題做好防范工作。二是查證的程序。主要是對責任問題的研判作出規范，失責問題出現后，相關問責主體既要及時啟動責任追究工作，又要秉持謹小慎微的理性態度對相關責任問題作出分析與研判，明確責任根源、杜絕隨意性。三是申辯的程序。即基于程序正義和法治精神，積極賦予相關客體對象充分的申辯權，切實維護其合法權益，避免問責權被濫用。四是決定的程序。對于明確的失責問題，應形成量化追責標準，維護問責權威性。五是恢復的程序。問責不應絕對化，基于治病救人原則，對于可重新任用的客體對象，應形成再審程序進行考核恢復。

（四）完善公開機制，推動我國職業教育質量問責形成更加透明的運行模式

《中華人民共和國職業教育法》第四十三條明確要求各類職業教育機構及時、積極公開相關信息，以接受教育督導和社會監督。職業教育質量問責關涉到職業教育本身的高質量發展和現代職業教育體系的基礎建構，理應屬于信息公開的范疇。上述對職業教育質量問責嵌入機制和運行機制的全面性界定，也必然呼喚相關信息公開亦進一步走向全過程化。一是要積極推動職業教育治理主體和業務主體的信息公開，這是職業教育質量問責有效開展的基本前提，應結合其具體崗位分工和職能設置進行公開，為質量問責提供基本信息支撐。二是要積極推動職業教育質量問責的具體過程公開，特別是對于失責的根源及其直接、間接責任客體，應及時披露，以進一步維護程序正義。三是積極推動職業教育質量問責的結果公開，如通過官方平臺及時發布問責處置信息，以接受輿論監督，確保職業教育質量問責不斷強化公正性和權威性。

（五）完善引導機制，推動我國職業教育質量問責形成更加前瞻的認知模式

對于問責的建構和開展而言，科學的建構理念是機制和制度建構的基本前提。因此，在職業教育質量問責的機制完善過程中，亦需要積極推動相關的問責理念實現同步創新。其一，對于職業教育系統的內部而言，要積極提升質量問責對于職業教育高質量發展的積極效應，就要推動各主導主體形成更為科學的質量問責概念和思路，不僅要引導相關對象形成權責對等的治理理念，也要敦促其明確自身在推動職業教育高質量發展中的職責定位，更要通過實踐使其積極樹立自身行為的邊界意識、危機意識和風險意識，從而為防止發展中各類質量問題的產生夯實理念根基。其二，對于職業教育系統外部而言，則要推動各類參與主體形成有序問責的科學理念，如積極推動職業教育質量問責的科學理念傳播，提升社會參與主體的認知水平等，由此在促進其實現有序參與問責的基礎上，為推動職業教育高質量發展營造良好環境。

參 考 文 獻

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On the System Structure and Mechanism Improvement of Quality Accountability of Vocational Education in China

Wu Lingling， Hu Hongbin

Abstract? Quality accountability is an important guarantee for the high-quality development of vocational education. To promote the construction of vocational education quality accountability， we must make a deconstructive analysis of its structural system based on the subject， object， situation and operating procedure. At present， the quality accountability of vocational education in China needs to be improved. Education administrative departments and vocational education institutions at all levels should realize the improvement and mode innovation of the main body intervention mechanism， embedding mechanism， operation mechanism， publicity mechanism and guidance mechanism， so as to lay a more solid foundation for the high-quality development of vocational education.

Key words? vocational education; quality accountability; accountability procedure; accountability mechanism

Author? Wu Lingling， lecturer of Zhejiang Institute of Water Resources and Hydropower （Hangzhou 310018）

Corresponding Author? Hu Hongbin， professor of Zhejiang University of Finance and Economics （Hangzhou 310018）