瀾湄水合作的守正創新與包容性次地區秩序構建

翟崑　張添

〔提? ?要〕經過多年發展，中國倡導、瀾湄六國共同推進的瀾湄合作機制漸趨成熟，成為次區域層次人類命運共同體構建的典范之一。在水資源合作領域，富有瀾湄次區域特色的治理敘事與實踐正在形成。瀾湄水資源合作的治理敘事融匯古今中外和地區特色，統籌發展與安全，兼顧上下游國家利益，踐行“共生、共治、共享”的真正多邊主義；與之相應的治理實踐則形成兼顧開發與治理、自主與開放并重的特點。瀾湄水資源合作的守正創新有助于打破西方競爭性的敘事模式和偏狹的實踐模式。面向瀾湄合作“金色5年”，中國宜以水資源撬動多領域合作，加強應對瀾湄水問題的戰略定力和話語建設，構建包容性次地區秩序與高質量瀾湄國家命運共同體。

〔關 鍵 詞〕瀾湄合作、水資源合作、包容性次地區秩序

〔作者簡介〕翟崑，北京大學國際關系學院教授，北京大學區域與國別研究院副院長、習近平外交思想研究中心特約研究員

張添，北京大學區域與國別研究院助理研究員、博士后

〔中圖分類號〕D814.1; TV213.4

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2023）1期0053-19

瀾滄江—湄公河合作機制（簡稱瀾湄合作）是新時代中國貫徹周邊外交理念，推進“一帶一路”與人類命運共同體建設的重要次區域合作，經過“成長6年”，正在邁入“金色5年” 。作為瀾湄合作的一個優先領域，水資源合作重要而復雜，需要踐行真正的多邊主義，發揮協商共建地區秩序的外交智慧。2021年6月，瀾湄合作第六次外長會發布《關于加強瀾滄江—湄公河國家可持續發展合作的聯合聲明》，高度評價六國水利主管部門積極加強合作機制建設，穩步落實《瀾湄水資源合作五年行動計劃（2018—2022）》。同年12月，第二屆瀾湄水資源合作論壇就“攜手應對挑戰，促進共同繁榮”主題開展深入探討，為落實瀾湄合作第三次領導人會議共識邁出重要一步。2022年7月4日，中國國務委員兼外長王毅在緬甸蒲甘出席瀾湄合作第七次外長會，就加強水資源等領域合作，建設美麗瀾湄家園提出倡議。會議決定將實施“瀾湄興水惠民計劃”等惠湄舉措，合力打造瀾湄合作的“金色樣板”。

瀾湄水資源合作的有效推進，源于瀾湄合作中形成了一種不同于傳統水資源合作的戰略敘事及其具體實踐的模式，即治理敘事及其實踐。戰略敘事與相關戰略實踐相輔相成，共同服務于國家戰略。隨著世界進入認知域、多領域、全領域的博弈階段，國家戰略敘事能力日益成為大國博弈的新征途、新領地、新疆場。瀾湄水合作的敘事從次區域合作的治理角度出發，共建瀾湄國家間包容性秩序，彰顯周邊外交的中國智慧。本文擬闡釋瀾湄水資源合作治理敘事及其實踐的守正創新，系統梳理瀾湄合作形成的知行合一實踐路徑，提出“金色5年”構建瀾湄包容性地區秩序和更緊密的瀾湄國家命運共同體的思路。

一、瀾湄水合作治理敘事的守正創新

自瀾湄合作機制創立以來，瀾湄次區域各國在人類命運共同體理念引導下，系統構建了一套強調治理共生的治理敘事。這套敘事有以下主要內涵：

第一，融匯古今中外和地區特色。中國是世界上水資源開發情況最為復雜的國家之一，歷來將治水視為治國的優先事項。中國古人注重以疏而非堵的治水經驗，歷經滄桑不斷迭代，在國內建立了持久而和諧的上下游關系。同樣，中國將和諧共生的治理理念引入跨境河流治理中，自古便與湄公河國家建立了密切交往。瀾湄合作機制晚于域外國家與湄公河國家構建的各類機制，卻迅速成為次區域最成功的合作機制，得益于其較為成熟的上下游合作基礎和豐富的社會實踐形式，延續古代瀾湄流域和諧治水的理念，借鑒其他流域跨界水資源治理的相關經驗教訓。瀾湄水合作的治理敘事不但闡發了“水利萬物而不爭”的和合觀，還有力繼承了傳統水資源多邊合作的議程框架。根據世界水理事會的職能定位，跨境水資源合作有三條主要路徑：國家政策導向的水外交、水治理導向的多邊合作與援助、集體行動導向的多邊水論壇。 冷戰結束后，全球多邊主義的興起一度為這些機制的實施提供了平臺。但受地緣政治要素制約，21世紀以來的傳統水資源合作難以依托真正的多邊主義，長期未能走出“承諾與義務不匹配”“責任與力量不匹配”的瓶頸期。 瀾湄合作機制建立后，舉辦瀾湄水資源合作部長級會議和瀾湄水資源合作論壇，深化瀾湄水資源合作中心和湄委會秘書處的合作關系，建設水資源合作信息共享平臺，傳承了世界水合作的三大機制——水外交、水援助和水論壇，為地區水合作注入新的活力。

第二，統籌發展與安全。“開發矛盾敘事”是國際上比較流行的一種水合作敘事，強調水資源開發與污染的矛盾。早期工業化發展遺留的過度開發、環境污染，往往造成跨國危機，威脅各國發展，這就形成了水資源合作的安全邏輯。“開發矛盾敘事”關注河流開發造成的水體污染與生態破壞，要求在開發過程中遵守生態與環保規則，如清潔水能源、人權、綠色資源管理等。基于此類戰略敘事，西方國家經常抹黑和批評中國在瀾湄水資源問題上“不負責任”。正如李克強總理提出，“水利工程既是安全工程，又是民生工程、發展工程；既利當下，又惠長遠”， 中方格外重視統籌發展與安全的水治理。同時，在推進瀾湄水合作的過程中，瀾湄各國也突破了“開發矛盾敘事”的安全邏輯窠臼，形成了發展與安全辨證統一的敘事邏輯。一方面，瀾湄各國承認水資源治理中存在開發、沖突與責任問題，倡導“公平、公正地分享和管理水資源”，提出瀾湄水合作治理是開發、利用到管理的全過程治理；另一方面，各國貫徹聯合國水資源可持續發展理念，強調水資源合作的發展邏輯，“促進和平、合作及與跨境水資源管理相關的發展”。

具體而言，一是提出水合作的底層動力是治水惠民，統籌人的發展與安全。瀾湄六國傍水而居，長期面臨水難用、水難管等問題，民眾用水首要動力是發展。瀾湄水合作強調發展以共享水福祉，堅持瀾湄六方合作共治，實施更多水利惠民項目。中方率先開通瀾湄水資源合作信息共享平臺網站，主動驅散“水人權”“水抗爭政治”等安全議題可能給瀾湄地區發展帶來的不利影響。 二是助力水資源合作“統籌發展與安全”的理念不斷迭代更新。瀾湄區域合作將生物循環綠色經濟注入水資源合作，探討打造創新走廊，建設研發中心網絡； 鼓勵次區域國家結合自身國情，基于平等自愿與協商一致原則，推動瀾湄流域經濟發展帶成為“創新發展帶”。三是強調以共同發展促安全、以共同安全保發展的路徑。在2020年瀾湄合作第三次領導人會議上，李克強總理強調，瀾湄六國共飲一江水、親如一家人，是事實上的命運共同體。 瀾湄合作注重頂層設計和戰略規劃，通過亞太和東亞地區合作機制，為成員國提供更多對話空間，為共同發展提供專項資金和公共產品。四是主動驅散“發展與安全可能產生沖突”的疑慮。部分域外國家在地理上遠離瀾湄流域，很難設身處地感受當地發展與合作的痛點與訴求，其散播的“開發水利帶來安全風險”等不實言論和輿論，習慣性地將“水沖突調解”設置為優先議程，“水合作治理”議程則有所缺失。為凸顯自身政治影響力，一些域外大國縱容、慫恿國際非政府組織反對當地水電站建設，再借所謂“第三方仲裁”形成高位敘事，使水資源合作成為外國政客和國際非政府組織實現自身政治訴求、炒作“水壩威脅論”的“名利場”。而瀾湄合作的治理敘事重視完善水合作的治理議程，強調對水資源可持續利用、跨境水資源管理、跨境河流治理等問題的持續關注，激勵流域各國積極拓展水資源合作，為統籌發展與安全鋪平道路。

第三，兼顧上游與下游國家利益。傳統水合作的敘事，除關注開發與污染矛盾的“開發矛盾敘事”外，還存在“沖突敘事”和“責任敘事”。“沖突敘事”探討水資源爭奪與國家間沖突的關系，關注水資源合作過程中產生的沖突及解決方式，如在水資源開發利用、農業灌溉、航運建設、水體生態等方面是否需要分工協作、遇到沖突如何協商調解等。“責任敘事”探討上游國家的責任和義務，認為需要分割水資源合作中的權利與義務，作為解決問題的前提。兩種敘事側重點各不相同，但均暗含了“上下游沖突不可調和”的誤解。部分域外大國主導的瀾湄合作話語，將上游的中國和下游的湄公河國家間關系敘述為不對稱依賴的“大國”與“小國”。這套話語經外媒評論加工后，形成兩種敘事邏輯：一是指中國在瀾湄合作中搞所謂“上游特權”，展示大國權威，利用不對等的貿易關系加強下游國家對華依賴，掌握政治話語權，甚至促成眾星捧月式的“新朝貢體系”。二是指中國基于上游建水電站可能威脅下游灌溉、水利、漁業和生態環境的推定，強調由域外國家引領湄公河合作，制衡中國權力。一些外媒還提出拋開作為上游的中國，搞各類域外加下游五國集團的多邊合作機制。這些敘事邏輯帶來兩大困境：一是分割了上下游國家的身份，人為制造了“我們”和“他者”，在合作中拋開關鍵利益攸關方，無法建立完整而有效的合作。二是催生了隔閡與對立，認為上游國家理所當然只存在“義務”，下游國家則享受更多“權利”，營造上下游國家間關系的緊張氛圍。這些失實認知使“大壩原罪論”橫行，不僅帶來上下游相互關系的隔閡，還使沿線國家受輿論壓力掣肘，不敢全心全意投入水電建設助力發展。之所以會產生這樣的問題，是由于傳統敘事過于強調國家間利益競爭與安全困境，僅僅關注下游國家的敏感性和脆弱性，卻沒有認識到上下游國家是一個不可分割的整體。跨境河流是開放的，不存在清晰公共產權界定，上下游共處同一公共空間，跨境水合作囊括了公共資源的協商共治與自治。不同于軍備競賽或國際貿易，公共空間的問題不是人類面臨高度競爭環境下的博弈，并非此消彼長的關系。換言之，上游國家沒有強烈動機利用下游國家脆弱性而采取截流、斷水措施，因為這對雙方都沒有好處。為此，瀾湄合作強調上下游國家命運相通、互利共榮、興利除弊，超越沖突和責任敘事。

第四，堅守真正的多邊主義。瀾湄水合作注重共生、共治、共享，踐行真正的多邊主義。“共生”即“和合共生”，強調利己與利他的辯證統一。瀾湄合作建立在瀾湄國家一衣帶水的地緣、文緣、族緣歷史背景下，建立在中國—東盟全面戰略伙伴關系與構建中國—東盟命運共同體的現實需求中，各國相互依存，缺了任何一方都不可能實現高水平的地區合作。基于此，瀾湄水合作治理敘事在借鑒成熟的跨境水合作經驗同時，特別強調上下游的共生關系。“共治”強調流域各國共同享受發展紅利，也共同分擔水資源保護的責任和義務。高質量的國際水合作離不開高質量的治理，對水資源的規范化管制，可避免水資源匱乏和水災害蔓延對次區域生態與經濟安全及社會穩定構成威脅。在瀾湄水合作中，各國同樣重視權責明晰，同意合作應當充分照顧彼此的重大關切；流域各國既有合理開發利用水資源的權利，也有關照其他國家的責任，還需要承擔保護水資源的義務。“共享”強調沿線各國民眾共同分享跨境水合作的紅利，促成高質量的共同發展，這不僅包括淡水、河流、水電的共同開發和利用，還包括制度的共享。中南半島早在1957年就建立了湄公河委員會，冷戰結束后更建立了一系列次區域合作框架，如1992年由亞洲開發銀行（ADB）推動建立的大湄公河次區域經濟合作機制（GMS），1995年由泰國、老撾、柬埔寨、越南簽署《湄公河流域可持續發展合作協定》重建的新湄公河委員會（簡稱湄委會）。瀾湄水合作注重對域內既有多邊機制的開放共享，講求區域、次區域合作機制的協同發展，吸納多方資源，凝聚廣泛智慧，實現“眾人拾柴火焰高”。

瀾湄水合作的治理敘事，是對傳統水治理合作話語的守正創新和兼容并蓄，也對傳統敘事中的不足進行了完善和超越。瀾湄水合作的治理敘事，摒棄傳統敘事對上下游的嚴格區分，以共生、共治、共享思路彌合上下游隔閡與裂痕。同時，瀾湄水合作真正把水資源合作還給市場和社會，是負責任的多邊主義。其治理敘事回歸到水合作的底層邏輯，即盡水之善、盡人之美，以水資源的有效利用促進沿線人民的共同發展。

二、瀾湄水合作治理實踐的知行合一

瀾湄合作為世界水資源合作提供了嶄新的治理敘事，但要延續和拓展這條守正創新之路，還需進一步梳理其具體實踐，為“金色5年”的下一步發展提供更加豐富的經驗參考。瀾湄水合作的治理敘事重點理順了開發與治理、自主與開放兩對關系。水資源開發與治理的關系涉及資源的利用與災害、污染的防治，基于兼顧生產與生態的社會型實踐，統籌發展與安全。自主與開放的關系涉及上下游國際關系及跨社區公共治理，基于兼顧自主與開放的共生型實踐，促進上下游國家“適應性共贏”，實現真正的多邊主義。

（一）兼顧開發與治理關系的實踐

治“人水”關系、統籌發展與安全在瀾湄水合作的實踐，首善之舉是超越傳統用水“先發展，后治理”的思路，防止走向“不發展，只治理”。既要防止過度開發可能帶來的生態環境破壞，也要反對極致環保而降低生活質量，使瀾湄各國無利可圖，對合作喪失興趣。具體而言，瀾湄水合作形成了從頂層設計、統籌推進到應對輿論等不同層次的實踐路徑。

首先，作為上游國家的中國利用既有實踐經驗帶動瀾湄水合作頂層設計，推廣“防災”“促產”兩不誤。例如，在2020年4月長江水利委員會瀾湄水資源合作中心組織召開的“中國—東盟國家防洪抗旱應急管理合作”會議上，長江設計院介紹了瀾湄水資源合作頂層設計、瀾湄水資源合作2020—2022年行動方案編制、緬甸糧食主產區灌溉發展規劃修訂進展、就老撾主要河流綜合規劃與老方溝通等多個方面的情況。會議強調防洪抗旱兩不誤、抗疫治水兩不誤、抗疫救災與灌溉發展兩不誤，充分展示了兼顧生態與生產實踐的中國智慧。又如2022年4月山東省外事辦和德州學院山東東盟研究中心主辦的“黃河—湄公河流域地方合作講堂”，積極探討沿黃流域各省協同瀾湄國家建立產業項目合作，同步推進黃河水治理與沿黃各省份合作的成熟經驗。中國參與瀾湄水合作的過程中，有關產業合作與協同發展、生態產業創新與文化合作項目化管理、建立合作清單等經驗，有利于緩解瀾湄國家對于生態與生產矛盾的顧慮。

其次，上下游國家統籌推進水資源集約安全利用，共同提供必要的國際公共產品。在2017年3月瀾滄江—湄公河合作中國秘書處成立儀式上，外交部長王毅強調，瀾湄合作不做“清談館”，要做接地氣的“推土機”。“推土機”突出瀾湄域內國家高效務實、項目為本，以民生發展為底層動力，架起鄰近國家間有效溝通的新橋梁，提供了示范性的互聯互通標準。中國強調“量水而行、因水制宜”，注意到傳統水合作中存在的問題，瀾湄國家在合作中設立“瀾湄國家小流域綜合治理示范”“大壩健康體檢”等項目，同步提出加快實施《瀾湄環境合作戰略》和“綠色瀾湄計劃”，探索高質量合作治理的路徑，并以項目為導向，加強和推廣水資源規劃、配置及安全保障成套技術。瀾湄水資源合作中心在應對極端氣候條件下流域洪旱災害成效顯著，各方一致同意繼續加強有關聯合研究和協同配合，攜手應對氣候變化挑戰。

最后，湄公河國家自主發聲，驅散雜音噪音。2019年12月，湄公河委員會秘書處與瀾湄水資源合作中心簽署了諒解備忘錄，通過技術合作、相互支持與工作互補，建立了更加緊密的關系。湄委會還以專業數據和論證反駁了外界的不實言論。例如，針對“湄公河大壩監測”（MDM）基于不實監測數據解讀“中國大壩截流河水”，炒作“中國大壩造成東南亞國家下游干旱”，湄委會就以其發布的研究報告作出公論。此外，中方始終保持公開透明，邀請瀾湄流域國家官員、學者和媒體考察瀾滄江上游開發和生態保護情況。在2021年4月底舉辦的水資源領域“瀾湄周”活動上，瀾湄流域國家代表團一行實地參觀了瀾滄江糯扎渡水電站、糯扎渡魚類增殖站和曼咪移民村。“兩站一園”體現的“建一座電站，護一方生態”被真實呈現給外界，主動驅散了“瀾滄江梯級電站開發破壞生態”等傳言和謬論。

兼顧開發與治理關系，關鍵看合作績效。瀾湄合作充分調用傳統協作習慣與新興技術紅利，關注水資源開發與治理的平衡，重點治理違規排污、破壞生態，及以生態為名阻礙生產和影響人民經濟生活的相關問題。在水資源合作方面，柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南水利主管部門高度重視中方提供的有關水文信息，以及實施的民生合作項目，認為中方有關舉措對下游國家防洪減災及水資源管理發揮了重要作用。同時，瀾湄合作高度重視大壩安全問題。2021年底，由中國南京水利科學研究院、水利部大壩安全管理中心牽頭，各湄公河國家參與實施了瀾湄國家水電站與大壩安全管理技術共享和能力建設、瀾湄大壩健康體檢項目等一批大壩安全領域的項目。通過兼顧生產、生活與生態，統籌安全與發展，瀾湄地區正在呈現日新月異的面貌，帶給當地民眾實實在在的高質量發展。

（二）統籌自主與開放的實踐

瀾湄水合作的實踐，積極超越傳統的上下游權責觀念，將原有的國家間權力依賴邏輯轉化為社會共生邏輯，是一種兼顧自主與開放的實踐。自主是“開放的自主”，瀾湄區域的水資源治理，須應對以無政府體系為突出特點的國際格局帶來的安全矛盾，同時也要克服市場經濟邏輯中公共產品的“搭便車”問題。開放是“自主的開放”，在水資源開發快速發展的背景下，各國應思考如何鼓勵沿線社群由水資源自守到水資源開放。水利資源既屬于公共產品，又并非純粹的公共物品，而是具有一定排他性和競爭性的準公共產品。通過倡導法治、增加激勵、有效協商、自律守則等方式，“公地悲劇”可在最大程度上規避。兼顧自主與開放的實踐，是上下游一體、區域內外互聯互通的互利型實踐。

首先，找準下游需求空間，創造上游更優供給。瀾湄合作解決了傳統湄公河次區域合作倡議中上游參與缺位的問題，形成上游主動創造供給的局面。瀾湄合作機制建立前，印度、日本、美國、韓國等域外國家均與湄公河國家建立了合作倡議。這些機制在遇到流域內部矛盾時，優先由域外國家調停矛盾，看似提供了中立和公平的平臺，實則讓上游國家成為失實言論的靶子。瀾湄合作則強調有問題大家商量著來，不搞“清談館”，而是暢談需求、精準供給。例如，部分國家在瀾湄水資源合作部長級會議上提出了“開展更多知識分享和技術交流項目、可用的水資源數據分析”的期望，作為回應，中國水利部與湄公河委員會于2020年10月簽署協議。根據協議，中國在湄公河上游的瀾滄江允景洪和曼安兩個國際水文站將提供全年水文數據，助力湄公河國家更好地進行河流監測和洪水和干旱預報。中方及時了解下游國需求，精準共治流域難題，獲得湄公河國家的一致好評。越南駐華外交官表示，這為瀾湄合作各國順利落實五年行動計劃、進一步加強合作和團結創造了條件。

其次，合作激活內生動力，形成積極主動而非被動應對的開放格局。內生動力是指由河流沿岸國家主動參與次區域合作而形成的聚合力。由于域外國家的深度介入，眾多后起發展中國家的跨境河流治理因缺乏內生動力而陷入困境。類似問題在瀾湄區域同樣存在，僅關于水資源合作議程，湄公河國家就要同時對接日本—湄公河區域合作伙伴計劃（JMRRP）、（美國）湄公河下游倡議（LMI）、湄公—韓國合作（MKC）等不同機制。流域各國疲于應付機制擁堵，解決關鍵合作難題的動力有所降低，原先合作的機制也有所荒廢。此外，各機制主導者有意競爭湄公河次區域合作的話語權，致使合作議題外流，難以聚焦本區域經濟社會發展和民眾福祉。相比之下，瀾湄水合作強調“自主的開放”，將流域國的主動性放在第一位。瀾湄合作不僅倡導各國結合自身情況自主實施《湄瀾水資源合作五年行動計劃（2018—2022）》，還支持落實《湄公河戰略計劃（2021—2025）》《流域發展戰略（2021—2030）》《越南湄公河三角洲可持續及氣候適應性發展決議》等湄公河委員會或下游國家自主倡議，規避機構重疊和制度冗雜可能帶來的精力消耗和資源浪費。

總的來看，瀾湄水合作的實踐統籌了次區域的內外循環，有利于形成域內外水治理“適應性共贏”。瀾湄區域國家間合作，并未否認國家間客觀存在的利益分歧，而是強調利益相關方相互妥協與適應，通過相互理解、成全、成就，最終實現合作共贏，即“適應性共贏”。瀾湄合作機制建立前，瀾湄流域同尼羅河、亞馬遜河等其他跨境河流類似，一度出現難以調和的內部矛盾。例如，作為上游國家的老撾因修建沙耶武里水電站而遭到下游柬埔寨和越南的責難，位于柬埔寨上游的越南因修建斯雷波克水壩而遭到柬埔寨的抗議。瀾湄機制建立后，實行雙主席國制度，共同監督并進行公共資源的調配和管理；各國秉持命運共同體精神，凡事提前商量，及時溝通共享，減少了類似事件的發生。2018年11月舉辦的首屆瀾湄水資源合作論壇通過了《瀾湄水資源合作項目建議清單》，所有聯合項目將由兩個以上瀾湄合作成員國共同實施，促進了瀾湄合作各成員國在所有層面更加緊密的合作。對區域外的國際合作，瀾湄國家同樣保持開放包容的積極姿態。利用國際水利合作的機會，瀾湄合作積極打通與中國—歐盟水政策對話機制、中歐水資源交流平臺等國際水合作機制的聯絡渠道。未來，各機制有望貢獻多方智慧，開展經驗互鑒，尋求共同增長點。

三、大變局呼喚包容性次地區秩序

世界正面臨百年未有之大變局與大疫情時代的疊加考驗，也蘊藏包容性次地區秩序構建的多重契機。在后疫情時代真正到來前，治理敘事的社會共生邏輯可有效緩解人們對傳統國家間合作因資源分配不均而導致惡性競爭的焦慮。各方應攜手共建瀾湄水合作的包容性地區秩序，從次區域層面著手，打造小而精的全球治理模式，讓“涓涓細流”引領全球包容性治理的“大潮流”。

新冠肺炎疫情伴隨著國際格局的危機與重構，全球治理體系亟待更新。其一，全球治理體系不能充分體現世界已經發生巨大變化的事實，與世界各國特別是廣大發展中國家的要求越來越不相適應。美國前國務卿基辛格提到，新冠肺炎疫情并非單個主權國家能夠克服，結構性權力矛盾應該讓位于危機治理。其二，冷戰思維不得人心，也解決不了任何問題。沖突、追責等非此即彼的敘事邏輯和冷戰思維的重啟只會給熱絡開展的多邊合作降溫，把世界分為“我者”和“他者”不能保證自己比別人更安全。當今時代，再也不能用冷戰思維看待和處理國際安全問題。如美國學者約瑟夫·奈所說，在經濟合作彼此嵌入的“三維時代”，將中美關系比喻為“冷戰”是一種懶惰且危險的思維。其三，統籌發展與安全更加迫切。建立全球宏觀政策的協調機制，以治理創新為抓手帶動地區復蘇刻不容緩。中國引領的區域多邊治理，正循著習近平主席“統籌發展與安全”思想，為可持續發展打造更加穩定的安全環境。

未來5年，國際格局將進入深層次調整時期，新冠疫情影響短期難以消除，全球供應鏈危機加劇，加上烏克蘭危機對世界秩序的沖擊，瀾湄水合作“金色5年”將面臨一系列挑戰。首先，瀾湄合作將受到中美結構性矛盾的持續壓力。美國意圖將國際格局拉回兩極對峙的冷戰時代，用“印太戰略”在亞太地區搞“等級制”，蓄意將中國排除在外。美方除了繼續依仗“美湄伙伴關系”在瀾湄地區打地緣政治牌，還有可能繼續拼湊和發布所謂“瀾湄用水報告”，以不實數據挑撥中國與湄公河國家關系。其次，“上游有罪論”恐將繼續擠壓中國在瀾湄合作中的戰略自主空間。中國位于上游是地理位置決定的，中方無法選擇，但一些別有用心的政客和利益團體，仍利用下游國家的脆弱狀態，放大這些國家在與中國打交道時希望獲得更大利益和保障的心態，試圖把上下游矛盾從或然轉化為實然，這將增大中方規避風險的難度。最后，部分西方經濟學者基于理性人的自利假設，惡意揣測中方提供區域公共產品的意圖，用“破壞生態環境”論調污名化瀾湄水合作中的具體項目，在下游國家挑起信任危機，例如通過非政府組織鼓吹中方項目的不透明性，將中方比作水資源的“賣方”而將下游國家視為“消費者”，大力塑造中方唯利是圖的商人形象。此外，部分論調還將中方提供公共產品推演為“水霸權”，兜售“反壩”即“反霸”的觀點。除了域外因素，未來5年湄公河各國內部的政治局勢，也對瀾湄合作構成了潛在挑戰。例如，部分國家政局不穩，水泵抽水、水管老舊和水電供應等問題尚待解決，一些水利基礎設施遭到破壞。部分湄公河國家面臨領導權更迭，也將帶來一些不確定性因素，間接影響相關水合作項目。

在此背景下，瀾湄合作建立包容性路徑有了更加清晰的立足點和方向：一是基于相互理解與信任的情感基礎，包容成員國內部既有或可能突發的安全風險；二是基于彼此開放與包容的“共同體思維”，有效避免內部安全困境和對外零和博弈；三是基于區域一體化的內生性動力，系統性應對域內安全問題的外溢；四是基于可持續安全與可持續發展的協同共進，利用“兩個循環”打破傳統西方經濟學對本地區“理性自立”的前提框定。在促進合作升級與迭代的同時，地區國家應有效規范個體與集體關系，規避集體非理性帶來的風險。

四、增強包容性地區秩序構建的內生動力

包容性路徑從沿線各國人民的底層需求出發，立足命運共同體的社群共情點，以對內開放、內部循環為基礎，增強“水合作共同體”的內部生命力；以對外開放、外部循環為導向，拉長合作的生命周期。在此基礎上，中國作為負責任大國主動提供公共產品，各國輪流主持公共資源的調配與協調，在迭代更新中共同走出一條自覺、自律的可持續路徑，同時通過構建雙邊和多邊瀾湄國家命運共同體夯實彼此情感基礎。

（一）以共情為基礎，倡導各方為瀾湄做貢獻

瀾湄流域存在一定閉合性，國家區位相對固定，要讓各方相互理解與換位思考并非易事。同時，國家間能力差距難以在短時間彌合，供需端相對固定，很難改變某個國家在次區域合作中的角色。不過，這種閉合性也給域內開展情緒、情感交流提供了便利。即便在疫情肆虐的時代，瀾湄國家也能通過分享水文信息，利用生物多樣性與惠民生項目合作加強互動。同時，借抗疫深化互聯互通，探索建立同呼吸、共命運的雙邊與多邊瀾湄國家命運共同體。

瀾湄國家已經建立了包括領導人會議、外長會、高官會和各領域工作組會在內的合作架構，自上而下進行多層次立體化的交流。習近平主席在中國－東盟建立對話關系30周年紀念峰會上倡導“命運與共，共建家園”，提出共建和平、安寧、繁榮、美麗、友好家園的建議。未來5年，瀾湄各項交流可基于“瀾湄是我家”“人人為瀾湄做貢獻”的情感共識繼續擴大，并將已有的中老、中柬、中緬命運共同體由雙邊向多邊有序推廣。其一，治水與治疫并行，同步推進“凈水質”與“疫管住”，利用公共航道巡航與聯合監控，確保“航安全”與“道暢通”。其二，水資源開發與疫后復蘇相結合，通過中小型水合作項目，如灌溉旱季補水、凈化水源、氣候變化預警，深化民心相通，為相對專業的水電開發和大壩合作奠定社會基礎。其三，鼓勵更多地區國家積極正面發聲。中下游國家可主動參與到公共政策辯論中，形成“異議話語”（dissenting discourses），在陳說事實的過程中有效辨別失實信息，積極驅散來自域外大國的噪音與雜音。

（二）以開放為導向，爭取瀾湄為各方做貢獻

在共情基礎上，地區國家應以內外開放促進“瀾湄為各方做貢獻”，在整合域內資源，強調共同發展的同時，不排斥域外國家參與，實現跨機制對接融通。首先是擴大內部開放，構建內部“大循環”。未來5年，瀾湄國家共同面臨“帶疫復蘇”的挑戰，而中國所提倡的國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，可為瀾湄區域經濟總體復蘇注入生命力。倡導內部“大循環”需瀾湄區域各國擴大開放，加強區域水合作的內生需求。2021年6月瀾湄合作第六次外長會《關于加強瀾滄江—湄公河國家可持續發展合作的聯合聲明》重申，將圍繞編制流域規劃、大壩安全、小流域綜合治理、能力建設、應急管理、涉水風險和影響評估等方面廣泛開展務實合作。這些合作表達了各國的共同訴求，為未來5年水合作延展縱深錨定了方向。同時，宜加強區域水合作的內部循環。隨著合作的深化，瀾湄流域各方已意識到水資源供需、氣候與環境治理、水利設施公共資源治理的共生紐帶，可加快形成供需內部循環，加快產業整合與市場衍生，把瀾湄水轉化為瀾湄國家命運共同體建設的源頭活水。

其次是基于多邊主義原則保持區域外部開放，注重系統性延展，拉長瀾湄合作的生命周期。在此過程中，其他流域水合作多邊機制可資借鑒。例如，保護多瑙河國際委員會就吸收薩瓦河流域國際委員會為觀察員，歐盟是《多瑙河公約》《保護萊茵河公約》等流域條約的締約方和依條約建立的流域管理機構的成員方。再如，湄公河國家參與的“伊洛瓦底江－湄南河－湄公河三河流域經濟合作（簡稱三河流域合作機制）”，強調跨流域產業協同，與瀾湄合作均可嵌入東盟多邊機制進行交流互補。未來5年，瀾湄各國可循著目前互促互助機制，進一步打造“域內域外雙循環”的開放系統，與東盟、大湄公河次區域經濟合作、三河流域合作機制等其他區域次區域機制開展定期對話，通過高質量的利益互嵌，提供更多優質的國際公共產品。

（三）以賦能為抓手，主動優化開發與治理的關系

要解決水合作動力問題，不能忽視中國作為機制倡導者、建設者和參與者的主觀能動性。中方可率先垂范，主動賦能，推動優化水資源開發與治理的關系。中方全力保障下游國家水資源供應，及時提供水文信息，已帶頭實施“瀾湄甘泉行動計劃”“瀾湄興水惠民行動”等務實合作項目，提升各國水資源管理能力。未來可繼續完善既有框架，為瀾湄輪值主席國“搭臺唱戲”，為不斷展開的“瀾湄水故事”提供更佳敘事空間。同時，中方應科學賦能，堅守可持續發展的主題敘事，傳播和實踐瀾湄水資源合作與新發展理念。中方可將水合作進行過程化拆解：在水資源的“采”與“養”階段，為掘水引水提供方案，強調綠色、包容、協調的新發展理念，杜絕只看水的“用度”而忽視“養度”；在水資源的“護”與“養”階段，提供水資源維護的公共資源池，避除只利用、不循環的舊發展觀；此外，以開放心態接受公正、合理的監督，打消某些政客盲目追求“環保選票”而放棄用水、養水的顧慮。

（四）以迭代為動力，良性協調域內國家自主與開放的關系

“金色5年”迎來嶄新周期，既有合作模式也勢必優化迭代。域內國家可闡釋各自“瀾湄觀”，創造共同繁榮而各具特色的“瀾湄智慧”。新一輪合作周期內，在中方繼續提供技術支持和公共產品的同時，各國宜輪流主導公共資源的調配與協調，逐步建立自覺、自律的可持續路徑，建立各有分工、區別責任但平等包容的域內國家間關系。

首先，兼顧機制激勵與項目驅動，解決合作動力問題。在做好專業化的生態評估后，將水合作的專業領域交由各國專家團隊和項目承接方統籌。在此過程中，各參與方可在定期舉辦的瀾湄水資源合作聯合工作組會議上進行復盤，集體商討、攻克情況復雜的問題，則可利用“10+1”和《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等“大容器”合作機制，在不同場合調動各國領袖的能動性。同時，由于湄公河流域各國政府執政周期限制，合作宜多設置短期目標，以“小而美”的項目為驅動，保持各方參與熱情。

其次，以問題為導向，兼顧“順水推舟”與“逆水行舟”。可相互借鑒各國用水治水經驗，幫助合作伙伴少走彎路，順勢而為；可充分關切各方實現聯合國2030年可持續發展議程水目標的現實困難，以瀾湄合作專項基金助力解決具體問題。例如，針對越方因缺乏區域性、分布式的蓄水系統，遭遇九龍江三角洲海水入侵問題，中方可協助越方開發相關系統，并提供相應技術支持，同時可分享中方治理長江三角洲的經驗，為越方合理規劃給予必要支持，在解決問題的過程中密切溝通，在合作中培養敢于直面問題、逆水行舟的“瀾湄精神”。

最后，主張能者多勞，同時鼓勵自主創新發展。在次區域整合過程中，瀾湄國家重視通過政策對話、技術交流為各國可持續發展提供工具箱，鼓勵能者多勞，共創優質公共平臺。但即便如此，仍有人指責中方“貢獻太多”，存在利益壟斷，擔心中國提供過多區域公共產品而謀求地區霸權。未來合作中，瀾湄流域各國宜利用已有公共設施和工具箱嘗試自主創新、拓展解決難題的手段，同時對域內各國貢獻有積極、清醒和獨立自主的認知，避免瀾湄水資源合作成為別有用心者地緣政治和意識形態競爭的抓手。

五、結語

倡導水合作的包容性秩序，是建立瀾湄各國共同體意識的可行嘗試。從共情到共命運，從務虛到務實，再到有效迭代，需要整合各方利益、動機與價值。在具體實踐過程中，可基于具體項目，在發揮中方大國賦能優勢的同時，鼓勵各國主動參與，自覺自律帶動“瀾湄集體智慧”的發展，實現瀾湄各國的“適應性共贏”。包容性路徑從國家敘事沉降到社會敘事，重視治理型合作，兼顧瀾湄水資源合作閉合性與開放性，強調中國地位的能動性與區域內部國家的主動性的辯證統一。未來5年，中國宜以水資源撬動多領域合作，形成“瀾湄—東盟—域外”的互補合作與聯動發展，加強應對瀾湄水問題的戰略定力和話語建設，共享信息與經驗，帶動域內外各國良性參與水資源共治，建設高質量瀾湄國家命運共同體。

【完稿日期：2022-11-8】

【責任編輯：姜志達】