戰略支點 雁陣格局
——基于區域層面的人才戰略布局

□王運虎 王玥潔

習近平總書記在中共二十大報告中指出，深入實施人才強國戰略，加快建設世界重要人才中心和創新高地。隨著時代的發展，中國區域人才結構在逐步優化，但在各區域間，人才結構現狀呈現出人才基礎差異化、創新基礎差異化及人才區域競爭化等特征，文章將聚焦區域人才結構現狀的三大特征，以中國34 個省份區域為樣本，以人才規模、人才政策、區域科研經費投入為參考指標，通過構建評價指標體系綜合框架的方式，評估各城市的人才發展水平，從而分析各省份人才結構特征，為促進我國地區人才結構優化提供建議。

一、區域人才基礎差異

（一）人才規模

人才規模可直觀反映人才數量，以及創新人才基礎水平。根據中國創新人才指數2021（城市）指標測算，通過測度基礎規模、人才引進與流動等2 項二級指標、5 項三級指標，排名出人才規模全國前十名城市。其中，北京得分遙遙領先，位居榜首；上海位列第二；深圳、廣州分別位居第三、第四位；其余進入人才規模得分前10強的城市分別為蘇州、天津、武漢、南京、杭州、成都。人才規模排名前10 城市，廣東和江蘇各占兩席，北京、上海、天津、湖北、浙江和四川各占一席。

（二）人才基礎

基礎規模反映了人才規模或人力資本總量的基本狀況。近年來，我國人才的基礎規模穩步提升。2020年，我國中國研究與試驗發展（R&D）人員全時當量達509.2 萬人年，“十三五”時期年均增速超7%，人才優勢正不斷轉化為高質量發展動力。但科技人才基礎規模在城市間呈現較大差異，北京遙遙領先其余城市，其次是上海。影響頂尖人才、高層次人才以及高技能人才等人才聚集的因素有很多，其中人才培養載體（高校及科研機構）、人才政策具備主要作用。

以人才政策為例，統計至2021 年年底，中國31 個省區市人才政策主要分為四大特點，即“引”“育”“管”“留”；在全國人才政策走勢方面，中國的人才政策發展分為3 個階段，2000 年開始中國攬才和養才進入探索期，2012 年前人才政策發布量暴增，導致巨大的地區補貼成本，2012年我國各地區減少發布各類人才政策，其數量逐漸趨于穩定。本文根據“引”—人才引進及激勵、“育”—人才培育及發展、“管”—人才管理及維護、“留”—人才評價及考核這四個維度，結合國家戰略劃分，對全國31 個省份人才政策規劃進行對比。基于人才政策四個階段及全國人才政策走勢，各省份人才發展情況如下：

表1 全國31 個省份人才政策規劃對比

從整體來看，北京、上海、粵港澳地區、長三角地區人才體量較為穩定，偏向于人才管理及維護；而其他省份的人才工作重心為人才引進和培育。

二、區域創新發展差異

Florida Richard 通過研究人才經濟地理，探討吸引創新人才的因素及對創新創意產業、高科技產業和地區收入的影響。參照區域人才政策四個發展階段，區域人才創新發展的時序聯結結構為，區域人才的投入、生成、配置及效能發揮四個環節。其中：在全國層面，2021 年年底，統計公報顯示中國研究與試驗發展（R&D）經費投入繼續保持較快增長，投入強度持續提升。在各地區層面，R&D 經費投入超過千億元的省（市）有8 個，按照R&D 經費投入數量排序分別為廣東省、江蘇省、北京市、浙江省、山東省、上海市、四川省和湖北省。在R&D 經費投入強度角度，可排列出以下梯隊：

表2 全國31 個省份R&D 經費投入數量對比及排序

三、區域人才競爭現狀

在政策競爭方面，師博提出，由于地區經濟發展不平衡以及人才供給的結構性短缺，迫使各地方政府采取力度空前的優惠政策吸引人才落戶，形成蔓延至全國范圍的“人才爭奪戰”。范柏乃對影響人才流動的障礙因子開展分析，實證出影響人才流動的三大障礙因素分別為戶籍及人事制度不靈活、社會保障體系不健全、市場化法律法規不完善。在人才一體化及協同管理機制上，曾凱華參考歐盟人才流動政策，認為設立協調機構、建立流動人員保障機制等措施可推動粵港澳人才流動。

以人才流動為例，參照城市常住人口、戶籍人口及常住人口/戶籍人口比值，排名出中國前10人才引進與流動城市。在人才引進與流動排名前10中，廣東占據四席，浙江占據兩席，江蘇占據一席，直轄市中北京、上海、天津進入前10強。上海、深圳、北京、東莞、廣州等城市人才吸引力高，虹吸效應明顯，在人口凈流入方面的表現突出。這些城市重視體制機制保障，積極拓寬人才引進通道，重視以綜合環境吸引人才。

人才流動是經濟活力的源泉。在市場經濟較為發達的國家，針對專業技術人才的流動率，普遍具有較高水平，其中，美國專業技術人才平均流動率為12 次/人/生，日本專業人員平均流動率為10.2次/人/生，而中國專業技術人員平均流動1 次/人/生。經對比可發現，人才合理流動是促進人才地域分布、人才供求均衡、人才資源共享的關鍵性因素。導致人才無法合理流動的因素有很多，其中人才勞動關系約束、人才供需市場滯后、人事戶籍制度阻礙等是最為突出的阻礙因素。

四、建議及舉措

中央人才工作會議指出，加快建設世界重要人才中心和創新高地，需要進行戰略布局，加快形成戰略支點和雁陣格局，為人才區域載體戰略布局指明了方向。

（一）基于人才基礎特色的區域劃分

1.地區領頭雁。北京、上海及粵港澳大灣區作為國家戰略布局橋頭堡，具備政策、經濟、教育、科研、產業、交通、金融等多種優勢資源。縱觀北京、上海、深圳各地市“十四五”規劃，其中，北京優化“四個中心”功能建設，上海深化“五個中心”建設，深圳推動“四個城市”建設。與此同時，三大城市分別作為，推動京津冀協同發展、長三角一體化協同發展、粵港澳大灣區協同發展的主動力。在此區域資源稟賦的基礎上，被賦予“建設高水平人才高地”的歷史重任，在雁陣格局中扮演領頭雁角色，互相協同、互相補位。

表3 領頭雁城市（高水平人才高地）全國輻射范圍及城市定位

2.地區雁陣隊伍。國家結合各地市優勢，建設5大類國家綜合配套改革試驗區，涉及22個省份。各省份緊密圍繞中央戰略部署，結合自身資源稟賦，各省市在全國人才雁陣格局與全國經濟發展一盤棋中精準功能定位，逐步明確新時代人才強國發展戰略目標。例如，浙江強調加快打造世界重要人才中心和創新高地的戰略支點；重慶提出建設世界重要人才中心和創新高地的重要承載區；湖北提出打造最具活力、最富吸引力、最有競爭力的一流人才高地；福建提出強化人才戰略布局，支持福州建設數字經濟人才基地、廈門建設海峽兩岸創新創業領軍人才基地、泉州建設先進制造業人才基地，鼓勵各地探索建設富有特色的人才平臺，推動形成人才發展“雁陣”格局。

綜上所述，堅持全國一盤棋，打造雁陣格局與戰略支點，發揮領頭雁、雁陣隊伍的功能優勢；堅持矩陣式思路，建設有比較優勢的區域發展戰略、有梯度的人才分級、有全方位的人才支撐政策體系，引領新時代人才強國建設邁上新臺階。

（二）基于創新基礎特色的區域創新布局

區域創新布局一流的創新平臺是人才成長的事業舞臺。習近平總書記在中央人才工作會議上指出，加快建設世界重要人才中心和創新高地，需要進行戰略布局。在此要求下，需著力建設吸引和集聚人才的平臺，開展人才發展體制機制綜合改革試點，集中國家優質資源重點支持建設一批國家實驗室和新型研發機構，發起國際大科學計劃。

近年來，隨著中國科研實力提升及學術學科教育優化，國家重點實驗室、雙一流學科、創新研究中心正在建立及完善中，逐步形成從科研人才培育、科研項目開發、科技成果轉化為一體的創新體制。截至目前，已建成國家實驗室5 個，已批準籌建14 個。其中，廣州國家現代農業產業科技創新中心、合肥科學島上全超導托卡馬克、穩態強磁場實驗裝置，武漢產業創新發展研究院，山東國家先進印染技術創新中心等，作為新型創新平臺，正在逐步發揮著作用。

（三）基于區域流動的創新路徑

結合《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》中關于勞動力、生產力的相關內容，分別提出進一步深化戶籍制度改革、加快暢通勞動力和人才社會性流動渠道、激發人才創新創業活力、完善科技創新資源配置方式等指示要求。

在創新實踐中，京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大城市群的具體實踐為中國解決區域發展不平衡不充分問題，不斷提供新的方案。據國家發改委統計，2021 年，三大城市群（包括內地的9 個市及地區）GDP 分別為9.6 萬億元、27.6 萬億元、10.1萬億元，其總量超過了全國的40%。在地方政策創新方面，三大城市群分別出臺促進京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區先行示范等一系列政策及舉措，為三大城市群及其輻射帶動區域提供政策支持。除國家戰略頂層設計之外，三大城市群正在因地制宜，就科技創新、產業協同、人才流動等方面，優化體制機制改革，完善科技創新人才政策體系。在人才制度體系創新方面，長三角戶籍一體化已上升到政策高度，進一步打破了城鎮職工社會保險體系僵化的阻礙。在教育一體化方面，京冀兩省市構建13 個基礎教育協同發展共同體，北京中小幼教育單位及機構與北三縣11 所學校合作辦學。在醫療一體化方面，京津冀39 家北京醫療機構在北三縣開展技術幫扶、遠程診療、專家坐診等服務。