建設農業強國：戰略意義、內在要求和推進策略

孔祥智 吳雷

習近平總書記在2022年12月召開的中央農村工作會議上強調，“要鉚足干勁，抓好以鄉村振興為重心的‘三農’各項工作，大力推進農業農村現代化，為加快建設農業強國而努力奮斗。”2023年中央一號文件提出，強國必先強農，農強方能國強。加快建設農業強國，是黨中央著眼全面建成社會主義現代化強國作出的戰略部署。2022年我國“三農”各項工作扎實推進，全國糧食總產量13730.6億斤，比上年增加73.6億斤，增長0.5%，糧食產量連續8年穩定在1.3萬億斤以上。脫貧攻堅成果持續鞏固，鄉村振興取得階段性重大成就，我國農業現代化建設取得了長足發展，具備了由農業大國向農業強國邁進的基本條件，加快建設農業強國正當其時、意義重大。

一、建設農業強國的戰略意義

黨的二十大報告提出，要“全面推進鄉村振興”“加快建設農業強國”，這是黨中央在全面建設社會主義現代化國家和統籌“兩個大局”的基礎上作出的重要決策部署，這說明建設農業強國是建設中國特色社會主義現代化強國的重要基點，也是新階段“三農”工作的重要任務[1]。因此，加快我國農業強國建設，既是具有重大實踐意義的理論探討，也是具有重大戰略意義的時代命題。

（一）強大的農業是建設強大國家的重要支撐

縱觀世界各大強國的發展歷史，強大的農業必不可少。習近平總書記指出，“沒有農業現代化，社會主義現代化就是不全面的。”目前我國的農業現代化仍然存在明顯的薄弱點。因此，必須大力促進農業現代化建設，將農業強國建設擺在突出位置優先發展[2]。

（二）加快建設農業強國是提高農業綜合效益和競爭力的必然需求

習近平總書記強調，要“培育新的農業農村發展動能，必須要提高農業綜合效益和競爭力”。我國是全球最重要的農產品生產國之一，其重要農產品如糧食、肉類和水產品的總產量連續多年居全球第一。僅在2021年，我國生產的糧食、肉類和水產品分別達到了6.83億噸、8990萬噸和6464萬噸，占全球總量的25%、28%和36%。我國人均重要農產品占有量遠超全球平均水平，是全球農產品產量最大的國家。進入新世紀以來，由于農業生產所需的原料價格上漲、農機裝備和技術服務落后等問題，我國農業生產服務費用、人工成本、土地租金等成本不斷上升，嚴重擠壓了農業生產效益。自2015年起，我國稻谷、小麥、玉米三大主糧作物每畝凈利潤連續多年為負或在低位徘徊，在國際市場缺乏價格競爭力。以稻谷為例，如表1所示，2012—2021年，稻谷每畝生產成本從880.1元上漲到1031.3元，每畝土地成本從175.0元上漲到249.9元，兩類成本漲幅分別達到17.2%和42.8%，每畝凈利潤則從285.7元下降到60.0元，減少了79.0%。目前我國的農業仍未達到農業強國的水平，農業雖然規模大但實力并不強，產出的數量多但質量并不高。農業科技含量也相對較低，土地的產出率、勞動生產率以及資源的利用率都偏低，國際競爭力也相對較弱，與美國、加拿大和澳大利亞等農業強國相比，仍存在較大差距。因此，我國需要加快農業強國的建設，健全現代農業的產業體系、生產體系和經營體系，努力打造更具競爭力的產業鏈和供應鏈，增強創新性，提高農業附加值。

表1 2012—2021年我國主要糧食作物主產品出售價格、成本和收益增長比較

為了滿足人民群眾對美好生活的需求，加快建設農業強國已成為必然。習近平總書記指出，“城鄉居民食物消費結構正在不斷升級，今后農產品保供，既要保數量，也要保多樣、保質量。”目前，我國已經基本保障了重要農產品的供應，但整體供求仍呈緊平衡狀態。同時，大豆和油料的自給率較低，綠色優質農產品供應不足，穩定生產和保障供應的基礎還不夠牢固。因此，要加快建設農業強國，必須要確保糧食和重要農產品的供給，形成多元化的食物供給體系，更好地滿足人民群眾的食品消費需求。

二、建設農業強國的內在要求

（一）立足中國國情

黨的二十大報告指出，中國式現代化是基于自身國情和中國特色的現代化，是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。建設農業強國是社會主義現代化強國的重要保障，必須立足現實，走有中國特色的建設農業強國之路。

習近平書記更是強調，“建設農業強國要體現中國特色，立足我國國情，立足人多地少的資源稟賦、農耕文明的歷史底蘊、人與自然和諧共生的時代要求，不簡單照搬國外現代化農業強國模式。”因此，我國建設農業強國的路徑應當遵循全球農業強國發展的一般規律，并結合本國特色。

我國的農業資源稟賦豐富多元。我國地域廣闊，地形地貌復雜，氣候多樣，生物資源豐富，土地和水資源分布不均。這種差異化多元化的資源條件決定了不同區域有著不同的農業生產布局、生產方式。有些區域強調規模化生產，注重提高農業勞動生產效率；有些區域則重視集約化經營，要求提高土地產出效率；還有些區域適宜生產糧食等資源性農產品，而有些則適宜生產特色農產品。因此，我國在建設農業強國的過程中，應根據本國國情農情形成多元化的發展格局，保持鮮明的中國特色。

大國小農經營方式普遍。農戶家庭是農業生產的基本經營單位，盡管近年來家庭農場、農業企業、農民合作社等各類新型農業經營主體發展壯大，小農戶也在工業化、城鎮化推進過程中不斷分化，但普通農戶數量仍達2.6億，占農業經營主體的95%以上。順應大國小農基本國情農情，在建設農業強國進程中，農民合作社等新型農業經營主體發揮著幫助和發展小農，創新農業經營方式，促進小農經營向現代農業過渡的重要作用。

農業區域發展不均衡。我國地域遼闊，不僅城鄉發展不平衡，不同區域的農業農村發展也不平衡。由于不同區域的農業資源稟賦和經濟社會發展水平存在差異，農業現代化的進程、科技進步程度、生產經營方式、人力資本、勞動生產率、土地生產率以及資源配置效率等方面存在較大差異，呈現出發展不均衡的特征。為了實現均衡增長，需要增加對后發展地區的要素投入，釋放各方積極性，實現超越式發展。

我國的全球農業競爭力相對較弱。盡管我國是全球最大的農產品產出國，也是重要的農產品進出口貿易大國，但在資源性農產品貿易方面，尤其是糧食、棉花、油料、糖料等方面，一直處于被動凈進口狀態。此外，在全球農產品貿易價格談判、貿易摩擦處理和規則制定方面，我國話語權不足，競爭力不強，遠未體現出與中國大國經濟地位相符的大國農業地位。

（二）食物供給保障安全可靠

2022年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上強調，“保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事”。建設強國必須先發展農業，而農業的強大必須依靠糧食供應的強大。保障國家糧食安全是永恒課題，維護糧食安全對于國家安全具有根本性意義。為了建設農業強國，必須防范食物問題成為薄弱環節。真正的強國都有能力解決自己的吃飯問題。隨著經濟社會的發展，我國對糧食和重要農產品的需求一直在增長。在地緣政治沖突加劇的背景下，保障國家糧食安全的壓力大，任務重。因此，必須確保國內的糧食供應，落實黨政同責的糧食安全責任，保障國人的糧食安全。同時，應樹立大食物觀念，建立多元化的食物供應體系，整合糧食、經濟作物、飼料、漁業、畜牧業和微生物等多種資源，實現各類食品的供需平衡。還需要完善糧食流通體系，提高儲備調節能力。

我國的人口規模超過現有發達國家的總人口。實現人口規模空前的現代化建設，必須始終確保糧食安全。為了加快農業強國建設，必須依靠農業科技突破和體制機制改革，確保谷物基本自給和口糧絕對安全的底線[3]。

在保障糧食總量安全的前提下，要統籌考慮糧棉油糖肉菜果等重要農產品供給的優先級別。同時，必須在增產和減損兩端發力，并持續深化食物節約各項行動。樹立大食物觀，將目光擴展到森林、江河湖海以及設施農業，在這些地方發現食物來源。同時，也要向植物、動物和微生物獲取熱量和蛋白，構建多元化的食物保障體系，開發多種途徑的食物來源，確保我們牢牢掌握解決吃飯問題的主動權[4]。同時，還要突出我國農業資源稟賦的多元優勢，聚焦農業供給側結構性改革。保障“糧袋子”產品的安全，也要確保“菜籃子”產品的安全。

（三）完善農村基本經營制度

農村基本經營制度是建設農業強國的基礎。20世紀70年代起，我國農村逐步推行了家庭承包經營制度，一般概括為“分散經營和統一經營相結合的雙層經營制”。作為農業農村領域的“元制度”，雙層經營體制對于改革開放40多年來農業農村快速、高質量發展起到了基礎性作用。進入新時代，新的實現形式不斷出現，這就要求在鞏固和完善農村基本經營制度基礎上，允許和包容更多新形式、新主體，加快社會主義農業強國建設[5]。

2008年，全國農村承包經營權流轉面積達到1.09億畝，占家庭承包耕地總面積的8.9%。2008—2015年是土地流轉速度最快的階段，但同一時期，我國主要農產品在國際市場上的價格優勢逐漸消失。這說明簡單推動土地流轉，忽視社會化服務發展，只會人為推動土地流轉價格升高，對農業現代化的推動力不足。其實，1984年中央一號文件提出“加強社會服務”，其含義就是“農業社會化服務”。1991年國務院發布的《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》提出，“農業社會化服務的形式，要以鄉村集體或合作經濟組織為基礎，以專業經濟技術部門為依托，以農民自辦服務為補充，形成多經濟成分、多渠道、多形式、多層次的服務體系。”經過20世紀90年代的機構改革，這些機構基本失去了為農服務的能力。為此，2008年發布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度。”這為雙層經營中“統一經營”的發展指明了方向。但基層政府的工作重心主要在推動土地流轉上，社會化服務進展緩慢。黨的十八大以后才逐漸轉到構建完善的農業社會化服務體系上。尤其是黨的十九大報告提出“健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，中國式農業現代化道路得到進一步發展，即：一是繼續推動土地承包經營權流轉，在一定程度上實現土地經營規模化；二是加強農業社會化服務體系建設。實踐證明，完善的社會化服務有利于降低經營成本，從而有利于新型經營主體轉入土地。因此，中國式農業現代化的最顯著特點應該是服務規模化，而不是土地經營規模化。

農村集體產權制度改革是鞏固和完善農村基本經營制度的重要內容。2016年，《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》發布，明確指出，“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。”農村集體產權制度改革主要包括三項內容：一是對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產流失，包括經營性資產、非經營性資產和資源性資產；二是有序推進經營性資產股份合作制改革，將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據；三是組建農村集體經濟組織，作為集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社。

三、農業強國的推進策略

（一）繼續向農業農村改革要紅利

黨的二十大報告指出，“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”這是從我國實際出發、面向中國式現代化發展和建設農業強國目標作出的戰略決策。目前，城鄉差距仍然較大，要建設農業強國，必須堅持農業農村優先發展，推進農業農村改革。

2019年《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，“到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。城鎮化進入成熟期，城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一建設用地市場全面形成，城鄉普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現，鄉村治理體系更加完善，農業農村現代化基本實現。”這為農業農村優先發展提供了目標指引，對農業農村發展指明了更切實的方向。

堅持農業農村優先發展，應從以下方面入手：第一，強化“融合”理念。按照黨的二十大報告精神，“堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”在干部配備、要素配置、資金投入、公共服務等各個方面把農業農村置于優先位置，加快補齊農業農村短板。破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素向鄉村流動；推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系；把公共基礎設施建設重點放在鄉村，加快推動鄉村基礎設施優化升級，這是建設農業強國的基礎。第二，將農村人居環境改善放在突出位置。針對區域發展不平衡、基本生活設施不完善、管護機制不健全等問題，“十四五”期間要扎實推進農村廁所革命，加快推進生活污水垃圾治理，全面提升農村生活垃圾治理水平，推動村容村貌整體提升，建立健全長效管護機制，為2025年有條件地區率先基本實現農業農村現代化奠定基礎，這是建設農業強國的必要環境要素。

（二）持續推進農業技術創新

在我國強國建設戰略體系中，建設農業強國才剛剛提出，起步較晚、基礎較差，仍處于相對滯后的位置，屬于我國各方面強國建設中的突出短板。必須堅持把農業發展建立在科技支撐之上，為農業發展插上科技翅膀。加強農業基礎科學研究，強化產學研合作，推動研發制造推廣應用一體化發展。聚焦生物育種和智能農機裝備制造兩個核心領域，圍繞重點農作物和畜禽育種，糧食作物和戰略性經濟作物育、耕、種、管、收、運、貯等多環節農機裝備現實需求，攻克一批受制于人的關鍵核心技術、關鍵材料和重要零部件。總體上，必須把加強科技創新作為建設現代化產業體系的重中之重，使產業發展有強大的科技支持。

在基礎性、戰略性、原創性原則要求下，需要借助農業科技突破的力量來推動整體創新能力的提升。要將農業科技從跟跑、并跑提升到領跑，同時強化農業科技和裝備的支撐。為了實現這一目標，需要加快以種業為重點的科技創新。具體而言，需要深入實施種業振興行動，加強農業種質資源的保護和利用，有序推進生物育種產業化應用，培育種業領軍企業，以解決種源卡脖子的問題，實現種源的高度自主可控。此外，我們還需要加強建設農業戰略科技力量，推進關鍵核心技術攻關，突破基因編輯、生物工程等領域的技術難關。同時，需要構建多元高效的農業科技推廣體系，促進產學研用融合。在農機裝備方面，要實施農機補短板行動，制造推廣針對不同生產環境的大型大馬力機械和小型農用機械裝備等。

此外，要大力發展現代設施農業，積極探索立體養殖和垂直農場的應用，提高農業生產的空間利用率，還要加快戈壁生態農業等的發展，擴大農業生產的可能性邊界。還要加快發展智慧農業，建設數字田園等，提升農業生產的智能化水平。

（三）提高耕地數量和質量

農業生產的最核心要素是耕地。耕地數量和耕地質量都要抓，要加強耕地的建設和管護，保證已有耕地絕對數量，而且不斷提高耕地質量。要落實長牙齒的耕地保護制度，牢牢守住18億畝耕地紅線。要補足永久基本農田，嚴格耕地面積考核，確保落實到位。要加強高標準農田建設，有計劃地逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，努力做到全國人均一畝。要改造中低產田，提升耕地地力。要嚴格落實耕地利用的優先級，確保耕地主要用于糧食、經濟作物、瓜果蔬菜等農產品生產。

（四）推動農業全產業鏈升級

現階段，我國農業產業鏈條短、價值鏈水平不高，還有很大的提升優化空間。應基于涉農產業一般發展規律，培育壯大現代種養業，深入挖掘農業多種功能和多元化價值，積極推動農業從種養環節向農產品加工業、鄉村休閑旅游、鄉村新型服務業等二、三產業邁進，形成特色鮮明、品類豐富、層次鮮明、協同發展的鄉村產業體系。以拓展二、三產業為重點，縱向延伸產業鏈條，橫向拓展產業功能，完成優勢主導產業的延鏈、補鏈工作，打造農業全產業鏈，提高農業綜合效益。在此基礎上，進一步做大做強優勢農業產業鏈，圍繞優勢產業鏈建設現代農業產業集群，以優勢產業鏈帶動供應鏈發展。緊緊把握數字經濟發展浪潮，實現信息流、物流、資金流在涉農產業鏈各環節間的高效匹配，深化產業鏈和供應鏈上下游主體之間的協同合作，推動供應鏈高質高效發展，并以供應鏈服務創新賦能產業鏈發展，實現涉農產業全環節升級、全鏈條升值。

（五）建設宜居宜業和美鄉村

習近平總書記強調，“建設宜居宜業和美鄉村是農業強國的應有之義”。要充分體現農業多元功能和鄉村多元價值，大國農業需要遵循城鄉發展建設規律，統籌縣城、鄉鎮和村莊的規劃布局。除了保障糧食和重要農產品產出，還需要發展特色產業，以達到致富目標。為了實現“農村基本具備現代生活條件”的目標，需要實施鄉村建設行動，不斷補齊農村公共基礎設施短板。同時，還要提高農村教育、醫療水平，促進養老事業發展，增強農村公共服務的能力。在環境方面，應重視農村廁所改造、垃圾分類集中處理，繼續整治農村面源污染，提高農村環境衛生質量。此外，還應加強農村精神文明建設，完善鄉村治理體系，并推動形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，呈現宜居宜業和美鄉村的新面貌。