自貿區行政管理制度創新的外部驅力與內在動機

摘? ? ? 要：自貿區行政管理制度創新是國家治理現代化的重要環節。在政治、績效、競爭、技術和危機五種外在動力基礎上引入個人行為層，通過構建行政管理制度創新“三層沖擊”動力框架對自貿區進行分析后發現，由社會環境層和組織結構層組成的外在動力在自貿區行政管理制度創新中得到了印證，但個人行為層潛藏著以政治驅動為起端的自利性鏈式反應風險：政治驅動激活獲權認知，績效驅動強化獲權動機，競爭驅動催生獲權方式，技術驅動提供獲權平臺，危機驅動塑造獲權標簽。由此可折射出外在動力之矛與個人行為之盾的對抗并揭示出政治授權必要性與政治授權雙面性的抵觸。為此，需追加誘致性創新動因，協調五種創新動力相互配合，把握權力管理和績效管理兩個焦點，強化全過程治理。

關? 鍵? 詞：自貿區;國家治理現代化;行政管理制度創新;強制性制度變遷

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2023）05-0037-11

收稿日期：2022-10-28

作者簡介：張嘉烙，華南師范大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向為城市與區域治理。

“制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。”[1]繼黨的十九屆六中全會提出“全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”[2]后，黨的二十大報告再一次提出要堅持深化改革開放這項重大原則，需要“不斷彰顯中國特色社會主義制度優勢，不斷增強社會主義現代化建設的動力和活力，把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能”。[3]中國式現代化離不開國家治理現代化，行政管理制度創新則是國家治理現代化的關鍵路徑和現實途徑，[4]而擁有制度創新核心功能的自貿區成為行政管理制度創新的“試驗田”，但其也面臨著“合法性不足、空間治權疊加、縱向賦權不足、高度依賴政治權威”[5]等一系列行政管理制度難題。因此，從行政管理制度創新理論的動力視角對其進行分析具有重要意義。有學者提出了五種外在創新動力為研究奠定了理論基礎，但對創新行為個體的影響有待進一步明晰。[6]善治是國家治理現代化所追求的目標，但在多元價值取向下，創新行為個體在面對五種外在創新動力時會產生績效認知分歧，形成不同的角色扮演，導致善治動機迷失。簡言之，由外在動力形成的創新之矛可能會與由個人行為形成的創新之盾產生沖突，致使自貿區行政管理制度創新處于混沌邊緣，可能導致制度創新價值脫軌和成果變形。

一、主體導入：以自貿區為視角

（一）自貿區的核心功能與關鍵要義在于制度創新

我國是世界上最大的發展中國家，我國現代化是追趕型現代化，[7]加之中國特色社會主義道路、理論、制度和文化均具有開創性和探索性。所以，凝聚試驗思維、打造試驗點、勾畫試驗線、鋪開試驗面是我國在不確定情境下提升治理創新能力的重要法寶。[8]在此背景下，自貿區產生于頂層設計與基層實踐的合力，繼承了“試驗-認可-擴散”的改革邏輯，擁有制度創新核心功能，作為制度創新的“試驗田”，肩負著為新時期改革開放探索新路徑和積累新經驗的重大使命。

（二）自貿區是推動行政管理制度創新的重要陣地

行政管理制度創新的核心在于促進政府職能轉變，[9]這與自貿區的功能定位相一致，如《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》明確提出了要將加快政府職能轉變作為上海自貿區建設的主要任務之一。目前，自貿區建設已形成了一體化推動和一體化落實機制，《國務院關于做好自由貿易試驗區第五批改革試點經驗復制推廣工作的通知》提出，自貿區制度創新成果的復制推廣要堅持“成熟一批，推廣一批”和“試驗一批，優化一批”的原則，這意味著上海自貿區所形成的行政管理制度創新成果會被其他自貿區不斷延續和發展。

（三）自貿區的行政管理制度創新地位愈加凸顯

我國21家自貿區已在全國范圍內形成“雁陣”布局，基本塑造了由沿海到內陸的“點線面”制度創新格局。截至2021年8月23日，自貿區在政府職能轉變和投資管理體制改革等領域累計形成了278項可向全國或特定區域復制推廣的制度創新成果。[10]目前，自貿區的制度創新框架已基本成型，主要涉及貿易投資便利化和政府職能轉變等核心內容。伴隨創新精神和創新經驗的凝聚以及高價值專項政策的支持和改革試驗權的進一步下放，自貿區的行政管理制度創新地位愈加凸顯。

（四）自貿區行政管理制度創新梗阻有待破除

自貿區的行政管理制度創新問題具有多樣態特征。在理論問題上，行政管理制度創新可劃分為結構性創新、運行性創新和賦能性創新，[11]由此會衍生出與之相對應的創新問題，即結構性問題、運行性問題和賦能性問題。在實踐問題上，既存在多個自貿區普遍面臨的問題，如創新成本較高、創新動力不足和權限承接有限等，[12]也存在單個自貿區特有的問題，如廣東自貿區在促進粵港澳融合制度創新成果的過程中缺乏操作性和同質化明顯等。[13]由此可歸納出結構性共性和個性問題、運行性共性和個性問題以及賦能性共性和個性問題共三組六類自貿區行政管理制度創新問題形態（見圖1）。

二、理論基礎：“三層沖擊”動力框架

（一）相關概念的梳理

制度可以被理解為一系列的規則與規范，有學者認為“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為”[14]，也有學者認為，“制度是關于博弈如何進行的共有信念的一個自我維系系統”[15]。上述兩個概念均凸顯了制度中人的要素，前者側重于對人的行為約束，后者側重于對人的信念闡釋。歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義作為新制度主義的三個主要流派，對制度概念的界定都有各自的側重。歷史制度主義強調“制度運作和政治運行過程中權力的非對稱性”[16]。理性選擇制度主義強調“政治人的理性特征，重視偏好的穩定性”[17]。社會學制度主義強調“行動者對制度的反應，更多指的是非正式的制度和文化的影響”[18]。對此，相對統一的觀點認為“制度是一系列正式或非正式規則、規范等構成的集合體，是由組織結構、個人行為與社會環境相互作用構成的”[19]。這一概念著重表達了制度的靜態結構屬性，為建構“三層沖擊”動力框架劃分出了三個層次。在引入動態過程屬性后發現，“制度是在復雜和相互交錯的系統中運行著的規則”[20]，是“主體、結構、過程和環境相互依賴和影響的一種關系”[21]。在此基礎上，有學者認為，“制度創新應當是行為主體基于外部環境考察，有目的地提出新理念并付諸實施的全部過程”[22]。可以看出，制度創新的動力源自外部但又依賴于創新主體的能動性執行。行政管理制度作為制度的重要類型之一是制度的重要組成部分。因此，有學者明確了行政管理制度創新的概念，即“國家行政機關為適應執政黨、國家立法機關以及上級行政機關提出的要求，為回應經濟社會需求和下級行政機關提出的要求，或對已有行政管理制度進行更新、拓展、修正、優化，或恢復曾經實行的行政管理制度，或新擬、創造新的行政管理制度的行為和過程”[23]。在實踐中，行政管理制度創新并不總是呈現出良性的發展邏輯，負向過程的創新產出會帶來“偽創新”挑戰，有學者將其歸結出面子式、空想式、爛尾式和盆景式四種主要表現形式。[24]

（二）分析框架的構建

行政管理制度創新具有靜態結構屬性及動態過程屬性。地方政府創新動力研究的類型可劃分為三類：分層式動力要素研究、列舉式動力要素研究和單一式動力要素研究，其中分層視角可將地方政府創新動力進一步細化為內部動力和外部動力、根本動力和直接動力等不同維度，[25]有學者從內生需求和外部誘因兩個維度對東北地區地方政府創新動力的匱乏成因進行了探析。[26]根據這種思路并結合制度概念的結構特征提出行政管理制度創新的“三層沖擊”動力結構，其中社會環境是“外層沖擊”，組織結構是“中層沖擊”，個人行為是“內層沖擊”。“三層邊界”的要素會通過獨有的創新觸發機制和創新傳遞機制實現交流并作用于最終的行政管理制度創新。因此，要生成行政管理制度創新預期成果，關鍵在于維護“三層邊界”的開放并保持其要素相互間的順暢流通和信號的有效傳遞。

動力是創新的源泉，但不同于私人部門以自身利益最大化為宗旨，維護和增進公共利益是政府產生和存在的合法性前提。[27]這與制度創新概念形成了呼應，即外部環境是行政管理制度創新動力的“發源地”。有學者認為，外在動力由“外層沖擊”和“中層沖擊”組成，可具體劃分為政府層面的績效驅動與政治驅動，市場層面的競爭驅動和社會層面的技術驅動與危機驅動。[28]然而，也有學者認為，制度創新與個人行為密切相關，是各方觀念博弈的結果。[29]個體動機和個人行為也是制度創新推力的重要組成部分。[30]作為最終的執行者，行為個體對行政管理制度創新的有效性有著關鍵性影響，因為制度創新行為個體是承接“外層沖擊”和“中層沖擊”并形成具體創新產出的載體，制度創新成功與否和成效好壞同改革者行為效度高低密切相關。所以，除了要將作為主要動力的“外層沖擊”和“中層沖擊”納入制度革新的“動力圈”之外，由“內層沖擊”所釋放的制度創新動力也不能小覷。有學者認為，“中國行政管理制度創新是行政管理創新主體受到政府內部結構和外部環境壓力雙重動力的復雜過程”[31]。如制度張力和環境激勵等外部因素會對制度創新行為個體產生影響，從而形成趨利性迎合動機和策略性妥協動機等復合型動機，催生行政管理制度“偽創新”。[32]官僚主義和形式主義的附著也會導致制度創新政策的執行出現“局部空轉”困境，[33]致使基層創新墮入象征性治理、選擇性治理、規避性治理和變通性治理的怪圈。[34]對此，有學者在梳理心理學對個人行為的解釋時提出了一種“認知—動機—行為”分析路徑，且在此路徑的基礎上構建了“注意力—動機—行為”的理論框架，對中央政府在環境保護領域的注意力分配情況進行了測量，并對相關政策的決策過程進行了分析。[35]這種分析路徑也有學者加以應用，即從理性經濟人假設出發，對在全面深化改革背景下的政府官員的避責動機和避責行為及其擴散過程進行了探析。[36]由“外層沖擊”和“中層沖擊”所形成的行政管理制度創新環境也會影響制度創新行為個體的創新認知，進而形塑創新動機，生成對應的創新行為。其中作為“中間變量”的創新動機既是外部客觀環境的認知反應，也是產生制度創新行為的內生力量，對個人行為的強烈程度和持續時間具有顯著影響，是把握和調適個人行為的重要節點。

理解行政管理制度創新主體的個人行為離不開對府際關系進行分析，這是行政管理制度創新作為一種政府行為的應有之需。對此，有學者將府際關系歸納為四種：央地政府間關系、地方政府間關系、部門政府間關系和地區政府間關系，并指出府際關系的實質是權力配置和利益分配關系。[37]處于各種府際關系中的行政管理制度創新主體容易形成獲取權力和獲取利益的兩種創新認知、創新動機、創新行為。從大的方向看，政府屬性有公共性和自利性之分，[38]這就會形成公共性獲權認知、動機和行為與自利性獲權認知、動機和行為以及公共性獲利認知、動機和行為與自利性獲利認知、動機和行為。綜上所述，可在行政管理制度創新外在動力基礎上構建“三層沖擊”動力框架（見圖2）。

三、實踐對話：“三層沖擊”動力框架與自貿區

（一）外在動力之矛：五種創新動力下的行政管理制度創新

⒈政治驅動。政治驅動型行政管理制度創新可劃分出兩種類型：依據上級政府的硬性指令實施的創新和在政治授權下于局部地區開展的創新，分別具有結構性、系統性與局部性、探索性特征。[39]自貿區行政管理制度創新的政治動力有兩個表現：一是功能匹配，即服務于政治目標和國家戰略。如湖南自貿區服務于中部崛起戰略，北京自貿區服務于京津冀協同發展等。自貿區行政管理制度創新是國家治理現代化的重要環節，是全面深化改革的具體表現，圍繞兩個“奮斗15年”而展開，服務于堅持和發展中國特色社會主義總任務。[40]二是類型匹配，即自貿區行政管理制度創新屬于以政治授權為驅動力的政治驅動型創新。[41]隨著《關于支持自由貿易試驗區深化改革創新若干措施的通知》等政策的發布，自貿區所享有的賦權力度進一步加大。

⒉績效驅動。績效驅動型行政管理制度創新以提高職能履行效率和公共服務質量為目的，是政府對自身問題的發現及解決過程。[42]在績效驅動下，行政管理制度創新主體擁有更強的內在激勵，創新方向自下而上。但是，各層次各類型功能區的疊加容易導致自貿區制度創新核心功能“邊緣化”，習慣性套用開發區以經濟發展為導向的績效考核模式，結果強化了自貿區的“GDP至上”思維。[43]在此背景下，廣西自貿區于2021年1月開始主動推行制度創新績效考核，致力于強化制度創新績效認知。該績效評價體系主要聚焦國家和自治區改革決策部署等領域，兼顧行政管理制度創新內容。同時，該績效評價體系將制度創新成果劃分為A、B、C三個等級，不僅強調創新成果需兼顧差異性、集成性和首創性，還通過獎懲機制來提升創新積極性和消減避責動機，既有利于自貿區運行績效制度的規范化和科學化，也有利于激發行政領導的首創精神。

⒊競爭驅動。行政管理制度創新的競爭動力主要源自政府外部，更多表現為市場在管理和提供物品及服務過程中對政府形成的參照。[44]競爭驅動型行政管理制度創新有可能會觸發結構性制度創新，即關于行政權力配置的制度性創新。[45]其中，行政審批制度改革是透視這一過程的“顯微鏡”。加快政府職能轉變是自貿區建設的重點任務之一，而行政審批制度改革則是其中的具體表現，主要包括成立行政審批改革機構，出臺行政審批改革方案和下放行政審批權力等方面。如2019年12月，全國首個自貿區級行政審批局——中國（天津）自由貿易試驗區行政審批局正式掛牌成立;2020年11月，昆明市人民政府辦公室印發了《中國（云南）自由貿易試驗區昆明片區相對集中行政許可權改革實施方案》;2021年2月，《關于賦予中國（遼寧）自由貿易試驗區各片區管委會第一批省級行政職權的決定》發布，下放了多項省級行政權限。

⒋技術驅動。行政管理制度創新的技術動力主要是指由技術競爭和替代壓力所引發的制度創新動力。[46]一方面，這種動力“是從結構性制度層面賦權到技術改進的系統擴展”[47]。另一方面，這種動力“是在制度機制和工具層面以提高效率和規范為目的的技術改進和替代”[48]。以海南自貿港大數據管理局為例，成立大數據管理局本身就是海南自貿港的制度創新典型案例，組建大數據管理局直接促進了海南自貿港大數據管理體制機制的創新，推動了政府在大數據領域的職能重組，加強了大數據的統一建設、統一管理和統一服務，催生了結構性制度創新。同時，大數據管理局是海南自貿港制度創新的重要推力，助推“碼上辦事”平臺入選成為海南第十批制度創新案例。“碼上辦事”平臺既改變了政府與社會的溝通形式和交流渠道，也改進了政府履職的方式和工具，是海南自貿港在技術驅動下的代表性制度創新案例之一。

⒌危機驅動。行政管理制度創新的危機動力是指由危機揭露制度缺陷并沖擊現行制度的政治合法性和技術合理性引發的制度創新動力。[49]其大致可有兩種傳輸路徑：一是為政府反思提供學習契機，[50]可進一步劃分出由短期學習而產生的運行性制度創新和由長期學習而促成的結構性制度創新。[51]二是為政府思變營造政治環境，其基本邏輯是在危機投射下所衍生的社會分化對既有制度實踐的質疑敘事、革新要求和行為顯露。在危機驅動下，自貿區若能把握革新機遇，便可在短期內觸發結構性行政管理制度創新，這在自貿區的實踐過程中已有所體現。如為助力經濟重振，湖北自貿區積極發揮制度創新優勢為復工復產提供保障，其中武漢片區依靠出臺《項目建設全流程提速十條》和探索“拿地即開工”審批模式等措施提升了項目審批效率;宜昌片區也進行了醫療器械“承諾即投產”改革探索，并率先試行了建設工程單體竣工驗收改革。

（二）個人行為之盾：以政治驅動力為起端

當前的自貿區行政管理制度創新模式依舊附帶政府主導的變遷色彩，這主要體現在中央政府充當初級制度供給主體和地方政府依賴行政手段推動創新兩個特征之上。[52]在此模式下，央地關系在各種府際關系中占據關鍵地位，中央政府將制度創新任務“發包”給自貿區，并通過縱向府際權力的有機結合來進行創新激勵，而地方政府利益的實現與行政權力高度相關。[53]因此，自貿區行政管理制度創新的首要動力是政治動力，自貿區創新行為個體則主要受政治驅動的影響并以此為開端，圍繞如何獲權而演化。這種地方政府創新行為與部分學者提出的“請示授權”十分相似，即“地方政府為了解決可能具有普遍性的屬地問題，將創新意愿形成實踐方案，并正式報告高層級政府，請求高層級政府批準試點;在獲得高層級政府正式確認并授權成為試點后開展實踐”[54]。

⒈政治驅動激活獲權認知。通過中央授權地方進行政策試驗和地方展開探索回饋中央的方式來生成治理績效是我國治理現代化的特色方案，[55]有學者從央地互動視角出發，以上海自貿區為例，對我國政府的政策試驗策略進行了研究，概括出頂層設計下的試點創新和適應性調整與中央授權下的參與式創新和因地式探索四種模式。[56]政治驅動強調通過政治授權來開展局部性探索和試驗，這就意味著政治驅動型行政管理制度創新容易激活自貿區創新行為個體的獲權感知。但是，先行先試改革特權所具有的彈性空間既能與自貿區核心行為主體的職場利益和績效預期相互嵌合，也能讓自貿區在各種競爭擠壓情境中形成“權力凸起”，進一步拔高自身勢能并以此獲取競爭優勢。[57]所以政治驅動型行政管理制度創新過程潛藏著自貿區制度創新初衷被替代的風險，即自利性獲權認知排擠公共性獲權認知，進而導致政績導向取代問題導向的制度創新異化。

⒉績效驅動強化獲權動機。績效驅動型行政管理制度創新強調政府由內及外發現問題和自下而上推動革新。正因如此，自貿區創新行為個體對自身績效的認知偏好將對行政管理制度創新的實際效果有著重要影響。對此，有學者在研究基層“偽創新”過程中提出了守成者、觀望者和改革者等概念，[58]還有學者在探析基層善治動機過程中將官員的行為動機分成了避責、邀功、善治和腐敗四種。[59]就自貿區而言，無論是抱有牟利動機的投機者或是企圖在晉升錦標賽中勝出的邀功者，是為了逃避政治責任的欺瞞者，還是致力于推動制度創新的改革者，其績效認知雖有不同，但權力始終是其實現績效預期的核心資源之一，因為“權力本質上是一種汲取資源的能力”[60]。由此可見，績效驅動會強化自貿區創新行為個體的獲權動機。這也意味著，若政治驅動激活了自利性獲權認知，那么績效驅動將會進一步強化自利性獲權動機，使自貿區創新行為個體傾向于通過行政管理制度創新來置換治理合法性和權力下放，為自身發展構建出“利益再生產”鏈條。[61]

⒊競爭驅動催生獲權方式。競爭驅動型行政管理制度創新要求讓市場在資源配置過程中起決定性作用，這需要深化“放管服”改革，理順政府與市場間關系。在此過程中，各類市場主體會給政府投以期待，而滿足這些期待也就順勢成為了自貿區形成行政管理制度創新績效并以此向上級“請示授權”的重要方式。所以，競爭驅動又為自貿區創新行為個體滿足自利性獲權動機開辟了通道。但是，自貿區無法用有限的注意力滿足市場主體的所有期待，對多元利益訴求進行選擇性篩選和回應就成為普遍現象。在自利性獲權動機的影響下，創新行為個體將更加注重制度創新效率，而市場主體期待的同向化、政府間的學習效應和制度創新規范的約束等合法性機制和效率機制又恰好迎合了這一需求，結果便是形成了大量的同形性和低質量制度創新。[62]如《應急管理部在自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點工作的實施方案》等政策的發布，使得自貿區為提升制度創新效率并吸引上級注意往往會在同時期內發起以速度換取質量的“首創首例”之爭。[63]

⒋技術驅動提供獲權平臺。雖然技術驅動型行政管理制度創新促進了自貿區制度創新的工具升級與應用革新，也推動了自貿區運行性制度創新并帶動了結構性制度變革。但是，在信息化時代自貿區行政管理制度創新成果不再局限于行政系統的內部報送，亦可通過網絡空間向社會各界進行展示和傳播，這便為自貿區創新行為個體打造了彰顯自身治理合法性的另一個獲權平臺。然而，在這個“亮肌肉”和“秀實力”的競爭擂臺上，既存在制度創新“真本領”，也摻雜著為競爭而創新的“假動作”。[64]換言之，由競爭驅動所產生的制度創新偏差可能會延續至這一階段，并以網絡化形式顯露。同時，在追求合法性動機的驅使下，輿論正向引導的強化會進一步延伸這種制度創新偏差的“孵化”空間，導致自貿區行政管理制度創新的線上成績單逐漸體現出內卷化趨勢，創新邊際收益不斷遞減，創新邊界逐漸被固化，高質量制度創新不足。如管理體制有待健全，監管機制有待完善，制度紅利有待釋放，創新意愿有待激發等。[65]

⒌危機驅動塑造獲權標簽。盡管公共危機會給政府現行制度的局部缺陷投下陰影，但自貿區的功能定位具有特殊性。在其制度創新“試驗田”角色和先行先試改革特權及其容錯機制等優勢的支持下，自貿區在危機管理情境中因制度層面不足而受到的合法性和合理性沖擊相對較小。有學者認為，疫情防控背景進一步豐富了科技手段在基層社會治理中的應用場景，從而倒逼基層治理工具創新和治理水平提升。[66]自貿區與之相似，也同樣傾向于利用疫情防控背景來加快行政管理制度創新步伐。由此看來，公共危機可以成為一種個性化標簽，而自貿區創新行為個體則可以利用這一標簽來“裝飾”不良獲權認知動機下產生的行政管理制度創新成果，并將之放置于網絡空間進行“售賣”以回應市場主體期待，換取印象政績來向上級“請示授權”。[67]

綜上，以政治驅動為起端的自貿區行政管理制度創新個人行為容易在績效、競爭、技術和危機四種動力沖擊下產生不良連鎖反應（見圖3），從而不斷壓縮制度創新的實質性空間并形成各種制度創新問題，如同形性創新和標簽式創新等。

四、對自貿區行政管理制度創新的展望

從動因維度可將制度變遷模式劃分為強制性變遷和誘致性變遷，[68]有學者在綜合諾斯和戴維斯等人觀點的基礎上提出，這兩種制度變遷模式分別以政府供給和市場需求為導向，[69]而我國自貿區制度創新強調前者。在單一制央地委托關系中，地方政府是中央政府的代理人，[70]所以，自貿區行政管理制度創新問題通常是由代理人的行為偏差造成的，往往緣起于央地間的信息不對稱。在此背景下，依靠行政系統實施內部糾偏需要較大成本，結果更多是央地在博弈過程中促成各自的理性選擇，形成大量“偽創新”。[71]由此看來，目前很大一部分自貿區行政管理制度創新問題是強制性制度變遷模式缺陷的縮影，是外在動力偏差與個人行為偏差的復合型產物。對此，習近平總書記提出八條評價國家政治制度民主性和有效性的標準，其中有3條涉及人民和社會參與。[72]可見，要解決自貿區行政管理制度創新問題還需追加更多誘致性動因，要善于引入市場和社會層面的驅動力來彌補政府驅動力的不足。這要求營造自由環境，激發社會與市場活力，加大政社和政企協同監督力度，實施多元批評，這也意味著自貿區行政管理制度創新的多樣態難題會在全過程人民民主的推進大勢下得以減少。此外，自貿區行政管理制度創新的個人行為偏差具有過程演變屬性，與權力和績效密切相關，為此還需對準權力管理和績效管理兩個焦點，樹立并強化全過程治理思維。

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（責任編輯：王正橋）

Abstract：The innovation of administrative management systemin Free Trade Zone is a momentous link of modernization of state governance.Based on the five external dynamics of politics，performance，competition，tech no logyand crisis，the individual behavior level can be introduced，and the“threelayers impact”dynamic framework of administrativemanagement system innovation can be constructed to analyze Free Trade Zone.It is found that the external dynamic composed of the social environment layer and the organizational structure layer can explain the innovation of administrative management system in Free Trade Zone.However，the individual behavior level hides the risk of self-interest chain reaction starting from political dynamic：political dynamic activates the power acquisition perception，performance dynamic strengthens the power acquisition motivation，competition dynamic forms the power acquisition way，technology dynamic provides the power acquisition platform and crisis dynamic shapes the power acquisition label.Thisresearch reflects the confrontation between the spear of external dynamic and the shield of individual behavior，and reveals the conflict between the necessity and the double-sided nature of political empowerment.Therefore，it is necessary toadd inducible innovation dynamic and focus on the interaction of the five innovation dynamics.Meanwhile，it is important to grasp the two focal points of power management and performance management，strengthen the whole process governance.

Key words：free trade zone;modernization of state governance;innovation of administrative management system;mandatory system change