公共安全事件應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制探究

邢振江　陳佳祺　劉爽

摘 要：建設(shè)功能齊全、設(shè)施完備、協(xié)調(diào)高效、統(tǒng)一調(diào)度的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，有效整合各方資源，促進(jìn)共同行動，是我國適應(yīng)新形勢需要、提升應(yīng)急管理能力迫切需要解決的問題。運(yùn)用多中心治理理論和協(xié)同理論，從內(nèi)部、外部兩個角度探討了公共安全事件中的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，并以江蘇Y城化工園區(qū)爆炸事故為例，分析協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前機(jī)制在組織體系、信息傳遞、法制建設(shè)、預(yù)案設(shè)計、信息溝通、社會參與等方面存在一些問題，提出從堅持統(tǒng)分結(jié)合、明確責(zé)任清單、完善法律法規(guī)、豐富預(yù)案內(nèi)容、實現(xiàn)信息共享等方面逐步完善應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共安全；應(yīng)急管理；協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2023.01.003

收稿日期：20220929

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目（20BZZ103）；山西省政府重大決策咨詢項目（3603）；四川省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重大項目（SC22ZDYC46）；汕頭大學(xué)地方政府發(fā)展研究所資助項目（07421005）；汕頭大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)資助項目（STF21025）

作者簡介：邢振江（1977-），男，河南南陽人，汕頭大學(xué)法學(xué)院教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事應(yīng)急管理研究；陳佳祺（1999-），女，廣東梅州人，汕頭大學(xué)法學(xué)院2022級行政管理專業(yè)碩士研究生；劉爽（1997-），女，河北唐山人，中信銀行深圳分行管理培訓(xùn)生。

Exploration on the Emergency Coordination and

Linkage Mechanism of Public Safety Incidents

——A Case Study of Explosion Accident of Chemical Industry Park in

Y City， Jiangsu Province

XING Zhen-jiang¹，CHEN Jia-qi¹，LIU Shuang²

（1.School of Law， Shantou University， Shantou 515063， China;2.Shenzhen Branch of China CITIC Bank， Shenzhen 518026， China）

Abstract：It is urgent to set up an emergency coordination and linkage mechanism with complete functions， complete facilities， efficient coordination and unified dispatch， effectively integrate all resources and promote joint action to meet the needs of the new situation and improve China's emergency management capacity. By applying the multi-center governance theory and coordination theory， the emergency coordination linkage mechanism in public security incidents was discussed from both internal and external perspectives. Taking the explosion accident of chemical insdustry park in Yancheng， Jiangsu Province as an example， the current situation of the coordination and linkage mechanism construction was analyzed. It is found that the current mechanism has some problems in organizational system， information transmission， legal system construction， plan design， information communication， social participation and other aspects. And then the improvement suggestions on the coordination and linkage mechanism are put forward， from the following aspects： adhering to the combination of unified and differentiated， clarifying the responsibility list， improving laws and regulations， enriching the contents of the plan， and realizing information sharing.

Keywords：public safety；emergency management；coordination and linkage mechanism

目前我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，這一時期也是突發(fā)公共事件高發(fā)和社會風(fēng)險加劇的特殊時期，且各種災(zāi)難性事件頻繁發(fā)生，使得公共安全成為我國越來越突出的一個社會問題，它不但影響人民群眾的生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，而且關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展以及社會的長期和諧穩(wěn)定。而在當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度安排下，政府應(yīng)對公共危機(jī)事件的應(yīng)急管理能力表現(xiàn)出一定程度的滯后性，主要是因為我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理是按照分部門、分災(zāi)種、分塊管理、條塊綜合管理的基本準(zhǔn)則，按照專業(yè)性進(jìn)行部門分責(zé)，在行政管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，對社會中出現(xiàn)的各種公共安全危機(jī)事件作出分散式的應(yīng)急救援和處理^{［1］（P1-3）}。在應(yīng)對各類重大綜合性危機(jī)事件時，協(xié)調(diào)過程中常會出現(xiàn)“應(yīng)而不急，聯(lián)而不動”的狀況，無法快速高效地組織協(xié)調(diào)各個應(yīng)急處置救援隊伍參與救援。因此，加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)、建立應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制是時代所需、人民所求。基于以上背景，本文將以“3·21”江蘇Y城化工園區(qū)爆炸事故為例，通過對案例進(jìn)行剖析和研究，揭示公共安全事件應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀和存在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，并對公共安全事件應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)提出改進(jìn)思路。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于公共安全事件應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，國內(nèi)外眾多學(xué)者己經(jīng)開展了大量的研究和探討。一些國家在經(jīng)歷了“9·11”事件、禽流感、“3·11”地震福島核泄漏等重大突發(fā)事件的實踐后，愈發(fā)認(rèn)識到只有把全社會的各種資源、信息有效地整合在一起，才能夠高效處理各類公共安全危機(jī)事件。許多發(fā)達(dá)國家開始把協(xié)調(diào)聯(lián)動的理論和經(jīng)驗應(yīng)用到本國的應(yīng)急管理體系建設(shè)中，通過長期摸索與實踐經(jīng)驗積累，逐步形成了應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。我國對于公共安全事件協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的研究較晚，2003年“SARS”病毒在我國引起了巨大影響，我國專家學(xué)者開始意識到建立地方政府應(yīng)急合作協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性，并認(rèn)識到在危機(jī)事件的應(yīng)急處置中多元主體合作的必要性。現(xiàn)將國內(nèi)外對于應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的研究綜述如下。

（一）關(guān)于應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動的涵義

Jean-Luc Wybo等^{［2］（P183-190）}認(rèn)為在突發(fā)事件和危機(jī)管理中，要重視資源管理和信息溝通，加強(qiáng)與公民的互動，由此提升應(yīng)急管理的協(xié)同性，并在此基礎(chǔ)上形成協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。陳鵬等^{［3］（P46-49）}認(rèn)為，協(xié)調(diào)聯(lián)動是指在政府的綜合指揮下，有效整合各方的資源，發(fā)揮各應(yīng)急主體的優(yōu)勢，促使其在緊急狀況下能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)溝通與合作。林楠鋒^{［4］（P11-12）}認(rèn)為，應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動是指政府在整合指揮機(jī)構(gòu)、實施部門和救援力量的組織結(jié)構(gòu)下，建立起信息互通、資源共享、分工協(xié)作的運(yùn)行方式，各方主體在應(yīng)急救援中進(jìn)行資源交流、信息溝通、綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一行動，以此實現(xiàn)應(yīng)急管理工作的科學(xué)化、高效化。

（二）關(guān)于應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制信息平臺建設(shè)

越來越多的學(xué)者關(guān)注到新興技術(shù)手段具備的優(yōu)勢，提出充分運(yùn)用GIS、數(shù)據(jù)化集群網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段，促進(jìn)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制中更快地實現(xiàn)信息的溝通、共享。Guy Michael C.^{［5］（P9）}分析了緊急情況下的協(xié)調(diào)聯(lián)動，從危機(jī)信息交換視角，對應(yīng)急處置中的信息決策和互通做了詳細(xì)的分析和研究。J.F.Annelli^{［6］（P223-231）}提倡信息互通，建構(gòu)了應(yīng)急主體之間合作聯(lián)動的決策模型。Tomer Simon等^{［7］（P169-190）}主張利用社交媒體進(jìn)行跨界應(yīng)急協(xié)調(diào)與溝通，將社交媒體作為應(yīng)急信息共享和交流的協(xié)作平臺。沈虹^{［8］（P25-26）}認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立數(shù)字化應(yīng)急管理聯(lián)動平臺，將全區(qū)具有城市管理職責(zé)的單位、社會組織均納入平臺，采取適當(dāng)授權(quán)式的管理方式，由聯(lián)動中心負(fù)責(zé)處理城市日常管理以及公共危機(jī)事件管理工作。王琳

^{［9］（P79-80，121）}指出由于信息互通存在障礙，在公共安全事件決策處置過程中常常會出現(xiàn)應(yīng)對措施協(xié)調(diào)不暢、應(yīng)急效率低下的情況，因此實現(xiàn)信息資源共享與協(xié)同機(jī)制建設(shè)是應(yīng)急能力提升的重要途徑。張桂蓉等^{［10］（P181-185，201）}認(rèn)為推進(jìn)應(yīng)急信息的共享互通是提高應(yīng)急管理效能的重要方式，以大數(shù)據(jù)驅(qū)動信息的實時廣泛共享是實現(xiàn)智慧應(yīng)急管理的可行方法。

（三）關(guān)于公共危機(jī)多主體參與的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

國內(nèi)外學(xué)者對應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制中參與主體的多樣性進(jìn)行了探討。Yoo Young Mi等^{［11］（P15）}認(rèn)為隨著公共安全事件的頻繁發(fā)生，政府、私營部門、民間社會之間的協(xié)同合作在應(yīng)急管理中的重要性逐漸增強(qiáng)。鄧旭峰^{［12］（P51-52）}認(rèn)為，公共危機(jī)多主體參與治理體系的關(guān)鍵是構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，營利組織、第三部門、媒體、社會公眾等其他主體參與的協(xié)作機(jī)制。嚴(yán)利華等^{［13］（P15-21）}指出，非常規(guī)的突發(fā)事件在社會系統(tǒng)中具有更加明顯的跨時空、跨災(zāi)種特征，對事件的應(yīng)對和處置提出了更高的要求，已經(jīng)不是單一部門、單一地區(qū)甚至單一國家可以獨(dú)立應(yīng)對的，需要各界力量聯(lián)合行動、協(xié)同應(yīng)對。耿興銀等^{［14］（P108-113）}提出在社會力量整合方面，通過有效組織多部門、多主體之間針對突發(fā)公共事件的參與和配合來提升各級政府應(yīng)對非常態(tài)事件的綜合處置與協(xié)調(diào)能力。

（四）關(guān)于應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制系統(tǒng)建設(shè)

Bryson J.M.等^{［15］（P278-279）}提出應(yīng)急管理工作效率的高低主要取決于各方資源和資本的協(xié)調(diào)度以及使用效率，應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的建立能夠幫助城市提升應(yīng)急處置能力。楊婧^{［16］（P26-30）}認(rèn)為，應(yīng)急聯(lián)動中心的建設(shè)應(yīng)采取協(xié)同模式，通過運(yùn)用現(xiàn)有資源和網(wǎng)絡(luò)平臺，將職能分散的應(yīng)急部門整合成一體化的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，職能明確且互不沖突。高小平等^{［17］（P59-67）}提出建立多要素、多環(huán)節(jié)、多情景的綜合應(yīng)急救援體系，圍繞多主體之間的資源共享、共同決策、協(xié)同行動等過程進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè)。王慧彥等^{［18］（P1-9）}構(gòu)建了應(yīng)急協(xié)同體系分層模型，根據(jù)各區(qū)域的情景應(yīng)對需求與任務(wù)，對現(xiàn)場救援行動進(jìn)行有效管理。

通過梳理國內(nèi)外有關(guān)公共安全事件應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的研究成果，發(fā)現(xiàn)目前該主題下的研究數(shù)量較多，研究視角也比較廣泛。眾多學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到建立應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和構(gòu)建應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的必要性與迫切性，并從不同角度對機(jī)制構(gòu)建提出了設(shè)想和建議。但上述研究大多只是對相對零散的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了初步探討，其研究廣度僅限于城市、地區(qū)等小范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)聯(lián)動，尚未進(jìn)行一般性的反思總結(jié)和更為深入的研究。已有研究大部分是從某一的角度出發(fā)，沒有從整體上對公共安全事件中的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)分析和探究。經(jīng)過多年的理論與實踐，我國地方政府對公共安全事件的應(yīng)急處置盡管已經(jīng)取得不錯的成績，但公共安全事件的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制仍處于探索階段，其在實際工作中的應(yīng)用效果仍有待提升。

突發(fā)公共安全事件錯綜復(fù)雜，牽涉甚廣，亟需健全完善應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制來聯(lián)結(jié)整合各主體力量，有效調(diào)度各方資源，從而推動公共安全事件的有效應(yīng)對。本文將在現(xiàn)有研究成果基礎(chǔ)上，從整體上對公共安全事件中的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制進(jìn)行分析和思考，結(jié)合我國公共安全事件的處置實踐，從機(jī)制內(nèi)外部的角度，對我國公共安全事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)分析，力圖對應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)提出改進(jìn)建議。

二、公共安全事件應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制概述

（一）應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的涵義和內(nèi)容

1.涵義

應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制是指在公共危機(jī)治理的過程中，通過構(gòu)建各級政府之間、各部門之間、政府與社會組織之間的協(xié)同治理體系，并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)信息共享平臺，傳達(dá)決策指令，有效地綜合調(diào)度各方面的資源，在協(xié)調(diào)溝通的基礎(chǔ)上共同采取救援行動，以有效應(yīng)對公共安全危機(jī)的協(xié)同化的應(yīng)對模式，以促進(jìn)政府開展更有效的公共安全危機(jī)管理的工作^{［4］（P11-12）}。其中，協(xié)調(diào)屬于方式和方法，聯(lián)動屬于目標(biāo)和成果。

2.內(nèi)容

在當(dāng)前的應(yīng)急管理中，建立應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不僅包括在機(jī)制的內(nèi)部實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動，還包括在機(jī)制的外部實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動。一方面，機(jī)制內(nèi)部的協(xié)調(diào)聯(lián)動涉及各級政府和政府各部門之間的聯(lián)系協(xié)調(diào)。另一方面，機(jī)制外部的協(xié)調(diào)聯(lián)動是指除政府以外的其他應(yīng)急救助主體，如非政府組織、媒體、社會公眾、企業(yè)等，都能積極參與到公共危機(jī)治理過程中，形成良好的協(xié)作發(fā)展態(tài)勢。

（二）應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制中內(nèi)外部聯(lián)動的結(jié)構(gòu)化分析

應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制基于“多中心治理理論”和“協(xié)同理論”，提倡充分發(fā)揮各有關(guān)部門的主體作用和優(yōu)勢，并促進(jìn)部門之間的相互協(xié)作，在應(yīng)急管理部門的綜合協(xié)調(diào)下，進(jìn)一步強(qiáng)化各基層單位、主體之間的協(xié)調(diào)配合，鼓勵和引導(dǎo)利益集團(tuán)、社會團(tuán)體、市民社會等多元主體的參與，促成合作最大化，通過多元化參與聚集各主體的相對優(yōu)勢，克服各自的短板，以實現(xiàn)信息互通、資源共享，密切配合、協(xié)同互動，形成合力，共同處置。

公共安全事件處置中協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的建立需要從機(jī)制的內(nèi)部、外部兩個角度出發(fā)，包括機(jī)制內(nèi)部的協(xié)調(diào)聯(lián)動以及機(jī)制外部的協(xié)調(diào)聯(lián)動。應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的合理構(gòu)建與完善工作在本質(zhì)上要求各個不同的系統(tǒng)之間要做到綜合協(xié)調(diào)，包括指揮中心、應(yīng)急預(yù)備部門、應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)、警報系統(tǒng)、法規(guī)體系等子系統(tǒng)，他們之間是協(xié)同合作的關(guān)系，需彼此協(xié)同配合，共同應(yīng)對危機(jī)。基于多中心治理理論和協(xié)同理論，形成應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的合理結(jié)構(gòu)，有助于促進(jìn)公共安全事件中各部門和人員的相互聯(lián)系與配合，形成強(qiáng)大的凝聚力和協(xié)同力，提升綜合處置和協(xié)調(diào)能力。

1.應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制中的內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動

應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制中內(nèi)部的協(xié)調(diào)聯(lián)動涉及兩個方面：第一，機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，是指在機(jī)構(gòu)內(nèi)部各個權(quán)力、職能不同的部門之間的一種協(xié)調(diào)聯(lián)動，機(jī)構(gòu)內(nèi)部有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)者，屬于同一機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)者有權(quán)制定應(yīng)急管理預(yù)案、分配應(yīng)急救援工作、監(jiān)督救援進(jìn)度、調(diào)度應(yīng)急救援資源，以多種形式參與應(yīng)急工作中的管理和協(xié)調(diào)^{［19］（P16-17）}。第二，機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，是指不同級別的政府及同一級別的政府之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，上下級機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)應(yīng)保持密切聯(lián)系、緊密配合。當(dāng)公共事件爆發(fā)時，接警部門將相關(guān)事故信息緊急報告給上級機(jī)構(gòu)應(yīng)急辦，上級機(jī)構(gòu)將事故信息向下級機(jī)構(gòu)核實，以確認(rèn)事故的真實性與現(xiàn)場情況，再反饋給上級機(jī)構(gòu)應(yīng)急辦，然后由應(yīng)急辦再向上級相關(guān)部門匯報，經(jīng)上級機(jī)構(gòu)討論協(xié)商之后再將政策指令下發(fā)到下級機(jī)構(gòu)，下級相關(guān)部門在接到上級的指令之后，緊急召集相關(guān)的應(yīng)急救援隊伍參加現(xiàn)場救援。這一過程包括6個步驟：報告、核實、反饋、通報、討論協(xié)商、召集。各級機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)溝通配合，維持長期的互動，對于完善應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制、及時高效處理公共安全事件十分必要。而同一級別的政府之間盡管沒有縱向的從屬關(guān)系，但是同處于一個應(yīng)急處置系統(tǒng)，也要在橫向上保持密切的溝通、聯(lián)系和配合。

2.應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制中的外部協(xié)調(diào)聯(lián)動

中國公共危機(jī)形態(tài)極具復(fù)雜性，加大了政府進(jìn)行危機(jī)管理的難度。為更好地應(yīng)對公共安全危機(jī)事件，必須實現(xiàn)單一政府主體向多元治理主體的轉(zhuǎn)變，在通過政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)高效應(yīng)對的同時，加快建立多主體聯(lián)動的合作治理格局。明確各主體在公共安全事件處置中的作用，在發(fā)揮政府主導(dǎo)優(yōu)勢的同時，重視發(fā)揮非政府組織的力量，形成多方聯(lián)動的局面。應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制要求調(diào)動社會各方力量參與到應(yīng)急救援過程中，不僅要依靠政府的統(tǒng)籌引導(dǎo)，也要依靠社會各界力量，如非政府組織、企業(yè)、媒體、公眾的積極參與。要建立政府與社會主體的協(xié)作伙伴關(guān)系，形成良好的互動應(yīng)對機(jī)制。多主體間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，一方面能夠充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢，實現(xiàn)對社會資源和力量的整合，另一方面也有助于政府將更多的精力用于處理一些全局性、關(guān)鍵性的問題，以便更好地從整體上應(yīng)對危機(jī)，推進(jìn)公共安全事件的有效合理解決。因此，必須積極主動地協(xié)調(diào)外部主體力量，促使政府轉(zhuǎn)向“掌舵者”，擔(dān)當(dāng)“守夜人”。

三、江蘇Y城化工園區(qū)爆炸事故中的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制分析

（一）Y城化工園區(qū)爆炸事故中的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

1.Y城化工園區(qū)爆炸事故概述

2019年3月21日下午2時50分，江蘇省Y城化工園區(qū)突然發(fā)生爆炸，此次事故最終被認(rèn)定為苯爆炸。到22日早晨7時，該省派出12個城市消防隊、73個中隊、930名救援人員、192輛消防車和9臺重型建筑機(jī)械趕赴現(xiàn)場處置^［20］。相關(guān)通報說，到25日下午4時，爆炸事故中死亡人數(shù)已達(dá)到78人^［21］。

2.事故中應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制內(nèi)外部協(xié)調(diào)聯(lián)動情況

在收到事故報警信息之后，Y城市政府即刻緊急啟動突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，組織了救援部隊，召集消防隊員、公安人員和其他人員，前往事故現(xiàn)場協(xié)助救援。同時社會多方主體也主動地加入到了救援隊伍當(dāng)中。

（1）應(yīng)急管理部門。在收到事故報警信息后，Y城消防隊立即前往事故現(xiàn)場，并將臨近地區(qū)的消防中隊派往現(xiàn)場。同時應(yīng)急管理部即刻緊急啟動應(yīng)急救援機(jī)制，承擔(dān)所有救援隊伍和網(wǎng)絡(luò)平臺的調(diào)度工作，并借助網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)場的救援隊伍進(jìn)行視頻聯(lián)絡(luò)，關(guān)注應(yīng)急現(xiàn)場的具體情況，立即調(diào)整救援戰(zhàn)略，并及時應(yīng)用到救援處置中。此外，各領(lǐng)域的專家組成應(yīng)急專家組，緊急趕赴事發(fā)地，參與現(xiàn)場救援。同時聯(lián)合應(yīng)急管理部下轄的各相關(guān)部門，涉及消防救援局、救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局、救災(zāi)與物資保障局、新聞宣傳司等部門，各相關(guān)部門處在一個比較明確的聯(lián)動體系內(nèi)，各自發(fā)揮其職能，促進(jìn)了事故的有效解決。

同時派遣常備應(yīng)急骨干力量公安消防、武警森林部隊到現(xiàn)場開展救援活動，調(diào)集了附近地區(qū)62輛消防車。2019年3月22日，江蘇省武警總隊派出450多名軍官和士兵，協(xié)助消防救援隊，全面搜救受傷人員，積極配合當(dāng)?shù)蒯t(yī)療部門護(hù)送傷員^［22］。江蘇省武警流動分隊還派出防暴小隊到爆炸區(qū)進(jìn)行檢查，全面檢測空氣質(zhì)量、危險物質(zhì)擴(kuò)散狀況等^［23］。此次應(yīng)急管理部下屬的25個部門中有近三分之一的部門參與到救援工作當(dāng)中，各成員單位處于相對健全的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制之下。

（2）生態(tài)環(huán)境部門。在接到指示后，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳啟動了應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案，并協(xié)調(diào)了來自省、市、縣三級生態(tài)環(huán)境部門的60人到現(xiàn)場進(jìn)行緊急處置行動。通過環(huán)境監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，爆炸產(chǎn)生的煙霧造成了一定程度的空氣污染，但幸運(yùn)的是，由于風(fēng)力影響和當(dāng)?shù)毓I(yè)地區(qū)無人居住，所以對周邊村莊的用水安全并不構(gòu)成威脅。

（3）紅十字會。紅十字會也積極主動地參加到了此次的應(yīng)急救援行動中。Y城化工園區(qū)爆炸事故發(fā)生后，中國紅十字會和江蘇省紅十字會，指示該縣紅十字會依據(jù)現(xiàn)場需求采取救助行動。通過緊急調(diào)撥救助物資、組織志愿者到現(xiàn)場參與救援、幫助維持現(xiàn)場秩序、協(xié)助醫(yī)護(hù)人員實施緊急救助、組織市民進(jìn)行無償獻(xiàn)血等活動，發(fā)揮自己的一份力量。紅十字會在幫助受難者的同時，也為現(xiàn)場的救援隊伍提供服務(wù)，搭建了40頂帳篷，提供了1 340床棉被、150張折疊床和60個家庭包，為救援隊伍提供后勤供給，促進(jìn)救援任務(wù)順利高效開展^［24］。同期，在政府的指示下，組織紅十字志愿者開展安置點(diǎn)服務(wù)，并做好心理救援的支持準(zhǔn)備工作。

（4）市民。此次爆炸引起了社會上的廣泛關(guān)注， 許多市民在聽到事故消息后自愿前往該縣縣政府參與血液收集，積極捐獻(xiàn)血液，

超過200人捐獻(xiàn)了6萬毫升的血液，以援助受傷人員^［25］，保障了傷員用血需求。

（5）醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急專家。事故發(fā)生后，國家衛(wèi)健委派出三批醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急專家前往當(dāng)?shù)赝度脶t(yī)學(xué)救援工作，組成聯(lián)合醫(yī)療專家組，集中權(quán)威醫(yī)療資源，加強(qiáng)傷員救治，并抽調(diào)多名心理干預(yù)專家到現(xiàn)場開展心理危機(jī)干預(yù)。

（二）Y城化工園區(qū)爆炸事故對應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)的啟示

Y城化工園區(qū)發(fā)生爆炸事故后，各方反應(yīng)迅速，廣泛參與，但在應(yīng)急機(jī)制建設(shè)和協(xié)調(diào)聯(lián)動等方面還存在提升空間，為我國應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)帶來一些啟示。

1.建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健全組織體系

應(yīng)急管理部的成立對于我國應(yīng)對突發(fā)公共安全事件具有非常重要的現(xiàn)實意義，有助于加強(qiáng)對應(yīng)急救災(zāi)管理工作的協(xié)調(diào)，有效整合部門間分散的功能，促進(jìn)部門之間的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮；有助于整合應(yīng)急管理資源，提高專業(yè)的災(zāi)難應(yīng)急管理能力^{［26］（P1-4）}。

但應(yīng)急管理部目前仍面臨著重大的挑戰(zhàn)——協(xié)調(diào)性問題。在協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)程中，整合與協(xié)調(diào)之間并不是對等的，整合不一定意味著協(xié)調(diào)，整合是手段，而協(xié)調(diào)是最終的結(jié)果和目標(biāo)。應(yīng)急協(xié)調(diào)包含內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部協(xié)調(diào)，從內(nèi)部協(xié)調(diào)上看，應(yīng)急管理部涉及地震、消防、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門和4個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)的范圍很廣，涉及部門多，且各個部門的應(yīng)急組織方案、組織文化也都有所差異和區(qū)分，在實際協(xié)調(diào)過程中存在諸多阻礙因素；從外部協(xié)調(diào)上看，應(yīng)急管理部門的構(gòu)成并沒有包括交通、氣象、環(huán)境、衛(wèi)生等部門，在重大公共安全事件的處置過程中，需要這些部門發(fā)揮各自的重要作用，如何協(xié)調(diào)好跨部門間的關(guān)系，充分整合各部門功能，提高應(yīng)急處置效率，是協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)中必須予以考慮的問題。

在Y城化工園區(qū)爆炸事故中，涉及了武警、公安、消防、氣象、環(huán)保、地震、急救等救援力量參與現(xiàn)場緊急救援。但是，由于我國的行政組織是分部門的，國家的每一項政策指令從決策、公布到執(zhí)行都必須要遵守固定的程序和要求，嚴(yán)格地從上到下逐級發(fā)布，相應(yīng)的地方性措施需通過由下至上的逐級反饋和請示程序，才能正式下達(dá)。在這一過程中，寶貴的救援時間可能會有所流失，這種結(jié)構(gòu)的危機(jī)管理體系在一定程度上就會影響突發(fā)性公共安全事件處置中對于時效性的關(guān)鍵要求。因此，應(yīng)加強(qiáng)部門之間的銜接，形成快速聯(lián)動的應(yīng)急體系。應(yīng)急主體之間在合作與互動基礎(chǔ)上應(yīng)采取共同行動，

完善指揮系統(tǒng)，形成協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機(jī)制，統(tǒng)一調(diào)度各方資源和救援隊伍力量。

2.暢通政府內(nèi)部信息傳遞，明晰權(quán)責(zé)

政府是應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制中的主導(dǎo)力量，在縱向的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制當(dāng)中，由于公共安全事件大多發(fā)生在地方，在危機(jī)處置中往往會涉及層級政府之間的相互協(xié)調(diào)，由此各級政府間的信息互通、協(xié)同配合是應(yīng)對公共安全事件的關(guān)鍵。然而，在機(jī)制的實際運(yùn)作中，政府部門存在權(quán)責(zé)不明晰的問題，下級政府為了逃避事故責(zé)任，在向上級政府匯報時可能傾向提供虛假信息、進(jìn)行虛假治理，因此，在應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)程中，不僅要處理好政府與各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，更要處理好層級政府之間的協(xié)同聯(lián)動。打通信息傳遞路徑、強(qiáng)化應(yīng)急信息研判對于提高公共危機(jī)處置工作的精確性尤為重要。在縱向的危機(jī)信息溝通過程當(dāng)中，還包括政府部門與民眾之間的交流互通，在“陽光政治”下，信息的公開與解釋是政府的責(zé)任與義務(wù)。在公共安全危機(jī)事件發(fā)生后，政府有責(zé)任借助媒體向公眾宣布最新的事故信息，向社會公眾提供政府行動的翔實信息和材料。如果政府并不落實該項責(zé)任，采取漠然處之的態(tài)度，就會引發(fā)公眾的猜忌，導(dǎo)致大量的未經(jīng)證實的虛假信息通過各種渠道在公眾之間迅速傳播，從而引起社會恐慌并造成衍生性危機(jī)，甚至可能會引發(fā)政府信任危機(jī)。

在政府內(nèi)部橫向的協(xié)調(diào)聯(lián)動當(dāng)中，常常出現(xiàn)因政府部門權(quán)責(zé)不明確，職能范圍存在交叉重疊的情況，因此在事故發(fā)生后，部門之間容易出現(xiàn)相互推諉、逃避責(zé)任的現(xiàn)象，導(dǎo)致在機(jī)制運(yùn)行的過程中處置效率低下、部門協(xié)調(diào)性低，從而難以保證機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，危及社會公共安全。

在各部門“各管一攤”的局面下，對跨部門的綜合協(xié)調(diào)難以奏效，權(quán)責(zé)的“碎片化”極大地影響了處理公共安全事件的水平和效率。

信任是協(xié)調(diào)聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)有效整合的關(guān)鍵性因素，基于信任才能實現(xiàn)主體間信息共享和協(xié)同合作。政府信息失真或滯后，以及政府對輿論的引導(dǎo)能力不足，會造成信息異化的現(xiàn)象，不僅可能貽誤救援的最佳時機(jī)，還可能加劇突發(fā)事件的危害性。

3.加強(qiáng)應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制法制建設(shè)，為協(xié)調(diào)聯(lián)動提供法律保障

盡管我國在危機(jī)管理法律方面的建設(shè)正不斷加強(qiáng)，但是法律法規(guī)體系的支持力度仍然不足，法律保障機(jī)制尚不完善。2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》是用于指導(dǎo)各種突發(fā)性公共危機(jī)事件應(yīng)急處置行動的法規(guī)，但是其并不具有專門性、全局性。目前還沒有具體的、全面的危機(jī)管理立法，用以保障應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制效用的發(fā)揮。此外，現(xiàn)有的法律法規(guī)多屬“一事一法”模式，僅針對特定的災(zāi)害，比如《防震減災(zāi)法》《地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)對法》《道路交通安全法》《消防法》等，對如何協(xié)調(diào)多部門應(yīng)對公共安全危機(jī)事件尚不能提供充分的支持，對于危機(jī)事件中多元主體的相關(guān)參與規(guī)定和協(xié)作調(diào)度的程序規(guī)范也還不夠詳盡。因此應(yīng)加強(qiáng)立法制度建設(shè)，以促進(jìn)應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動能力的提升。

Y城化工園區(qū)爆炸事故屬于安全生產(chǎn)類事件，危及社會公共安全，建立事故處置的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制需要法律保障體系，應(yīng)對公共安全事件處置中不同主體協(xié)調(diào)過程中的權(quán)限、程序、費(fèi)用、責(zé)任等各方面作出明確規(guī)定，為各方互動提供可靠的制度保障。

4.健全專門性的應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案，完善頂層設(shè)計

雖然我國目前在危機(jī)事件的預(yù)案建設(shè)方面已經(jīng)有一定的建樹，但是在公共安全事件領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案尚不完善，針對危機(jī)事件中各主體之間如何快速實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動，預(yù)案尚未涉及，設(shè)計尚不完善。危機(jī)應(yīng)急處置預(yù)案是危機(jī)管理的行為綱領(lǐng)，為快速、高效、有條理地開展應(yīng)急處置工作提供了總體方案和規(guī)范化的程序，起著至關(guān)重要的作用。而協(xié)調(diào)聯(lián)動屬于應(yīng)急管理工作的一個指導(dǎo)方向，相關(guān)政策指令的下達(dá)傳送、應(yīng)急救援隊伍的綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急救援物資的分配調(diào)度都是為應(yīng)急救援活動服務(wù)的，因而協(xié)調(diào)聯(lián)動行動也應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)下進(jìn)行。

在Y城化工園區(qū)爆炸事故中，江蘇省發(fā)布《江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳關(guān)于切實做好危化品等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)的緊急通知》，啟動了突發(fā)公共危機(jī)事件緊急救援預(yù)案。如果預(yù)案在信息報告、響應(yīng)分級等環(huán)節(jié)銜接不到位，不同層次、不同種類的應(yīng)急預(yù)案功能定位不明晰，在內(nèi)容上存在重疊現(xiàn)象，就會導(dǎo)致部門、單位對預(yù)案的概念不清，影響實際操作和落實。不能及時對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修改訂正和動態(tài)管理，也會導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案與現(xiàn)實情形存在差異、不相適應(yīng)，缺乏針對性和可操作性，實際的協(xié)調(diào)聯(lián)動無法在預(yù)案的指導(dǎo)下有效進(jìn)行。

5.實現(xiàn)信息溝通手段多樣化，建立信息共享機(jī)制

災(zāi)害應(yīng)急管理中信息溝通不及時、信息渠道單一、對輿論引導(dǎo)不當(dāng)?shù)榷伎赡軙诱`突發(fā)事故的應(yīng)急處置工作，錯失救援的最佳時間和機(jī)會，給政府、社會、公民造成不良影響和重大傷害。

在這次事件中，Y城消防在接到事故報警信息之后，先派出部分消防力量參與緊急現(xiàn)場救援，與此同時，Y城消防將相關(guān)事故信息緊急報告給市政府應(yīng)急辦，然后根據(jù)“屬地管理為主”的原則，將事故信息向縣政府核實，確認(rèn)事故的真實性與現(xiàn)場情況后，再反饋給上級機(jī)構(gòu)應(yīng)急辦，然后由應(yīng)急辦再向上級相關(guān)部門匯報，經(jīng)上級相關(guān)部門討論協(xié)商之后再將政策指令下發(fā)到下級相關(guān)部門，下級相關(guān)部門在接到上級的指令之后，緊急召集應(yīng)急隊伍參加現(xiàn)場救援。在這一事故信息流通的過程當(dāng)中，由基層政府到頂層的中央直屬部門，信息傳遞僅限于電話、文件、傳真等方式，傳播渠道單一，缺乏多樣化的技術(shù)手段。且在這一過程中，要經(jīng)歷5個步驟，每一步都需一定的時間，短則幾分鐘，長則數(shù)小時，而對于嚴(yán)重的突發(fā)性危機(jī)事件來說，時間就是生命，信息流動的速度慢會導(dǎo)致應(yīng)急救援力量集結(jié)抵達(dá)與協(xié)調(diào)聯(lián)動的時間被壓縮，對于突發(fā)性的重大危機(jī)事件的應(yīng)急處置效果會產(chǎn)生重大的影響。因此，建立信息共享機(jī)制，利用多種技術(shù)手段實現(xiàn)信息之間的互聯(lián)互通是必不可少的。

6.增強(qiáng)社會參與意識，實現(xiàn)資源調(diào)配渠道多元化

公共安全事件應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制不僅包括應(yīng)急信息協(xié)調(diào)聯(lián)動、救援力量協(xié)調(diào)聯(lián)動，應(yīng)急資源的調(diào)度聯(lián)動也是十分重要的環(huán)節(jié)。應(yīng)急資源不僅包括軟性的資源，如救援隊伍、相關(guān)危機(jī)領(lǐng)域的專家、預(yù)防危機(jī)的技術(shù)等，還包括硬性的資源，如援助物資、援救設(shè)備和資金。同時各方社會主體也可以作為重要的救援力量參與到救援隊伍中，非政府組織可以利用自身的專業(yè)和資金優(yōu)勢為救援工作提供幫助。公共安全事件的協(xié)調(diào)聯(lián)動需要構(gòu)筑由政府主導(dǎo)、社會各界共同行動的社會參與機(jī)制，實現(xiàn)跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)相關(guān)資源的協(xié)同運(yùn)作。但從當(dāng)前的實際狀況上看，多邊的持續(xù)互動缺乏有力支持，社會上其他主體的參與意識不夠，主動性較差，對于應(yīng)急救援所能提供的支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期。

在Y城化工園區(qū)爆炸事故中，以政府為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)層級政府、政府與各部門的關(guān)系，以及政府與其他相關(guān)部門，如NGO、公眾等非同一主體之間的橫向協(xié)作關(guān)系。紅十字會、市民和多領(lǐng)域?qū)＜乙卜e極地參加到現(xiàn)場的救援當(dāng)中，發(fā)揮了重要作用。同時，企業(yè)在應(yīng)對公共安全事件中的作用也不容忽視，企業(yè)是社會主體的重要組成部分，在謀求自身利潤的同時，也必須承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，發(fā)揮資源優(yōu)勢，成為應(yīng)急處置工作中有益的補(bǔ)充力量。僅僅以政府為主導(dǎo)的應(yīng)對體系在資源和能力上是有限的，無法承載公共安全事件所造成的廣泛沖擊和系列后果，只有形成完備的多元協(xié)同治理模式，讓社會多方力量都參與到突發(fā)事件的緊急救援中，才能充分調(diào)度各方資源支持營救。

四、公共安全事件應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)的路徑選擇

江蘇Y城化工園區(qū)爆炸事故是公共安全事故的典型案例，本文通過對該事故中應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的運(yùn)行情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其運(yùn)行過程中存在的相關(guān)問題。而要真正解決這些問題，建設(shè)功能齊全、設(shè)施完備、協(xié)調(diào)高效、調(diào)度統(tǒng)一的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，需要從以下幾個方面著手。

（一）構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合調(diào)度系統(tǒng)，堅持統(tǒng)分結(jié)合

目前改善協(xié)調(diào)性是應(yīng)急管理部門面臨的主要挑戰(zhàn)之一，優(yōu)化應(yīng)急管理工作應(yīng)先處理好以下三種類型的關(guān)系：第一，處理好統(tǒng)分關(guān)系。面對我國當(dāng)前的公共危機(jī)形態(tài)，沒有任何一個部門可以單獨(dú)應(yīng)對各種公共突發(fā)事故的全部工作，由應(yīng)急管理部牽頭指揮的多部門協(xié)調(diào)應(yīng)對將是主要應(yīng)急管理模式。把握好統(tǒng)與分的關(guān)系，要確保中央的統(tǒng)一指揮、部署調(diào)度，同時明確每個部門在應(yīng)對突發(fā)事件中的職責(zé)，要求各部門立足自身職能，積極作為。第二，處理好預(yù)防和救援的關(guān)系。應(yīng)急管理部門的預(yù)案、救援部隊的協(xié)調(diào)和物資的準(zhǔn)備工作屬于籌備階段，災(zāi)難情況的及時發(fā)布和危機(jī)救援力量的援助屬于響應(yīng)階段。第三，處理好中央與地方的關(guān)系。中國的應(yīng)急管理遵循等級管理的準(zhǔn)則^{［27］（P5-6）}。應(yīng)急管理部屬于中央指揮部門，指揮相關(guān)部門執(zhí)行救援處置行動，并統(tǒng)一調(diào)度救援隊伍和各方救援力量。

同時應(yīng)急管理部應(yīng)該重點(diǎn)解決部門內(nèi)部之間的有機(jī)整合，既要體現(xiàn)“宜分則分”的準(zhǔn)則，又要體現(xiàn)“該合必合”的理念，做到科學(xué)兼顧組織規(guī)范的設(shè)計，合理利用職能部門之間的專業(yè)性，成為互相協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補(bǔ)的組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)遵照專業(yè)兼?zhèn)涞臏?zhǔn)則而統(tǒng)分結(jié)合^{［28］（P35-45，64）}。構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)的調(diào)度系統(tǒng)，在應(yīng)急管理部的基礎(chǔ)上，將其他具有危機(jī)處置責(zé)任和能力的部門（如急救、交警、環(huán)保、氣象等）和相關(guān)資源有機(jī)整合到一個綜合性的調(diào)度系統(tǒng)當(dāng)中，不僅能提供決策的數(shù)據(jù)和信息，而且能夠傳遞統(tǒng)一的命令和指示。

因此，依據(jù)實踐的需求，應(yīng)該加強(qiáng)政府危機(jī)處置和救助能力，建立各個單位、各個層級的應(yīng)急處置隊伍，政府各部門分別管理不同專業(yè)性的應(yīng)急處置救援隊伍。在發(fā)生公共安全事件時，各專業(yè)處置隊伍在綜合調(diào)度系統(tǒng)的指令下，發(fā)揮各部門的專業(yè)性和綜合優(yōu)勢，有序調(diào)集各類救援力量，有效控制、解決危機(jī)。

（二）明確責(zé)任清單，建立健全監(jiān)督及權(quán)力問責(zé)機(jī)制

在應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動體制中，政府內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，而政府與各部門之間組建的協(xié)調(diào)聯(lián)動隊伍更是安全事件處理的重要力量。但是目前政府部門責(zé)任清單制度尚不明晰，尤其是在責(zé)任主體、責(zé)任事項和責(zé)任制度方面還存在著認(rèn)定不清、邊界模糊的情況，各部門對自己的職責(zé)范圍定位不夠明晰，導(dǎo)致政府在應(yīng)急聯(lián)動當(dāng)中責(zé)任混亂、協(xié)調(diào)吃力，應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制難以實現(xiàn)有效運(yùn)作。因此，明確責(zé)任清單，建立健全監(jiān)督及權(quán)力問責(zé)機(jī)制對于建立合理的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制是非常重要的。首先，制定明晰的責(zé)任清單，清晰界定各個部門的責(zé)任邊界，并監(jiān)督相關(guān)部門遵循責(zé)任清單承擔(dān)責(zé)任、盡職盡責(zé)；其次，建立健全問責(zé)機(jī)制，為追究相關(guān)部門的責(zé)任提供制度保障；最后，完善問責(zé)考評方法，立規(guī)矩、劃紅線，增強(qiáng)干部隊伍的職權(quán)職責(zé)意識，以便更好地履行人民賦予的權(quán)力職責(zé)，促進(jìn)問責(zé)機(jī)制的有效、長期運(yùn)行。

（三）加強(qiáng)應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動法律法規(guī)體系建設(shè)，保證協(xié)調(diào)度

目前我國在處理公共安全事件的法律建設(shè)方面有所發(fā)展，但還沒有形成一個應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動法律法規(guī)的體系，在危機(jī)事件發(fā)生時，缺乏能夠推進(jìn)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制高效、快速運(yùn)行的規(guī)范。因此，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制法律法規(guī)建設(shè)，形成完整的法律法規(guī)體系，為應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供更為完善的法律制度保障。

首先，在憲法中對突發(fā)應(yīng)急狀態(tài)做一個清晰明確的界定，明確規(guī)定國家啟用應(yīng)急平臺和機(jī)制的具體條件；其次，對公共安全危機(jī)事件進(jìn)行詳細(xì)分類，并通過制定專門性的相關(guān)法律來應(yīng)對不同類型的突發(fā)事件，保障各種類型的安全危機(jī)事件能夠有法可依；最后，形成一個安全危機(jī)管理的法律體系，保障在危機(jī)事件發(fā)生時各項法律和機(jī)制能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，使得公共安全事件得以合理解決。

（四）豐富應(yīng)急預(yù)案中的協(xié)調(diào)聯(lián)動內(nèi)容，做好應(yīng)急協(xié)調(diào)工作

危機(jī)應(yīng)急處置預(yù)案是危機(jī)管理的行為綱領(lǐng)，在應(yīng)對公共突發(fā)事件的過程中發(fā)揮著極為重要的作用，預(yù)案的編制質(zhì)量直接關(guān)系到應(yīng)急處置工作的實施效果。但當(dāng)前由于重視程度不足，加上技術(shù)水平和專業(yè)知識的限制，應(yīng)急預(yù)案在現(xiàn)實運(yùn)用中往往缺乏針對性和可操作性，對各種應(yīng)急情況未能充分周全的考慮，內(nèi)容要素不齊全，缺乏連貫性和標(biāo)準(zhǔn)化；沒有根據(jù)現(xiàn)實動態(tài)變化進(jìn)行及時調(diào)整、修訂和更新，時效性有所欠缺；在更多的時候預(yù)案僅僅流于形式，缺少演練和實戰(zhàn)，更缺乏對于綜合協(xié)調(diào)和相互銜接的關(guān)注，難以滿足極具緊迫性和復(fù)雜性的應(yīng)急需求，無法準(zhǔn)確研判公共突發(fā)事件的性質(zhì)、規(guī)模、程度并提出科學(xué)的思路和可行的方法。

因此，應(yīng)加快應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動預(yù)案的修訂工作，尤其是要豐富應(yīng)急預(yù)案當(dāng)中的協(xié)調(diào)聯(lián)動內(nèi)容，明確在危機(jī)發(fā)生時，各個主體之間如何快速實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動，對于危機(jī)的及時有效處置至關(guān)重要。首先，對各個應(yīng)急主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析，明確他們在應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動中的角色定位，分析其在應(yīng)急中的優(yōu)劣勢，為預(yù)案中的協(xié)調(diào)聯(lián)動做好主體分析。其次，在明確各個應(yīng)急主體的角色定位之后，應(yīng)該在預(yù)案中就如何實現(xiàn)各主體力量之間的協(xié)調(diào)配合進(jìn)行完善說明，如在預(yù)案當(dāng)中應(yīng)該明確如何通過信息溝通平臺進(jìn)行信息互通，利用大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)信息的快速流動和主體間的充分溝通，促成聯(lián)動配合。最后，在應(yīng)急預(yù)案當(dāng)中應(yīng)該明確如何調(diào)度各方應(yīng)急資源，以及資源的運(yùn)輸渠道和分配計劃，保障在應(yīng)急救援中應(yīng)急資源能夠及時、有效地補(bǔ)充供給，實現(xiàn)各類救援物資的統(tǒng)籌管理和高效調(diào)度，強(qiáng)化資源配置方面的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

（五）搭建大數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)信息資源高效互通

信息傳遞的通暢性、信息溝通的效率會高度影響協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的運(yùn)行效率，大數(shù)據(jù)為政府治理理念的轉(zhuǎn)型帶來了新機(jī)遇，為提升政府的治理能力提供了新的思路。大數(shù)據(jù)是對海量信息的科學(xué)計算，能夠找到不同數(shù)據(jù)間的聯(lián)系，在大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺的支持下，可以采用眾包、外包等一系列的組織模式來重塑政府治理的組織架構(gòu)，將傳統(tǒng)的組織架構(gòu)向合作、協(xié)同方向轉(zhuǎn)型，將大數(shù)據(jù)理論引入到政府治理工作中，創(chuàng)新政府治理模式。

因此，政府應(yīng)著力建立大數(shù)據(jù)條件下信息溝通共享機(jī)制，通過建立信息共享平臺實現(xiàn)由單線傳遞向多線傳遞的轉(zhuǎn)變。

首先，構(gòu)建操作性強(qiáng)的技術(shù)網(wǎng)絡(luò)平臺，以現(xiàn)代發(fā)達(dá)的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)，通過有線和無線網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)配合，輔之以GIS和ELS接處警系統(tǒng)，實現(xiàn)在公共安全危機(jī)事件發(fā)生后能第一時間接到報警信息，并能迅速地調(diào)集救援人員。其次，政務(wù)部門通過大數(shù)據(jù)對突發(fā)性公共安全危機(jī)事故中生成的眾多信息進(jìn)行研究，了解公眾需求，從而有針對性地開展各部門的協(xié)調(diào)工作。第三，通過搭建大數(shù)據(jù)共享平臺，向公眾及時充分地提供危機(jī)救援活動的實時信息，滿足公民的知情權(quán)和參與權(quán)，維持社會秩序的穩(wěn)定和有效運(yùn)行。

（六）政府轉(zhuǎn)為“掌舵人”，建立與社會組織的合作伙伴關(guān)系

薩瓦斯的《民營化與公私部門的合作伙伴關(guān)系》中，闡述了在社會公共事務(wù)的治理過程中，政府不應(yīng)當(dāng)成為事事親為的“劃槳者”，應(yīng)依據(jù)社會的實際需求，向規(guī)劃、引導(dǎo)和“掌舵”方向轉(zhuǎn)變。政府從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)型，擔(dān)當(dāng)好“掌舵人”的角色，建設(shè)服務(wù)型政府。由此，公共部門和私營部門之間的關(guān)系不再僅僅是行政指令和順從關(guān)系，應(yīng)使兩者建立相互協(xié)作和相互依存的伙伴關(guān)系。政府要提高自身服務(wù)社會公眾的意識，提升社會組織及公眾對政府應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動和管理的滿意度。

因此，在應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制中，政府可制定共同的目標(biāo)和要求，與社會組織構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，積極鼓勵動員社會組織參與到公共安全事件的應(yīng)急解決中來，發(fā)揚(yáng)社會組織的民間性、分散性等優(yōu)點(diǎn)，促進(jìn)危機(jī)事件的有效解決。多中心的公共事務(wù)管理系統(tǒng)提倡將公民的自主服務(wù)、私人企業(yè)服務(wù)和政府服務(wù)相結(jié)合，政府可以通過與私人企業(yè)簽訂合同、授予經(jīng)營權(quán)等方式，與私人企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，分散自己的部分職能，給予相關(guān)企業(yè)一定自主權(quán)，從而調(diào)動社會主體參與應(yīng)急救援的積極性，使私人企業(yè)能夠在公共危機(jī)事件發(fā)生時更加積極主動地參與到救援行動中去，促進(jìn)危機(jī)事故的成功解決。

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