縣域教聯體建設的內涵特征和問題審思

朱愛國

自2022年6月湖北省第十二次黨代會作出“大力推動教聯體、醫聯體等建設”的決策部署后，省委、省政府印發《湖北省流域綜合治理和統籌發展規劃綱要》《關于加快建設全國構建新發展格局先行區的實施意見》，都對“縣域教聯體建設”提出了明確要求；省教育廳印發《關于推動縣域教聯體建設提升教育基本公共服務水平的指導意見》，對推進縣域教聯體建設進行了具體部署，并遴選89個省級教聯體進行試點示范，選聘35名專家進行指導。全省教育系統掀起了研究教聯體、探索教聯體建設的熱潮，取得了階段性成果、成效，也遇到了一些困擾和困惑，需要進行學理探討和問題審思。

縣域教聯體建設的內涵辨析

自20世紀90年代以來，各地出于教育扶貧和提升整體辦學水平的需要，積極探索辦學模式改革，先后出現了名校辦分校、委托管理、教育聯盟、學區化辦學、集團化辦學、城鄉學校共同體、教育聯合體、九年一貫制、優質教育集群建設、教聯體等多種辦學形式。這里主要將教聯體與在全國流行、得到普遍認同、國家政策推廣的集團化辦學作一個比較。集團化辦學、教聯體建設都是教育組織變革和治理結構變革的一種樣態，都是以優質品牌學校或者優質教育資源為龍頭，采取“1+N”的形式，與其他學校，特別是薄弱學校、農村學校、新建學校，組建教育發展共同體，實現管理、設備、師資、課程等優質教育資源的共建共享，推動各成員校同步、優質、均衡、特色發展。兩者之間也有一些相對區別。

從時代背景來看。集團化辦學產生于20世紀90年代，先是各地自主探索，到2011年，地方辦學經驗被中央吸收，成為國家解決優質教育資源不足所引起的“大班額”“擇校熱”等問題的政策方案之一。在國家政策推動下，更多地方因地制宜推進集團化辦學，改變了當時公辦學校單一的辦學體制，打破了辦學經費主要依靠政府財政撥款的格局，解決“學有所教”的難題。教聯體建設是在我國全面建成小康社會、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程中，為推進城鄉教育基本公共服務均等化，建設高質量教育體系而實施的一項重大舉措。通過發揮優質教育資源的輻射帶動作用，推動教聯體內各成員學校共同發展，不斷擴大優質教育資源覆蓋面和受益面，努力破解基礎教育發展不平衡、不充分問題，滿足人民群眾“學有優教”的需求。

從理念指引來看。集團化辦學，在當時的歷史背景下，主要是引入市場經濟的理念，借鑒現代企業的管理制度和運行機制，不斷創新學校的管理機制，逐步建立起符合集團化發展的內部管理制度，帶動了薄弱學校的壯大，縮短了新建學校的發展周期，成功實現優質教育資源的合理分配，滿足老百姓在家門口享受優質教育的需求。教聯體建設是踐行共同締造理念，凸顯“優勢學校帶動薄弱學校、薄弱學校反哺優質學校”的共生理念，將縣域學校看作聯合共生體，通過決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享，從根本上改變傳統學校“孤島式”發展困境，建設共生互助的學校發展新型模式，實現共同成長、整體發展。

從實施范圍來看。廣義的集團化辦學指的是一個教育集團旗下擁有多所學校，這些學校可能處于不同區域、不同學段、不同省份，甚至不同國家，它們通過合作的方式幫助彼此成長、共同提高。目前的教聯體辦學，主要是以縣域義務教育為主，以同學段為主，鼓勵各地因校制宜探索幼兒園、高中等學段的教聯體形式，探索跨市域、跨縣域、跨學段組建教聯體，探索聯合高等院校、教科研機構參與教聯體的組建、研究與指導。

從辦學主體來看。集團化辦學是企業、學校和社會機構等共同參與，以集團法人為辦學主體，以集團資本為辦學基礎，以規模效應為辦學優勢，形成具有生機活力的發展態勢。教聯體以多元共治理論為指導，強調政府、學校和社會組織共同參與到教育公共事務的管理當中來，既體現政府統籌決策的主導地位，也尊重不同學校的辦學特點及其他利益主體的價值訴求，最終建構政府宏觀管理、學校自主辦學、校際優勢互補、社會廣泛參與的教育治理格局。教聯體建設更多的是政府行為，往往采用“強政府”的方式，由政府和政府部門指定參與單位或作出硬性規定，通過“以大帶小、以強帶弱、以城鎮學校帶農村學校”的方式，帶動區域教育水平的整體提升。

從管理模式來看。集團化辦學主要是將多個學校有機組合，形成集團，借助規模優勢實現人才培養的規模效應，是學校規模化、集約化辦學的重要模式。集團化辦學大多是共建型的，以“本部+校區”或“總校+分校”為主要辦學形態，重在行政管理，強調行政指令，謀求規模經濟效益。教聯體強化命運共同體意識，重在先進辦學思想、辦學理念、教學策略、教育藝術的傳播和輸出，重在教育教學管理，重在教育教學的研討和交流，追求教育教學質量的提高。教聯體很多是融合型的，實行單一法人制，實現管理一體化、課程教學一體化、教師發展一體化、考核評價一體化。

縣域教聯體建設的特征探究

推進教聯體建設是擴大優質教育資源供給、促進優質教育資源共享、推進基礎教育優質均衡發展的重要舉措，也是滿足人們日益增長的“上好學”需求的一種實踐探索，更是建設高質量教育體系的一種政策創新。在“辦好人民滿意的教育，建設高質量教育體系”的總體要求下，賦予教聯體建設新的價值內涵和時代使命，呈現出多樣特征。

教聯體建設的趨向點是“集群發展”，是在集團化辦學基礎上的拓展和提升。組建教聯體實質上是學校間的抱團發展、集成發展，緣于命運共同體建設，始于集團化辦學，追溯歷史演進已有20余年。教聯體辦學不是集團化辦學的翻版，而是在借鑒吸收集團化辦學經驗的基礎上，在辦學形式、理念、水平、層次、品質等方面的全方位提升，是升級版。教聯體建設是全局性考量，從縣域（乃至市域、省域）經濟基礎、地理交通、教育現狀、群眾需求等出發，對區域教育事業發展的規模、結構、質量和效率等進行綜合評判，做出戰略決策，促進教育布局優化、學位供需平衡、教育質量提升；是系統性變革，從發展模式、體制機制、結構類型、評價方式、內在活力、保障措施等方面對教育體系進行流程再造、機制塑造和文化打造，重構辦學格局，重塑教育生態；是整體性提升，圍繞學校如何管、教師如何教、學生如何學，對教育理念、教學設計、教研活動、文化建設、課程管理、考核評價等進行全面改革，對學校管理水平、教師教學能力和學生綜合素質進行全面提升，讓整個教育都鮮活生動起來。

教聯體建設的出發點是追求“共同富裕”，是基于優質均衡的教育總體水平的提升。從基本普及九年義務教育到基本均衡，再到優質均衡，國家對提高義務教育發展水平的脈絡十分清晰。以往的著力點聚焦在“數量優勢”上，關注“有沒有”“夠不夠”，現在的側重點轉換到“質量提升”，關注“好不好”“優不優”。從0到1、從1到N，從“有學上”到“上好學”，從“基本均衡”到“優質均衡”，體現了義務教育發展水平的不斷躍升，體現了人民群眾的教育獲得感不斷增強。而推進教聯體建設，通過一所所成員學校的發展壯大、一個個教育共同體水平的提升，帶動教育整體水平的提高，實現“共謀共治、共建共享、共管共用、共進共富”，是促進義務教育優質均衡發展的重要途徑。我們有充分的理由相信，通過3～5年的努力和探索，我們的義務教育學校將呈現“五有”局面：有人，即有充足的生源和夠用的教師；有貌，即“顏值”高，校園環境美麗、條件達標，看得養眼；有神，即師生有精氣神，積極健康，樂觀向上；有力，即辦學有實力和影響力；有名，即有名氣、名聲和名望，有很高的識別度、地標性和榮譽性。

教聯體建設的著眼點是“和而不同”，通過發揮名校效應，實現各有特色的齊步走。教聯體中的每一個成員都有特有的文化和特色的教育資源，不是絕對的以強帶弱，在某些方面甲學校強，而在另一些方面則可能是乙學校強，應該看到每一所學校的價值，充分發揮優質品牌學校的輻射帶動作用，充分調動各成員校的主觀能動性和積極性，讓所有加入教聯體的學校在平等的基礎上相互借鑒，做到“和而不同，美美與共”。同時，推進教聯體建設是讓每一所學校變得更加優秀而不是趨同、同質，要將教聯體作為不斷提升成員校辦學水平、不斷培育壯大辦學特色、釋放優質資源的載體、孵化器和平臺，帶動發展相對薄弱學校、城郊學校、農村學校、新建學校，分享先進的辦學理念、成功的管理模式、有效的課程教學、優秀的教師團隊等，增強自身造血機能，獲得更穩健、更有特色的發展。

教聯體建設的關鍵點是“資源共享”，通過資源的合理配置、要素的合理流動，充分激發辦學活力。優質教育資源和要素是教聯體中的寶貴資產和核心競爭力。在教聯體內，通過“大空間、大調配、大整合”，創新發展多校協同、資源整合、經驗輻射、師資柔性流動等機制，全面盤活資源，全力補齊短板，集中力量辦大事，促進優質教育資源的輻射推廣與合成再造。同時，對教聯體內的教育要素進行合理配置、調劑和融合，形成物質流、資金流、人才流、技術流和信息流，獲得相應的統整優勢，實現制度、文化、模式等教育生態環境再造。在此基礎上，各成員學校共同商議發展愿景，共同確立教育發展理念、辦學思想、校園文化、管理制度等，在注入優秀基因的同時增進文化認同、質量認同、品牌認同，孵化出更多的優質品牌學校，不斷生成新的優質教育資源。

縣域教聯體建設的著力點是“共同治理”，是在政府主導下的多方聯合自治。教聯體是基于共同教育理想和目標，在政府主導下，由學校自主成立辦學聯合體，通過平等互助、緊密合作、經驗分享、資源共享，促進區域內學校共同發展。教聯體在組建過程中，政府行為十分明顯和突出。打個比方，就像幾個無“血緣關系”的孩子，在政府的要求下，選一所優質的學校當“家長”，把幾個孩子攏在一起，變成“一家人”，在“家長”的集中管理下，享受著彼此所能提供的一切資源，并對相對弱小的孩子提供幫助，“兄弟姐妹們”共同進步。當然要把這個家當好，必須建立健全內部組織管理制度和運行機制，完善議事規則和決策程序，加快構建現代學校制度；還要聚合多方力量、調動一切積極因素，通過定位、認同、參與、協商、互動等集體選擇行動，將政府、科研機構、社會組織、市場、公民等主體有效地組織起來，共同參與學校公共事務管理，不斷提升現代化治理水平。

縣域教聯體建設的問題審思

當前，教聯體建設納入各級黨委政府層面進行統籌推進，納入各級黨委教育工作領導小組和教育工委議事范圍，納入市縣政府履行教育職責督導評價考核。無論是工作站位的高度、推進實施的力度，還是質量保障的程度，都是全新和空前的，取得的成效也是明顯的，但也遇到一些體制機制和操作層面的問題，需要化解和破除。

上位政策與需求匹配的問題。目前，各地出臺的關于支持辦學的上位政策大多數是依據單體學校辦學模式制定，提供的教育資源、經費、人事、編制等基本要素也都是按照單體學校（法人單位）予以保障的。但當前的教聯體建設有多種模式，每個教聯體內的成員學校至少有2～3所，多的達5～6所。為保障教聯體內各成員學校的優質均衡發展，需要統一管理、統一調配人財物等資源，此時往往容易受到上位政策的制約，從而束縛教聯體的可持續發展。為此，各地急需根據教聯體辦學的實際情況，靈活調整上位政策，為教聯體辦學提供有效的政策支持，使其辦學之路更為穩健。

合理組建與動態調整的問題。組建教聯體，縣級政府要切實發揮主導作用，統籌考慮鄉村振興、人口流動、城鎮化發展、生育政策調整、地理環境、區域交通等因素，優化縣域學校和“教聯體”規劃布局；縣域教育行政部門要科學制定教聯體建設總體方案，充分考慮學校布局、辦學水平、輻射能力、地理條件、合作意愿等因素，充分體現資源和教育基本公共服務下沉的需要，經專家咨詢和論證，視情況開展聽證會和公示，進行合法性審查和風險評估，防止出現簡單化貼牌管理、規模過大導致辦學質量滑坡等問題；各核心學校要在全面摸清辦學底數和要求的基礎上，廣泛征求成員學校教職工、家長及村組（社區）、鄉鎮（街道）等各方的意見和建議，明確思路和方向，凝聚思想和共識。教聯體組建過程中，不要輕易改變學校的名稱和建制，可在保持原有校名的基礎上，加掛帶有教聯體標識的校區牌子。由于教聯體建設帶動了薄弱校的發展，縮短了新建學校的成長周期，一些成員學校成為具有引領示范作用的新優質學校。因此，縣級政府及教育行政部門要適時調整政策，對相應的教聯體進行再整合，鼓勵和支持一些新優質學校從母體中獨立出來，接管新辦學校和薄弱學校，全面參與到新一輪教聯體建設行列中，進入全域優質發展下的“新名校+”辦學階段。

模式移植與因地制宜的問題。目前，在各地的探索中出現了多種形式、各具特色的教聯體。從大的方面講，有融合型、共建型、協作型、復合型等。受政策推動和社會輿論影響，各地轟轟烈烈地推進教聯體建設，穿梭式地相互學習，一些地方不切實際地移植他人的模式，導致水土不服。一些地方熱衷于打造所謂的“名校”，并利用“名校”品牌效應以貼標簽的形式組建教聯體，進行盲目擴張。另外，有些“名校”不切實際地實施跨區域辦學、跨學段辦學，一味追求高大上，結果與促進教育優質均衡發展的出發點背道而馳，既影響了自身聲譽，也阻礙了教聯體的可持續發展。“鞋子合不合腳，只有穿了才知道”。組建什么樣的教聯體，以管理多少所學校為宜，是否適宜跨區域、跨學段辦學，如何在規模擴張中始終保持“名校”的社會影響力，不斷增強優質教育資源的再生力，是教聯體辦學可持續發展的難點和重點所在。各地要始終堅持實事求是的精神，因地制宜，因校而宜，找到量與質之間的最佳平衡點，不斷提升教聯體的組織管理能力和管理效率。

貌合神離與和而不同的問題。目前，各地的教聯體建設看起來“和和氣氣”“熱熱鬧鬧”，但實際上融合度不夠，合作的范圍窄、程度淺、形式單一、穩定性差等。這種“貌合神離”從一些教研、科研活動中可以看出端倪。很多地方教聯體內部的教科研活動局限在不涉及升學競爭的科技、藝術、勞動等特色課程上，鮮少涉及核心課程。部分學校基于自我保護和競爭的觀念，在合作中存在有所保留的心態。因此，要促進各成員校實質性合作，應提升評價激勵機制的“捆綁”程度，從“半捆綁”邁向“全捆綁”，在成員學校的評價中增加對聯合辦學的參與度、貢獻度指標，將評價權賦予核心校，促進所有學校的深度融合，真正實現從“集體”走向“共同體”。同時，充分尊重各校的辦學自主權，采用“多翼并進、錯位發展”的發展模式，深度推進各成員學校特色發展，著力打造“和而不同”的品質校區，逐步形成“一校一品”的良好發展態勢。

統一考核與分類評價的問題。一個教聯體組建是否成功，是否達到了預期效果，需要考核和評價。目前，從各地工作方案、章程制定和實踐探索來看，大都強調“統一辦學理念、統一管理制度、統一教學安排、統一集體備課、統一研訓活動、統一質量評價”“六統一”，忽視了區域差異和群體差異，導致政策評價難以推動政策目標達成。實際上，城鄉差異、強弱程度永遠是存在的，如果拿同一把尺子去衡量城區學校和農村學校、城里孩子和農村孩子，并以評價結果作為資源分配和獎懲依據，難免讓人難以信服，導致“貧富差距”加劇。因此，各級政府和教育行政部門要建立基于差異的分類評價體系，堅持協同發展理念，從學生發展、教師發展、學校發展、社會認可和示范輻射等層面展開評價，重點關注農村學校、薄弱學校、新建學校辦學水平和學生發展提升情況。各教聯體要建立基于發展的增值評價體系，基于起點看進步，強調縱向比較，突出教聯體內各成員學校在文化管理融合度、優質資源共享度、教師隊伍成長度、教育質量提升度、教育特色發展度、師生社會滿意度等指標的提升，引導每所學校和每位學生在原有基礎上不斷提高。

責任編輯/鄢志勇