數字時代網絡游戲出版管理的現實問題與困境突破

摘要：為實現網絡游戲產業的高質量發展，助力數字經濟建設，文章通過對我國網絡游戲出版管理現狀的分析，指出我國的網絡游戲出版管理尚存在管理體系不清晰、法律規制滯后、審批程序繁瑣、屬地化進展緩慢等現實問題。提出完善網絡游戲出版管理的對策建議：設立網絡游戲出版管理雙層審核制度；完善法律規定，建立分級制度；探索出海發行，傳播中華文化；拓寬發展形式，探索影游結合。

關鍵詞：數字時代；網絡游戲；出版管理

DOI： 10.19619/j.is sn.1007-193 8.2023 .00.009

作者單位：武漢理工大學法學與人文社會學院

21世紀前，“電子游戲”一詞作為從電腦游戲到大型街機、小型游戲機等各種游戲的統稱廣為接受。2003年后，“網絡游戲”的使用頻次和比例逐漸占據主導地位。[1]為避免相關概念間的沖突，本文采用“網絡游戲”（簡稱“網游”）作為移動游戲、網頁游戲、客戶端游戲等在內所有游戲的總稱。近年來，網游產業發展迅速。據《2021-2022中國數字出版產業年度報告》統計，2021年我國網游產業收入規模達2965.13億元，占數字出版產業總收入的23.2%，僅次于互聯網廣告。[2]根據中國音像與數字出版協會游戲出版工作委員會發布的《2022年1-6月中國游戲產業報告》，2022年前半年我國游戲市場銷售收入為1477.89億元，游戲用戶規模約6.66億人。[3]隨著數字時代的到來，以網游為代表的數字物——基于信息技術網絡的人工生產的技術人工物——所構成的虛擬世界極大地拓展了人們對真實世界的認知。[4]網游中蘊含的世界觀、價值觀會潛移默化地影響玩家尤其是心智尚未完全成熟的青少年群體的認知。然而，目前對于網游出版領域的關注度仍有不足，與網游市場龐大的用戶基數和經濟體量不相匹配。網游出版管理是規范網游市場、凈化網游環境的重要環節。因此，本文關注并破解網游出版管理中面臨的現實困境，以建立合理、完善的網游出版管理制度，助力我國網游市場的穩定與繁榮。

一、我國網游出版管理現狀

1．文獻綜述

隨著數字化浪潮的襲來，我們如今面對的是一個高度數字化或者說高度游戲化的世界，網游正在重新塑造我們的生存方式。[5]盡管網游又被冠以“第九藝術”之名，但是輿論對其存有一定的偏見，或言辭激烈地進行批判，或視其為“洪水猛獸”避之不及。[6]對此，學術界展開了廣泛的研究與討論，以正視網游作為新興產業存在和發展的社會現狀，并強調網游出版管理的重要性。如楊春磊等[7]指出，如今網游產業發展已進入成熟階段，應培養市場主體的出版管理意識，做好源頭防范，同時加快網游出版行業組織機構的設立和針對性規范的出臺實施。劉勝枝等[8]認為，網游引發的社會問題源于政府監管的缺失，網游在創造經濟效益的同時也肩負著文化使命，政府對網游出版的規范管理有助于網游產業的快速健康發展。

《網絡出版服務管理規定》（簡稱《管理規定》）第二條規定，網游屬于網絡出版物的范圍。如今網游出版正隨著數字技術的發展逐漸形成自身的特點，和傳統出版漸行漸遠。[9]石亮等[10]指出，目前我國網絡出版管理中的困境主要體現在傳統體制框架的限制、管理部門權責劃分的混亂以及法律規制體系的缺位上，這些問題同樣存在于網游出版管理領域。在域外經驗借鑒上，燕道成[11]將世界主要國家的網游管理模式總結為政府立法管理、技術手段控制、行業用戶自律和市場自行調節等四大類，并指出這四種管理模式都有各自的優勢和局限性。網游出版管理起步較早的歐美及日韓等發達國家的網游出版業呈現出以市場為主導的特征，主要依靠行業自律來實現市場規制。[12]國外學者偏向于將網游視為融媒體文化產業的組成，并基于其內容來分析市場發展和產業動向。[13]但是，這樣的分析角度和思路與我國網游發展實際并不相符，也忽略了對網游本體存在問題的反思。國內學者在網游出版管理的研究上摒棄了“唯市場論”的視角，如孫壽山[14]提出網游出版行業是我國網絡內容建設的重要組成部分，更多地將網游視為區別于傳統出版物的新型數字出版物。針對如何優化現行網游出版管理制度的議題，張光斌[15]認為隨著數字化出版的日漸成熟，應構建網游出版的價值導向體系；姜波等[16]指出，應改進網游出版管理方式，進一步增強服務理念，簡化審批流程；夏冬等[17]通過對網游出版審批的歷史梳理，提出應盡快完善網游出版管理相關的法律法規，搭建合理的網游出版管理流程，建立現代化的網游出版管理制度。但是，這些研究往往只關注了網游出版管理的某一具體方面，尚未系統地分析我國網游出版管理中存在的問題并提出對策。本文對我國網游出版管理面臨的困境進行全面分析，提出具有針對性的完善方案，希望能推動網游出版產業改造升級，實現可持續發展。

2．發展現狀

2018年是我國網游出版行業發展的關鍵節點。受國務院機構改革影響，游戲版號審批職責由國家新聞出版廣電總局（簡稱“廣電總局”）轉移至中共中央宣傳部（簡稱“中宣部”）。游戲版號的全稱為網絡游戲出版物號（ISBN），包括名稱、文號、出版物號等信息。游戲公司只有在獲取游戲版號后，才能正式發布和運營網游。而在機構調整的過程中，2018年4月至11月長達8個月的時間內，國產游戲版號暫停發放，大量游戲公司和從業人員迎來了行業“寒冬”。2018年8月30日，教育部、廣電總局等八部門聯合印發的《綜合防控兒童青少年近視實施方案》指出，國家新聞出版署應控制網游總量及新增網游運營數量。在游戲版號核發重啟后，游戲版號申報注意事項也有所更新，增加了道具抽取系統需精確到抽幾次能中、禁止向未成年人賬號開放結婚系統等規定。[18]2019年10月25日，國家新聞出版署發布的《關于防止未成年人沉迷網絡游戲的通知》第四條指出，各地出版管理部門應切實履行網游企業及其服務的監督管理工作。2021年3月15日，中宣部出版局下發《游戲審查評分細則》，設定了全新的游戲版號發放評分審查體系。從相關文件中可以看出，我國的網游出版管理政策正日趨嚴格，游戲版號發放的門檻也在逐步細化和提高。

我國網游出版監管的加強不僅針對國產網游，還體現在進口網游的游戲版號發放上。自2019年以來，進口網游的游戲版號發放數量持續下降（見圖1），根據國家新聞出版署發布的2022年進口網游審批信息，2022年全年僅發放44款進口網游的游戲版號，為近十年最低。2022年11月17日，美國游戲巨頭暴雪公司宣布終止與我國網易公司代理合作。[19]在此前雙方的合作中，暴雪公司因其出品的《魔獸世界》《爐石傳說》《風暴英雄》等風靡一時的游戲而在中國玩家群體中享有盛名。根據《國務院三部門關于進一步加強網絡游戲管理的通知》第五條規定，變更運營單位后的網游須重新辦理審批手續，在重新獲批前，網游應停止一切運營服務。而在暴雪公司和網易公司分道揚鑣后，由于進口網游游戲版號發放數量稀少，暴雪公司出品的所有網游在很長一段時間內都無法在中國繼續運行。這不僅對游戲公司造成巨額的財產損失，還會影響國內網游廠商引進進口網游的熱情。

網游出版管理是網游面向市場前的重要環節，重視網游出版管理是網游行業健康發展的要點。我國當下的網游出版管理制度缺乏應有的規范化，總體上偏于保守，游戲版號審批發放要求趨嚴，和快速增長的網游市場規模形成反差。一“快”一“慢”之間，網游出版領域存在的問題被進一步放大，不利于網游行業的成長和繁榮。下文系統分析我國網游出版管理中存在的問題并提出相應的對策，以期建立更為完善的網游出版管理制度，助力我國網游行業的高質量發展。

二、我國網游出版管理中存在的問題

1．管理體系不夠清晰

由于網游具有文化、娛樂、出版等多重屬性，相應地會涉及多部門的協同管理。“多頭管理”的好處在于提升了網游出版的監管強度，但同時也會帶來管理矛盾和漏洞。[20]盡管在《網絡游戲管理暫行辦法》（簡稱《管理辦法》）廢止后，文化和旅游部退出了對網游行業的監管，在一定程度上使“多頭管理”的現象有所緩解，但是，目前的網游出版管理體系仍不夠清晰。《管理規定》第四條指出，應由廣電總局負責全國網絡出版服務的前置審批和監督管理，工業和信息化部負責相應的監督管理工作。在2018年國務院機構改革期間，游戲版號審批職能劃歸至中宣部負責。此次機構改革，原廣電總局拆分為國家廣播電視總局、國家新聞出版署和國家電影局，其中新聞出版工作由國家新聞出版署負責，電影工作由國家電影局負責，由中宣部統一管理。由于《管理規定》并未詳細規定工業和信息化部對網絡出版服務監督管理工作的行使方式，工業和信息化部在網游出版監管中的責任還不甚明晰。

事實證明，網游出版管理的穩定性和體系化程度與我國網游行業的發展密切相關。如前所述，2018年持續數月的游戲版號審批機構調整給我國網游市場帶來了巨大的沖擊，其間我國網游市場增長速率明顯放緩。2021年8月，游戲版號發放再度中止，直至2022年4月才恢復，2022年5月和10月又分別出現了短暫的暫停審批現象。不同于2018年暫停游戲版號審批前發布聲明，此后幾次版號暫停發放均未提前對外進行解釋說明，給我國網游公司的發展造成了很大的困擾。

2．法律規制滯后

目前我國網游出版管理領域的規制體系包括《網絡出版服務管理規定》《出版管理條例》《互聯網信息服務管理辦法》等行政法規和部門規章，以及一系列以通知、決定等形式下發的規范性文件。總體來看，國家層面的立法規制還相對滯后，缺乏系統性、整體性的頂層設計。自2019年《管理辦法》廢止以來，就沒有出臺過對網游出版管理領域做出針對性規制的新的法律或行政法規。但是，由于游戲版號資源的稀缺性，加上此前我國網游出版領域就已亂象橫生，在面對“一號難求”的局面時，部分游戲公司為謀取經濟利益會通過非法買賣游戲版號、套用他人游戲版號或無游戲版號運營等方式來規避監管審批。如在霍爾果斯第一波網絡科技有限公司和北京太能沃可網絡科技股份有限公司的著作權許可使用合同糾紛中，霍爾果斯第一波網絡科技有限公司就因沒有及時履行辦理游戲版號的手續而花30余萬元購買游戲版號的行為，導致雙方間的合同無法繼續履行。2022年7月，上海市文化和旅游局執法總隊針對上海某信息技術有限公司在未取得游戲版號的情況下出版7款網游的違法行為，作出沒收全部違法所得、罰款人民幣近111萬元的行政處罰。

而隨著數字技術的發展，現代出版業正迎來全方位的轉型與重塑[21]，AR、VR等新技術的應用進一步推動網游出版呈現出多元的發展形態。如游戲書就是一種新型的游戲化出版物，其通過文字和技術的結合讓讀者在閱讀時能夠獲得游戲般的體驗，其中的觀眾選角扮演類（ choose your own adventure，英文縮寫CYOA）書籍作為虛擬互動教學工具在醫學教育中廣受歡迎。[22]從性質上說，游戲書已經脫離了傳統圖書類出版物的范疇，但根據現行相關規定，也很難將其界定為網游出版物。法律法規出臺和行業發展之間的“時差”，造成了當下網游出版管理滯后和乏力的局面，制約了我國網游行業的有序發展。

3．審批程序繁瑣

網游行業的突出特點是產品持續更新、內容調整迅速。但是，現行的游戲版號申報審批流程過于繁瑣，亟須進一步精簡和優化。根據《管理規定》第二十七條和第三十二條，不管是國產網游還是進口網游，在出版前必須先向所在地省級出版主管部門提出申請，再報國家出版主管部門審批。根據國家新聞出版署的說明，國產網游和進口網游出版審批均須具備以下條件，履行相關程序。首先，出版單位須具備出版資質，運營機構須具有電信與信息服務業務經營許可證（ICP證），所申報的網游應辦理著作權登記且符合相關法律法規規章的規定。其次，應向所在地省級出版主管部門提交材料審核。以上海網游出版管理申報服務平臺的版號申報為例，所需提交的材料包括出版單位的請示文件和審讀報告、著作權證明材料、運營單位的營業執照和ICP證、游戲作品內容介紹、防沉迷系統相關文件、內容審查及系統測試賬號等。最后，在獲得省級出版主管部門審核同意后，才能報國家新聞出版署審批，并提交請示文件、作品申請書、著作權證明、營業執照及ICP證、游戲畫面截圖、中文腳本全文及游戲屏蔽詞庫、防沉迷系統相關文件、內容審查及系統測試賬號等材料。

一款網游的生命周期可能只有數年時間，游戲版號的申報審批速度決定了網游是否能在短期內實現盈利。如暴雪公司和網易公司的合作終止后，由于游戲版號申報審批程序的繁瑣，數月甚至數年內暴雪游戲的國內服務器都很難重啟。在遙遙無期的等待過程中，暴雪公司不可避免地會面臨國內玩家大量流失的困境，其全球營收也必將遭受損失。對于中小型游戲開發商而言，繁瑣的審批程序同樣限制了其網游出品的創新性和精品化發展。為了存活下去，中小型游戲開發商不得不轉換運行思路，把戰略重心放在成本較低的小型游戲上，延緩了大型網游的開發進程。

4．屬地化進展緩慢

網游的申報類別主要分為移動、客戶端和游戲機三大類。各大類下還有更精確的劃分，如移動類下還有休閑益智，游戲機類可以進一步分為Switch、PS4等。2021年9月國務院印發的《關于推進自由貿易試驗區貿易投資便利化改革創新若干措施的通知》第十六條指出，由中宣部負責在符合條件的自由貿易試驗區（free trade zone，英文縮寫FTZ）所在地推進網游審核試點工作。基于此文件，2022年6月的國產網游審批信息中在申報類別前加入了“國產”兩字，并首次出現了“國產移動游戲（試點）”和“國產客戶端游戲（試點）”的表述。該批次網游中，16款帶有“試點”字樣的游戲產品的出版和運營單位均位于北京、上海或廣州。《管理規定》第三十六條指出，應由所在地出版主管部門負責轄區內網絡出版活動的日常監督管理。早在2014年上海就已率先開展了國產網游的屬地化管理，出版和運營單位均位于上海的國產網游直接由上海市新聞出版局負責審批，再報廣電總局備案。若將版號審批試點模式常態化，由網游屬地的省級出版主管部門負責游戲版號審批和發放，或許能大幅提高游戲版號審批速度。但是，2022年6月以后的國產網游審批信息中再也沒有出現過“試點”的表述。

此前在北京、上海、廣州等經濟發達的城市開展網游版號審批屬地化的有益嘗試值得借鑒和推行。目前，我國已經設立21個FTZ，這是我國探索新途徑、積累新經驗的重要途徑。為早日解決游戲版號緊缺的問題，今后應適當推動游戲版號屬地化管理試點工作進程提速，擴大試點范圍在全國各地全面推行，助力網游行業長期健康發展。

三、完善網游出版管理的對策建議

1．設立網游出版管理雙層審核制度

1922年，p白克（Robert Ezra Park）在其著作中深入分析了編輯在新聞出版中的把關者角色。[23]“守門人”（gatekeeper）泛指各種承擔“把關”責任的主體，其利用自身獨特的地位形成有效的治理。《中華人民共和國個人信息保護法》和歐盟《數字市場法》都納入了“守門人”相關條款。[24]我國網游出版管理中的“守門人”主要是指負責網游出版審批、監管的行政主體，由其行使行政許可權，對網游出版、運營單位提出的申請依法進行審查并決定是否準予其從事相關活動。為破解當前我國網游出版管理中存在的問題，保證網游出版和游戲版號發放的穩定性，應設立網游出版管理雙層審核制度，明確由各級出版主管部門承擔“守門人”的角色。具體而言，應由省級出版主管部門負責第一級審核，國家新聞出版署負責第二級審核和備案。同時，還應優化出版審批規則，嚴格控制審批時間。從上文提到的審批流程中可以看出，網游出版或運營單位所需提交給省級出版主管部門和國家新聞出版署的材料多有重合。因此，為規避材料內容重疊所引起的程序滯后，應區分兩級審核的主次性，避免因重復審查而延緩游戲版號發放進度。具體在實踐中，應由省級出版主管部門負責網游出版第一道“門檻”的把關。在此環節，省級出版主管部門應對相關材料和文件的真實性、有效性進行細致審查，在程序和標準上做到透明化，并在規定期限內審結。經省級出版主管部門審核通過后，上報給國家新聞出版署，由國家新聞出版署進行第二輪審核，審核通過后，發放游戲版號并上網公示，予以備案。若存在材料缺失、資格不符等問題，則發回省級出版主管部門重新審核。

針對我國網游出版管理存在的現實問題，通過設立由省級出版主管部門和國家新聞出版署承擔“守門人”角色的雙層審核制度，能更好地簡化版號審批程序、加快版號審批速度、節約網游公司的時間和經濟成本，助力我國網游出版行業更好發展。

2．完善法律規定，建立分級制度

我國網游出版行業起步較晚，在發展過程中始終通過借鑒域外經驗并結合本土實踐來補足短板、填補空白。近年來我國網游市場迅速發展壯大，網游出版領域相關法律法規的權威性不足等弊端開始顯現。不可否認，此前，針對網游出版領域發布的部門規章《管理辦法》及其他規范性文件對行業管理起到了重要的引導作用。但是實踐中在處理網游領域的糾紛時，經常需要援引《中華人民共和國民法典》中的相關規定。專業、精細化的法律法規有助于網游領域的規范管理，促進數字娛樂行業的有序發展。針對這一點，我國可以向電子競技和游戲行業市場高度繁榮的韓國借鑒學習，設定更多專門性的行政法規或部門規章。韓國是世界上少數圍繞網游產業進行專門立法的國家之一，其網游立法的特點包括游戲分級、消費限額、優化概率等。如韓國《游戲產業促進法》第三十二條規定，所有面向韓國市場公開推廣、發行的游戲必須進行評級。具體來看，將游戲分為全年齡段（ All）、18歲以下不可使用（18+）、15歲以下不可使用（15+）、12歲以下不可使用（12+）等四個級別。[25]目前，我國缺乏專門的網游分級制度，一方面使得我國的網游出版審批標準不夠明確，另一方面也不利于青少年的身心健康。因此，建立符合我國國情的網游分級制度刻不容緩。由人民網牽頭發起，騰訊、網易等多家國內游戲巨頭參與的《游戲適齡提示草案》提出，將游戲分為“18+、16+、12+、6+”四級，從行業倡議的層面為網游分級制度的建立提供了一個參照的樣本。未來我國應充分考慮網游行業的發展情況，積極聽取社會各界意見，設定更科學、規范的分級標準。

在游戲分級機構上，如今國際上主要有以行業自律為主的美國娛樂軟件分級委員會（ Entertainment Sofiware Rating Board，英文縮寫ESRB）模式和以行政監管為主的韓國媒體評級委員會（ Korea Media Rating Board，英文縮寫KMRB）模式。[26]就我國國情而言，以行政管理部門為主導進行網游分級工作更具實踐性和可行性。

3．探索出海發行，傳播中華文化

不同于資金雄厚、抗風險能力較強的大公司，中小型游戲開發商通常預算有限，一旦開發的網游產品市場反饋不佳，不能及時變現，就可能會陷入經營困境。游戲版號獲取難度的加大，意味著手握更多資源的游戲大廠更有希望獲批游戲版號，中小型游戲開發商的生存空間則被大大擠壓，國內網游市場的“馬太效應”愈發明顯。出于穩妥起見，一些中小型游戲開發商選擇模仿、借鑒市場已有的成熟產品，這導致如今網游同質化嚴重，甚至公然剽竊，出版所謂的“換皮”盜版網游，導致“劣幣驅逐良幣”現象，不利于網游市場的健康發展。

在國內網游市場監管逐漸收緊、行業競爭日趨激烈的背景下，我國網游企業應開闊視野，拓展目標客戶范圍，積極開拓國際市場。國產網游出海發行也存在一定的風險．比如，我國網游領域還缺少類似Steam這樣的全球性游戲社交平臺，集群化程度較低；產品輸出與文化輸出不同步；面臨國外同行競爭、貿易壁壘等壓力。[27]但是，置身于機遇與挑戰并存的數字時代，只有不斷創新，跳出“舒適圈”，積極融入全球市場，才能享受數字時代帶來的紅利。“十四五”規劃綱要指出，要鼓勵以游戲、影視劇為代表的數字文化產品“走出去”。《關于支持國家文化出口基地高質量發展若干措施的通知》也強調了游戲出海對中華優秀傳統文化的轉化和發展作用。網游產品的出海發行不僅能帶來國際貿易順差，還能實現讓中華文化“走出去”的價值創新。[28]以米哈游開發的國產原創游戲《原神》為例，該游戲出海發行后迅速登頂了68個國家和地區的暢銷榜，而游戲中大量的中國傳統元素，也引起了國外玩家對中國傳統文化的強烈興趣。[29]我國網游企業要把握機會，以產品質量、文化元素為核心競爭力，在提升我國數字出版產業國際競爭力的同時，為中國文化的對外推廣和傳播開辟新路徑。

4．拓寬發展形式，探索影游結合

雖然目前我國法律暫未對網游作出明確的定義，但在實踐中，網游通常被視為計算機軟件的一種。[30]根據《計算機軟件保護條例》第二條規定，計算機軟件是指計算機程序及其有關文檔。在網游的性質認定上，仍存在一定的爭議。上海知識產權法院課題組研究指出，應將網游整體看作視聽作品進行保護。[31]中國版權協會網絡游戲版權工作委員會發布的《網絡游戲知識產權保護白皮書》也明確建議將網游整體視為視聽作品。

事實上，網游和電影在故事性、人物設定等方面存在很多共性，虛擬現實、人工智能、交互技術的迭代升級進一步拉近了兩者間的距離，將網游和電影作品相互連通，存在理論以及技術層面的可行性。我國網游企業可以以美國流媒體巨頭奈飛（ Netflix）公司的發展路徑為借鑒，其“影視+游戲”的轉型方案取得了良好的效果。[32]早在2018年，Netflix就將旗下熱門劇集《黑鏡：潘達斯奈基》改編為影游結合的形式，并通過與觀眾的互動獲得了極佳的用戶反饋。國產游戲如《原神》等熱門IP已經積累了超高的人氣，我國網游企業可以通過打造超級IP的方式，先積累堅實的用戶基礎，再結合先進的互動技術，以提供更為超前的視覺體驗，在向影視領域轉型的過程中深入挖掘用戶價值，把優質IP變現。目前影游結合發展領域尚處于一片藍海，未來行業發展潛力巨大，我國網游企業應準確把握住新的增長點，在數字時代占據發展的有利地位。

四、結語

近年來，網游的發展形態呈現出多元化的趨勢，走向了更深更廣的領域，網游產業的市場規模也乘數字經濟發展之東風實現了指數級的增長。如今網游已經成為數字出版產業最活躍的板塊之一，不僅創造了可觀的經濟效益，還成為我國文化“走出去”的重要載體，也在一定程度上體現了國家文化軟實力。今后應加強關注數字時代網游出版管理中存在的現實問題，多渠道、多層次、多角度探索破局之道，促進網游出版業健康有序發展。

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