社會力量舉辦第三方獨立醫療機構的規范和引導

文/鄧勇

對于醫保管理機構與社會辦醫療機構簽訂的服務協議，在程序、時限、標準等方面要與公立醫療機構同等對待。

隨著經濟的發展，人們更加關注對自身健康情況的提前判斷，“有病早治、無病預防”的健康理念逐漸深入人心。從2009年到2014年，市場交易規模年復合增長率超過20%，其中高端消費市場以每年30%的速度遞增。未來，我國健康體檢服務仍有巨大的市場潛力，約有一半參與體檢的消費者存在進行細分領域體檢的需求。近年來，國家關于社會力量創辦獨立第三方醫療機構的利好政策頻出，醫療領域對社會資本的開放程度日益提高（鏈接1）。

典型領域

我國第三方醫學實驗室雖然起步較晚，但受限于市場需求和技術等原因，很多不具有檢驗能力的醫院不得不將一些檢驗項目外包，對第三方醫學檢驗服務需求較大，發展迅速。在健康體檢領域，第三方醫學檢驗實驗室通過與醫院建立業務合作，集中收集并檢測合作醫院采集的樣本，檢驗后將檢驗結果送至醫院，并應用于臨床。

健康體檢產業具有“低競爭、低風險、高利潤、穩發展”的特點，獲得了越來越多投資機構的青睞，近年來業內擴張、兼并趨勢明顯。2002年，國內第一家專業體檢機構成立，此后健康體檢發展迅速，越來越多的專業體檢機構在國內大中城市迅速建立。有數據顯示，我國健康管理（體檢）機構每年以25%的速度增長，2005年為2000余家，2009年達到近7000家，2011年則發展到8000多家。根據專家測算，預計到2020年，中國健康體檢市場規模將達到3000億元，專業體檢機構數量將達13000家左右，市場發展前景廣闊。

在醫學檢驗領域，第三方醫學實驗室能夠助力區域檢驗中心的建立和發展，提升縣域醫療機構服務能力，推進分級診療建設。比如四川省資陽市雁江區區域醫學檢驗中心的成立，將區域內4個社區衛生服務中心、8個中心衛生院、12個鄉鎮衛生院聯合在一起，實現區域內醫療資源共享，促進醫療衛生資源均衡，助力優質高效醫療衛生服務體系的建立。

根據原國家衛生計生委衛生發展研究中心在2018年發布的我國第三方醫學實驗室效果評估及經驗總結項目報告，第三方實驗室有著明顯的降低成本優勢。據測算，每年可為醫保省下超百億元費用。

我國基層醫療機構數量極為龐大，但存在專業人員不足且醫療質量難以保障等現實障礙，要求所有醫療機構均開設醫學影像、病理等科室，可能性不大。通過設置第三方獨立醫療機構，由其承擔起為各級醫療機構提供影像檢查及診斷等服務，符合成本效益原則，有助于緩解醫療資源不足與分布不均的現狀。

引入第三方投資商，整合各方專家資源，構建對外運營服務的第三方獨立影像中心，使各醫療機構、健康服務機構等可以按需購買服務，從而提高影像診斷水平。第三方運營商的引入會使醫療影像行業更具活力，各類醫療機構可輕裝上陣，按需購買服務，靈活調整發展戰略。

第三方消毒供應中心有3種模式。一是院外建設區域化消毒供應外包服務中心模式。這種模式并不占用醫院內部場地空間，而是在城市內某區域自行購買或租賃土地修建廠房，或租賃現成廠房進行投資建設的區域化消毒中心。此模式又分為院外廠房修建模式和院外廠房租賃模式。二是院內建設區域化消毒供應外包服務中心模式。如果社會資本利用此模式進行投資，可以免去土地購置、廠房修建（租賃）等成本投入，也能大幅度節約項目實施周期，是區域化消毒外包服務成本投入最少、項目實施時間最短的模式。三是院內托管區域化消毒供應外包服務中心模式。此類模式包括托管聯營模式、股權合作模式、租賃托管模式。

國內一些地區已經建設區域化消毒供應中心，收到較好的成效。濟寧市第一人民醫院成立濟寧市消毒供應中心，該中心與山東省多家醫院建立合作關系，實現了區域醫療資源共享。

現實障礙

盡管國家相關部門相繼出臺關于鼓勵社會資本與公立醫院合作、社會資本獨立設置醫療機構等政策文件，但第三方醫療機構在發展過程中仍然面臨現實障礙。

醫療具有較強的專業性，醫學專業人才是醫療服務行業的核心資源，是專業醫療機構的核心競爭力。我國優秀的醫學專業人才主要集中在大型醫院和科研院所，人才是制約社會力量舉辦獨立醫療機構的首要瓶頸。人才缺失現象在社會力量舉辦健康體檢、醫學影像等獨立醫療機構中均有體現。

其次，社會力量的投入與回報比例失衡。醫療行業是投資要求高、回報周期長的行業，短期內投入與回報比例的失衡讓社會力量望而卻步。社會力量舉辦獨立醫療機構需要高額成本。比如在健康體檢行業，以新設一家1500平方米左右的體檢中心測算，設備、器材、場所方面的資金投入大約需要1500萬元，在運營過程中，人才積累、體檢管理系統建設、市場培育和品牌創建等方面也需要持續的資金投入，如此便提高了社會力量的參與門檻。此外，多種因素使得社會力量舉辦獨立醫療機構的業務流量難以得到保證，投資回報的前景不明。

目前，我國在第三方獨立醫療機構方面尚無明確的準入標準，在很多領域并未因民辦醫院的特殊性而制定更具針對性的規范，這給社會力量舉辦獨立醫療機構的質量控制造成了較大的挑戰。此外，目前國家對集團化、連鎖化第三方獨立醫療機構未做相關界定，設置標準模糊，使得有意舉辦獨立醫療機構的社會力量無所適從。

醫保政策對第三方獨立醫療機構的覆蓋度也較低。2016年3月，原國家衛生計生委聯合5部門印發的《關于新增部分醫療康復項目納入基本醫療保障支付范圍的通知》，要求在原已納入支付范圍的9項醫療康復項目基礎上，將“康復綜合評定”等20項新增康復項目納入醫保支付范圍。雖然康復醫療的醫保支付項目增多，但是其限定支付范圍仍對治療時間和次數有所限制，對于部分患者而言，康復醫療的費用負擔依然沉重。加之，目前市場上專門針對康復治療的商業保險寥寥無幾，而醫療全險價格高昂，覆蓋人群有限，造成康復領域客源短缺。

社會力量舉辦的獨立醫療機構在執業過程中，因執業人員的操作、場所的安保不周等原因侵犯患者健康權的現象時有發生，導致民眾對民辦醫院缺乏信心。

第三方獨立醫療機構的違規操作可能危害公共安全。部分第三方獨立醫療機構承接了公立醫院或國家特定主體委托的成批次的檢驗、檢測業務，涉及大量人體血液、基因、核酸等生物樣本，若第三方獨立醫療機構的運行出現問題，可能影響公共安全。

近年來國家鼓勵社會力量設立第三方醫療機構的政策

鏈接1

2013 年

國務院發布《關于促進健康服務業發展的若干意見》，其中指出，大力發展第三方服務，引導發展專業的醫學檢驗中心和影像中心。

2015 年

國務院辦公廳發布《關于推進分級診療制度建設的指導意見》，其中指出，探索設置獨立的區域醫學檢驗機構、病理診斷機構、醫學影像檢查機構、消毒供應機構和血液凈化機構，實現區域資源共享。

2016 年

國家衛生計生委下發《關于印發醫療機構設置規劃指導原則（2016—2020年）的通知》，其中再次指出，探索設置獨立的區域醫學檢驗機構、病理診斷機構、醫學影像檢查機構、消毒供應機構和血液凈化機構，逐步實現區域醫療資源共享。中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》中也指出，引導發展專業的醫學檢驗中心、醫療影像中心、病理診斷中心和血液透析中心等。

2017 年

國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務的意見》中指出，支持社會力量舉辦獨立設置的醫學檢驗、病理診斷、醫學影像、消毒供應、血液凈化、安寧療護等專業機構，面向區域提供相關服務。

激勵機制

當前，社會力量舉辦的獨立醫療機構發展困境很大程度上來自于各地政策落實中不合理的差別對待。在我國衛生領域處于基礎性、綜合性地位的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》體現了平等對待原則。在未來的公立醫院改革的過程中，應該充分、全面地貫徹這一法律原則，使社會辦獨立醫療機構與公立醫療機構能夠站在同一起跑線上，形成良性的競爭機制，讓患者獲得更大的實惠。在平等的基礎上，還應鼓勵第三方獨立醫療機構與公立醫院開展業務合作。

為解決第三方獨立醫院人才緊缺的問題，應該采取多重手段，盤活現有醫療人才資源，最大限度地實現人盡其才。首先，應當為醫療人才流向社會辦醫療機構提供良好的政策保障。其次，要進一步落實區域注冊和多點執業備案管理工作，打破公立醫院對醫師的不合理束縛，使醫師從單位人轉變為社會人。再次，要完善“互聯網＋”信息系統，鼓勵醫師通過遠程診療、互聯網醫院等形式開展多點執業，擴大優質醫師資源供給。

實踐中，在實現醫療人員優化配置方面，第三方獨立醫療機構一脈陽光醫學影像中心的做法值得借鑒。長期以來，新余市醫學醫療資源不足，分布不均，為緩解這一現狀，原新余市衛生計生委采取了與社會資本合作的模式，打造了務實、有效的“新余模式”（鏈接2）。

新余模式

鏈接2

以“共享”為核心理念，具體布局方式為：

◆ 檢驗中心采用一個中心覆蓋全市的方式，即全市所有醫學檢驗樣品全部集中送到檢驗中心檢驗診斷；

◆ 影像中心采用“集中診斷+分點放置”的方式，即選擇一家醫院作為注冊地址與執業許可地址，建立獨立型影像中心，同時根據各醫療機構對設備的不同需求，分布式放置不同種類和檔次的影像設備。

以“共享影像中心”為例，為實現資源共享目標，一脈陽光新余醫學影像中心首先實現了設備共享，患者可以憑借區域內任何一家醫療機構開具的影像檢查申請單，自由選擇檢查地點。設備共享的直接導向便是醫生共享。在醫師配置方面，新余市區域內的影像醫生不再局限于某一家醫院，而是能夠進行統一調配，通過構建云服務平臺，將所有醫學影像數據接入統一平臺，中心實現了數據共享，從而實現集中閱片，達到診斷報告的標準化、同質化。

對于營利性獨立醫療機構，應該豐富社會辦醫籌資渠道，優化融資政策。盡快制定出臺社會辦醫療機構以其收益權、知識產權等無形資產進行質押融資的相關政策。政府要采取措施，鼓勵銀行等金融機構向社會力量提供結算、融資、理財、咨詢等金融服務。鼓勵符合條件的社會力量舉辦的醫療機構或項目通過發行公司債、企業債、債務融資等多種融資工具融資。發揮風險投資基金和股權投資基金的作用，支持社會辦獨立醫療機構以股權融資、項目融資、抵押貸款等多種方式籌集資金。

目前醫保政策對第三方獨立醫療機構的覆蓋度較低，導致患者不愿選擇第三方獨立醫療機構就醫，削弱了民辦醫院在我國醫療服務體系中的作用。根據《醫療機構醫療保障定點管理暫行辦法》的規定，第三方獨立醫療機構中，只有安寧療護中心、血液透析中心、護理院可以申請進入定點醫保。其他第三方獨立醫療機構，包括臨床檢驗中心、醫學檢驗實驗室、病理診斷中心、醫學影像診斷中心、健康體檢中心等，均不能申請定點醫保。此外，第十二條第二項還規定，基本醫療服務未執行醫療保障行政部門制定的醫藥價格政策的，不予受理定點申請。

無論是從政策的歷史沿革還是法律規定來看，獨立醫療機構進入定點醫療機構所受到的限制都值得商榷。2014年3月，國家發改委、原國家衛生計生委、人社部印發的《關于非公立醫療機構醫療服務實行市場調節價有關問題的通知》明確，凡符合醫保定點相關規定的非公立醫療機構，應按程序將其納入各種社會保險的定點服務范圍，并執行與公立醫院相同的支付政策。但是《醫療機構醫療保障定點管理暫行辦法》將“執行基本醫療服務政府指導價”作為醫保定點資格準入條件。這無疑隱性增加了社會辦獨立醫療機構進入醫保定點的限制——即使是對安寧療護中心、血液透析中心、護理院這些可以申請進入定點的社會辦醫療機構來講，也存在此種隱性限制。

因此，從短期來看，需要完善社會辦醫醫保報銷政策。不得將醫療機構所有制性質作為醫保定點的前置性條件，不得以非醫療服務能力方面的因素為由，拒絕將社會辦獨立醫療機構納入醫保定點。同時，對于醫保管理機構與社會辦醫療機構簽訂的服務協議，在程序、時限、標準等方面要與公立醫療機構同等對待。醫保部門要加強指導，為醫療機構改造信息系統提供支持和便利，方便定點醫療機構盡快為參保人提供服務。從長期來看，要對基本醫療保險、工傷保險、生育保險、醫療救助等社會保障的定點醫療機構的種類實行動態化管理，根據保障需求將符合條件的社會辦醫納入定點，伴隨醫保基金支付能力的增強，擴大能夠申請醫保定點醫療機構的種類。

此外，未來在社會宣傳方面，無論是政策的倡導力度，還是媒體自身等也要加以改進，堅持客觀公正報道，減少主觀性、片面性，為社會辦獨立醫療機構的發展提供良好的輿論環境。

監管機制

目前，國家頒布了有關醫學檢驗實驗室、病理診斷中心、醫學影像診斷中心、血液透析中心、安寧療護中心的管理規范和標準。對于尚沒有標準的第三方獨立醫療機構，如健康體檢機構、康復醫療中心、消毒供應中心、中小型眼科醫院，建議及時制定專業的設置標準和管理規范，以提高行業的專業性和規范性。

值得注意的是，有關部門不僅要出臺相關標準，還要對現行不具有可操作性的標準，結合各地實踐，加以優化。相關部門應根據省、市、縣人口規模不同、醫療需求不同的實際情況，調整第三方獨立醫療機構的設置標準。

國家鼓勵第三方獨立醫療機構走連鎖化、集團化發展之路，相關部門應盡快出臺連鎖化、集團化發展標準。以影像中心為例：設置批復和執業許可由國家或省級衛生部門頒發，人員配置可以是現有標準(國衛醫發〔2016〕36 號)的5倍，在全國范圍內至少擁有10～15個以上的省、市、縣級影像中心。建議設置批復和執業許可由國家或省級衛生部門頒發，在地方新建時無須重復審批，或可采取“二證合一”或者工商登記“一照多址”的做法。

在事中監管方面，衛生健康行政部門要將社會辦醫納入醫療質量監測體系，建設完善醫療服務監管信息平臺，建立醫療服務全程實時監管機制。防范大處方、大檢查，促進合理診療。將監管結果及時反饋給醫療機構，并以適當方式向社會公布，促進社會辦醫醫療質量安全水平不斷提高。同時，無論是社會辦獨立醫療機構還是對醫療服務實行實時監管的衛生監管部門，都要注意加強醫療健康信息安全防護，保護個人隱私。對相關信息系統進行升級改造，杜絕出現對非法買賣、泄露個人信息、侵犯公民隱私等行為。

國家鼓勵第三方獨立醫療機構走連鎖化、集團化發展之路，相關部門應盡快出臺連鎖化、集團化發展標準。

在事后監管方面，各級衛生健康行政部門依法依規校驗社會辦獨立醫療機構，重點審查醫療服務能力和醫療質量。加強醫療質量安全管理。綜合運用日常監督管理、醫療機構校驗、醫師定期考核、不良執業行為記分管理等手段，加強對醫療執業活動的評估和監管。國家衛生行政部門要全面推進“雙隨機一公開”工作。在國家監督抽檢工作中全面使用“雙隨機一公開”方式，加強對社會辦獨立醫療機構的質量監管。嚴厲打擊非法行醫、醫療欺詐，嚴肅查處租借執業證照開設醫療機構、出租承包科室等行為，依法嚴懲虛假違法醫療廣告宣傳等行為。

此外，對于納入醫保的社會辦獨立醫療機構也要加強監管。嚴厲打擊醫療機構價格違法行為。強化定點醫療機構協議管理，醫保部門要對違反協議的醫療機構實行退出機制。嚴厲打擊“騙保”行為。發揮醫療保險對醫療行為制約監督作用。加大對醫療行業違規行為處罰力度，對發現問題多、社會反映強烈、監管效果不明顯的地方和人員嚴肅問責。

建立醫療機構信息披露制度也勢在必行。建立健全省、市、縣三級醫療質量控制體系，定期公開醫療機構服務質量、違法違紀行為查處情況，形成監管信息常態化披露制度。對進入“黑名單”的機構和人員依法依規嚴肅處理，情節嚴重的堅決曝光。