新發展階段實現鄉村生態振興的路徑選擇

于法穩 代明慧

黨的二十大報告中提出，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，并指出中國式現代化是人口規模巨大的現代化、是全體人民共同富裕的現代化、是物質文明和精神文明相協調的現代化、是人與自然和諧共生的現代化、是走和平發展道路的現代化。同時提出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村[1]。因此，要實現人與自然和諧共生的現代化，農村依然是主戰場。鄉村生態振興既是實現人與自然和諧共生現代化的重要內容，也是重要路徑與抓手。

新發展階段，我國生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。作為農村生態文明建設及人與自然和諧共生現代化的重要內容及抓手，實現鄉村生態振興既是實現社會經濟發展遠景目標的根本要求，也是實現“雙碳”目標的有效途徑；同時，也是全面實現健康中國戰略的應有之義，更是提升鄉村居民生態福祉、實現共同富裕的基本保障。

由此，全面分析新發展階段實現鄉村生態振興存在的問題，提出有效路徑及對策建議，具有重要的理論意義及實踐價值。

一、鄉村生態振興面臨的問題

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略以來，國家出臺了一系列政策措施，鄉村生態振興工作取得顯著成效，農業綠色發展不斷推進，農村人居環境整治成效顯著，鄉村生態保護與修復持續強化，同時，鄉村生態振興基礎設施水平不斷完善，為新發展階段鄉村生態振興打下了堅實的基礎。但相對于人們日益增長的美好生活需要以及時代需求變化，實現鄉村生態振興的任務依然艱巨，面臨著一些困難和問題，需要采取更加有效的措施加以解決。

（一）生產方式綠色轉型緩慢，生產環境健康水平亟待提升

黨的二十大報告提出，“加快發展方式綠色轉型”“實施全面節約戰略”“發展綠色低碳產業”“倡導綠色消費，推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式”。當前，生態農產品的供給難以滿足市場需求，迫切需要農業生產方式的綠色轉型，提升生態農產品供給能力。但目前農業生產方式的綠色轉型尚未全面實現，突出表現在如下四方面：一是農業生產投入品的綠色化程度低。農業生產中的投入品仍以化肥、農藥、農膜等化學品為主，由于綜合利用率低，導致農業面源污染，破壞了農業綠色生產的環境基礎。有機肥、生物農藥、可降解農膜等產品在農業生產中未得到充分推廣與應用。二是綠色生產技術應用程度低。針對病蟲害的綠色防控技術、有機肥替代化肥、測土配方施肥等綠色生產技術，往往停留在各類試驗田中，沒有大規模在農業生產中加以推廣應用。三是農業廢棄物資源化利用程度低。由于缺乏有效的市場化機制，當前以秸稈、農藥包裝物、廢棄農膜等為主要內容的農業廢棄物資源化利用沒有得到有效推動。盡管一些地方進行了探索，但也僅僅是完整鏈條中的一個或幾個節點，目前無法實現有效利用。四是循環型生態農業模式沒有得到推廣。農業面源污染的一個根本原因，在于人為將種植業與養殖業之間的生態鏈條割斷了，阻斷了兩個系統之間的物質循環，一方面是化肥施用量越來越多，另一方面是畜禽養殖糞污成為污染源。高質量實現農業綠色發展，需要因地制宜重構循環型生態農業模式。正是由于上述問題的存在，農業生產方式綠色轉型任務艱巨，農業綠色發展的生產環境健康水平亟待提升[2]。

（二）生態系統問題相互交織，生態環境質量需持續改善

一般而言，鄉村生態環境質量是基于耕地、水域、森林、草地四大生態系統而言的。快速工業化、城鎮化對這四大系統的影響越來越大，導致各種問題彼此交織、相互疊加，突出表現在如下四方面：一是耕地資源數量上的遞減態勢短期內難以扭轉，尤其是優質耕地的占用依然呈現出剛性遞增態勢。同時，耕地質量總體欠佳，存有一定的土壤污染問題，而且主要污染物種類也比其他土地利用類型多。二是水資源短缺的同時，水污染立體化態勢較為明顯。眾所周知，我國人均水資源僅為世界人均水資源量的四分之一，屬于水資源短缺的國家之一。據《2021中國生態環境狀況公報》，2021年，全國地表水監測的3632個國考斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面（點位）占84.9%，劣Ⅴ類占1.2%。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河主要江河監測的3117個國考斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面占87.0%，劣Ⅴ類水質斷面占0.9%。三是森林資源質量雖有所提高，但依然不能滿足人民群眾對良好生態的需求。根據第九次全國森林資源清查（2014—2018年）結果，我國森林覆蓋率為22.96%，低于全球31%的平均水平，人均森林面積也僅為世界平均水平的1/4，森林資源總量相對不足、質量不高、分布不均的狀況仍待改變。此外，進一步擴大森林面積的空間越來越小，難度越來越大，造林成本愈來愈高，而當前林業政策中有關補貼標準較少考慮造林成本，極大地影響了造林的積極性。四是草地生態恢復持續推進，生態服務功能得到提升，但在一定范圍內依然存在超載現象。

（三）部分工程不注重實效，人居環境質量難以持續

■ 朱慧玲/攝

黨的十八大以來，特別是《農村人居環境整治三年行動方案》實施以來，農村人居環境整治步入了快車道，農村人居環境質量得到一定程度改善。截至2021年底，全國農村衛生廁所普及率超過70%，生活垃圾進行收運處理的自然村比例穩定在90%以上，農村生活污水治理率達28%左右，95%以上的村莊開展了清潔行動，實現了村容村貌的明顯改善。但在三年行動方案實施過程中，也存在一些問題，突出表現在如下三方面：一是注重工程建設，忽視工程實效。在推動農村人居環境整治中，尤其是廁所革命中，一些地方只注重改廁數量，而對工程是否能夠發揮成效關注不足。二是技術模式標準不規范與盲目推廣并存。全國不同區域的基層調研發現，在推動農村人居環境整治中存在著技術模式選擇不當、技術標準缺乏規范等問題。同時，在一些特定區域的農村，缺乏適應區域氣候特點、地理地貌特征以及社會經濟、民族風情特點的農村人居環境整治技術，盲目將經濟發達地區實踐效果較好的一些農村人居環境整治技術引進來，導致“水土不服”。三是長效機制缺失，主要包括有效的多元化主體參與機制、設施管護機制、評估與監督機制等，長效機制的缺失是上述工程難以發揮有效作用的根本原因[3]。

二、實現鄉村生態振興的路徑選擇

實現鄉村生態振興目標，要在藍天、碧水、凈土、美居上持續發力，堅持量質并重、保護提升，推動形成資源利用節約高效、生態環境建設良好的農業農村綠色發展格局。為此，需要從組織、理念、體制機制、技術模式及法律法規等方面探索有效路徑，高質量推進鄉村生態振興[4]。

（一）以組織強化領導鄉村生態振興

新發展階段，各級黨委政府要強化政治擔當，加強對鄉村生態振興的全面領導。一是要從戰略高度強化“兩條底線”的責任意識。2022年，《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線。各級黨委政府應始終與黨中央保持高度一致，嚴格落實地方主體責任，在全面推進鄉村生態振興戰略中，堅決守住兩條底線。二是注重專業能力的提升。各級黨委政府在強化責任擔當的同時，應注重提升專業領導能力、專業決策能力、專業管理能力、專業服務能力，為全面推進鄉村生態振興戰略提供堅強的組織保障。此外，還需要充分發揮好基層黨組織的核心作用。

（二）以理念創新引領鄉村生態振興

綠水青山就是金山銀山的發展理念、低碳發展理念在推動社會經濟高質量發展中已成為共識。生態優先、綠色發展已成為時代的主旋律。未來需要進一步創新理念，更好地引領鄉村生態振興的方向。一是要全面樹立尊重生命、健康引領的發展理念。生態經濟系統中的人、植物、動物等生物個體的健康，都要以清新的空氣、潔凈的飲水、優質安全的營養作保障。這將成為“十四五”乃至未來更長時期內，全面推進鄉村生態振興的核心理念、根本遵循。二是樹立全域治理理念，確保鄉村生態振興取得實效。特別是在縣域尺度上，全域治理理念體現了城鄉生態治理之間的統籌、基礎設施與長效機制的匹配等特點，是引領鄉村生態振興的關鍵理念。

（三）以規劃布局指導鄉村生態振興

我國地域廣袤，不同區域自然生態條件、社會經濟發展水平及村落文化、民風民俗等都表現出明顯的差異性。同時，全面推進鄉村生態振興的基礎、重點領域等也千差萬別，特別是鄉村生態振興的內容及其需求程度等更存在差異。此外，不同區域鄉村生態振興項目建設的成本也不相同。由此，需要對這些問題進行認真系統地研究，從國家層面對鄉村生態振興進行區域布局，劃分出優先提升區、重點提升區、持續推進區等類型，并依據不同類型的特點，因地制宜確定各類型區鄉村生態振興的重點內容及優先順序、資金成本匡算，選擇相應的技術及模式，以保障質量及效果發揮為前提，高質量實現鄉村生態振興的目標。各級政府應在上述國家區域布局框架內，對地方鄉村生態振興進行區域布局。提出清晰的路線圖、時間表，以更好地推進鄉村生態振興戰略的實施。

（四）以科技創新支撐鄉村生態振興

前文提到，圍繞農村生態環境保護、農業生產環境改善、農村人居環境整治提升等領域，全面推進鄉村生態振興。當前，我國水土資源短缺、利用效率不高，還存在著一定污染問題；同時，農業生產投入品中，依然以化學品類為主，生物農藥、生物可降解薄膜等投入量還不足；農業廢棄物資源化利用還缺乏有效的手段。為此，迫切需要加快農業科技創新，提高相關新技術普及率，在農業深度節水、精準施肥用藥、重金屬及面源污染防治、退化耕地修復等方面采取相應措施。在實施農村人居環境整治三年行動方案中，不同區域在實施生活污水、生活垃圾、廁所革命中，存在著一些技術層面的突出問題，特別是技術區域適宜性不強，難以實現預期目標。所有這些問題的解決，均需要實施綠色科技創新，為鄉村生態振興提供技術支撐。

（五）以機制創新保障鄉村生態振興

全面推進鄉村生態振興，需要解決如下問題：一是鄉村生態振興重點領域具體項目確定之后，實施進程中涉及哪些主體，每一類主體在其中發揮什么作用？要對其作用邊界需要進行清晰界定。二是具體項目實施完成之后，所建設施能否實現預期目標，其功能發揮能否可持續？這些設施誰來管？是否有經費保障、人才支撐等。三是鄉村生態振興戰略實施之后的成效，農民是否滿意？滿意程度如何？以及在哪些方面不滿意，不滿意的原因何在等，需要有相應的評價。四是鄉村生態振興的實施過程、運營管護過程，以及成效評價過程，是否公開、公平、公正？是否體現了以人為本的思想等，需要進行有效的監督。五是各級主要領導干部是否真正重視鄉村生態振興工作？是否將鄉村生態振興納入議事日程之中，農民對他們的工作滿意程度如何等，需要不同層面的考核。要回答上面這些問題，需要完善現有機制；對于缺失的機制，需要建立健全并予以實施。

三、全面實現鄉村生態振興的政策建議

（一）逐步建立全面推進鄉村生態振興的組織體系

全面推進鄉村生態振興，應加強黨的全面領導。一是各級黨委政府應充分認識到推進鄉村生態振興在生態文明戰略、健康中國戰略以及人與自然和諧共生現代化中的重要地位，全面落實綠水青山就是金山銀山的發展理念，全面推進鄉村生態振興。二是各級黨委政府要責成相關職能部門加強協作，圍繞鄉村生態振興重要領域，制定鄉村生態振興實施方案，將黨中央、國務院的決策部署真正落實到位。三是探索實施鄉村生態振興專員制。借鑒林長制、河（湖）長制的經驗，圍繞鄉村生態振興，建立區域性的鄉村生態振興專員制，服務一定區域范圍內的鄉村生態振興工作。

（二）科學謀劃全面推進鄉村生態振興的宏偉藍圖

在全面落實鄉村振興工作中，若對發展方式、發展規模等考慮不周、處理不當，可能會導致嚴重的生態環境問題，損害生態文明建設成果。為此，一是強化頂層設計，著眼于2035年、2050年鄉村振興長期目標中涉及的生態目標，全面系統分析與鄉村生態振興緊密相關的重點工作，精準識別有可能導致的生態環境問題，據此提出相應的對策措施并做好預案。二是基層黨委政府應切實堅持實事求是、因地制宜原則，結合新發展階段各地區鄉村發展特點，對鄉村生態振興工作進行頂層設計。特別是，新一輪鄉村振興戰略規劃應充分考慮鄉村生態振興的新特點、新問題。同時，盡快出臺“推進鄉村生態振興的指導意見”，為基層推進鄉村生態振興提供指南。

（三）制定完善全面推進鄉村生態振興的制度體系

全面推進鄉村生態振興，需要完善制度體系。一是建立健全領導干部的實績考核制度。在鄉村振興實績考核中，加大鄉村生態振興指標的權重，使其成為“倒逼”領導干部重視鄉村生態振興的有效手段。二是建立鄉村生態振興年度報告發布制度。各級職能部門相互協作，組織人員或者委托第三方，撰寫并發布“鄉村生態振興發展報告”，系統總結鄉村生態振興工作及成效，剖析未完成工作的原因，并及時提出整改措施。三是強化負面清單制度的落實。對生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單，實施嚴格監督檢查，并將結果進行公開，接受社會監督，確保負面清單制度落實到位，真正發揮作用。

（四）建立健全全面推進鄉村生態振興的長效機制

全面推進鄉村生態振興，需要建立健全長效機制。一是基礎設施的運營管護機制。應基于不同區域鄉村生態振興重點領域的差異性，探索建立符合區域實際的機制。通過購買服務或者其他方式，保障基礎設施的正常運營，并實現其可持續性。二是評估機制。采取第三方參與模式，建立鄉村生態振興的評估機制，及時發現存在的問題，并調整相關政策及措施。三是參與機制。針對鄉村生態振興參與主體的多元化特點，明確界定不同主體的作用邊界，以及參與、協作途徑，進而建立起有效的參與機制。四是干部監督考核機制。將鄉村生態振興的成效納入年度考核，逐漸形成多級管理體系，將考核績效與獎懲、晉升等內容掛鉤，以增強干部的責任感、使命感。

（五）健全完善全面推進鄉村生態振興的融資渠道

全面推進鄉村生態振興，資金是重要保障。一是加大財政投資力度，并建立相應的增長機制。國家可根據鄉村生態振興的內容，合理匡算鄉村生態振興的資金需求，以此作為參考依據，加大財政投入力度，并逐步建立公共財政投入的穩定增長機制。二是探索投融資新渠道。加強對工商資本的管理及規范，鼓勵財政與工商資本共同建立鄉村生態振興基金，構建工商資本參與鄉村生態振興的長效機制，對長期致力于鄉村生態振興的企業和組織給予相應的財政支持或者稅收優惠。三是開展績效評價管理，確保資金使用的有效性。開展鄉村生態振興投入資金使用效率的全面評價，甄別出關鍵問題，提出解決路徑，確保有限的資金發揮應有的成效。

（六）加快構建全面推進鄉村生態振興的人才激勵機制

全面實施鄉村生態振興，需要一支有濃厚鄉土情懷的專業人才隊伍提供重要支撐。一是優化人才隊伍建設的宏觀環境。各級政府應制定優惠政策，為人才發揮才能提供平臺；改善鄉村基礎設施條件，提升公共服務能力，為鄉村人才穩定提供保障。特別是，縣級生態環境部門應將管理隊伍、技術服務延伸到農村地區，在鄉鎮一級設立生態環境所，切實避免“看得見但無權管”“有權管但看不見”的尷尬局面。二是完善人才隊伍能力建設制度。按照因地制宜、按需培養原則，制定人才培養計劃；根據鄉村生態振興對技術的需求，實施相應的人才進修制度；基于技術實用性的需要，有針對性地聘請高校和科研機構的專家、教授開設“田間課堂”，提高一線技術人員的業務技能。三是建立有效的人才隊伍激勵機制。基于新發展階段鄉村人才振興的特點，構建人才服務鄉村、扎根鄉村的激勵機制，使獻身鄉村生態振興的基層人才在政治上有奔頭、經濟上有甜頭、工作上有干頭[5]。

（七）加快完善全面推進鄉村生態振興的法律法規建設

全面推進鄉村生態振興，需要完善的法律法規體系作保障。一是推進《中華人民共和國鄉村振興促進法》全方位落地，加大宣傳力度，提升執法質效，并注重該法律落地情況的監督檢查。二是修訂相應的法律法規。對已有涉及到鄉村生態振興相關內容的法律法規，依據新發展階段的新問題進行修訂，以使其更好地適應于全面推進鄉村生態振興工作的開展。三是制定新的法律法規。同時，針對農村生態環境保護、農業生產環境改善以及農村人居環境整治等鄉村生態振興的重要內容進行立法，將鄉村生態振興逐步納入法治軌道。