跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備研究

胡建華　賴彥如　黃彥菲

摘 要：作為應(yīng)急管理跨區(qū)域協(xié)同的重要組成部分，跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備有助于發(fā)揮資源集聚效應(yīng)，對提升跨區(qū)域公共危機應(yīng)對處置能力及效率具有關(guān)鍵作用。基于SFIC模型的分析視角構(gòu)建跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備模型，跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備存在外部環(huán)境嚴峻、起始條件懸殊、催化領(lǐng)導乏力、制度設(shè)計不足、協(xié)同過程不暢和協(xié)同效果欠佳等建設(shè)困境。提出夯實協(xié)同基礎(chǔ)、發(fā)揮催化領(lǐng)導主導作用、完善制度設(shè)計、加強溝通交流和建立評估反饋機制等治理對策，為跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備問題的解決提供有益參考。

關(guān)鍵詞：跨區(qū)域；應(yīng)急物資儲備；協(xié)同治理；SFIC模型

中圖分類號：F252

文獻標識碼：A DOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2023.01.001

收稿日期：20220922

基金項目：江西省社會科學“十四五”（2022年）基金項目（22GL22）；江西理工大學2022年校級研究生創(chuàng)新專項資金項目（XY2022-S073）

作者簡介：胡建華（1979-），男，江西新余人，江西理工大學應(yīng)急管理與安全工程學院教授，碩士生導師，主要從事地方政府治理、政府危機管理與應(yīng)急管理研究；賴彥如（1998-），女，廣東廣州人，江西理工大學應(yīng)急管理與安全工程學院2021級法行政學專業(yè)碩士研究生；黃彥菲（1999-），女，江西贛州人，江西理工大學應(yīng)急管理與安全工程學院2021級法行政學專業(yè)碩士研究生。

Research on the Coordinated Reserve of Cross-regional Emergency Supplies

——Analysis Based on SFIC Model

HU Jian-hua，LAI Yan-ru，HUANG Yan-fei

（School of Emergency Management and Safety Engineering，Jiangxi University of Science and Technology，Ganzhou 341000，China）

Abstract：As an important part of cross-regional coordination of emergency management， the coordinated reserve of cross-regional emergency supplies helps to exert a resource agglomeration effect， and plays a key role in improving the ability and efficiency of cross-regional public crisis response and disposal. Based on the analytical perspective of SFIC model， this paper constructed a cross-regional collaborative reserve model of emergency supplies and combed the difficulties in the construction of cross-regional collaborative reserve of emergency supplies， such as severe external environment， great disparity in initial conditions， weak catalytic leadership， inadequate system design， poor collaborative process and poor collaborative effect. Some countermeasures were put forward， such as consolidating the foundation of synergy， giving full play to the leading role of catalytic leadership， improving the system design， strengthening communication and establishing evaluation feedback mechanism. It provides a useful reference for solving the problem of coordinated reserve of cross-regional emergency supplies.

Keywords：cross-regional; emergency supplies reserve; collaborative governance; SFIC model

一、問題的提出與文獻回顧

（一）問題的提出

隨著人類經(jīng)濟和社會的發(fā)展，區(qū)域間各要素流動頻繁且聯(lián)系緊密，需要跨域處理的公共危機時有發(fā)生^{［1］（P15-32，78-79）}。跨區(qū)域公共危機是指跨越兩個或兩個以上不相隸屬的行政區(qū)域或地域的公共危機^{［2］（P50-56）}。發(fā)生跨區(qū)域公共危機后，受影響地區(qū)對應(yīng)急物資的需求數(shù)量劇增且種類繁雜，開展應(yīng)急物資的跨區(qū)域協(xié)同儲備合作對提升跨區(qū)域公共危機的應(yīng)對處置能力及效率具有關(guān)鍵作用。

《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》著力強化應(yīng)急物資準備，將加強物資實物儲備和提升物資產(chǎn)能保障作為重要工作。近年來，通過簽訂合同或協(xié)議，約定利用市場供應(yīng)和應(yīng)急生產(chǎn)，建立了部分應(yīng)急物資的協(xié)議儲備，大大彌補了政府單一儲備的不足^{［3］（P294-303）}。經(jīng)過多年的努力探索，我國跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同保障機制在面向跨區(qū)域一體化和基于對口支援的兩種應(yīng)急管理跨區(qū)域協(xié)同實踐中取得了較快的發(fā)展^{［4］（P102-110，161）}，尤其是地域相近的主體面向區(qū)域一體化的主動探索，如《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地九省（區(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》和《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理合作協(xié)議》等合作協(xié)議中，各合作地區(qū)的應(yīng)急物資儲備效能得到大大提升。本文研究的跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備主要是指為有效應(yīng)對跨區(qū)域公共危機，在面向跨區(qū)域一體化基礎(chǔ)上建立的省級地方政府應(yīng)急合作行為。

然而，跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的開展還面臨著許多困境。現(xiàn)行的應(yīng)急物資儲備體系依舊受到行政區(qū)劃的桎梏，區(qū)域間應(yīng)急物資協(xié)同儲備機制薄弱，以至于在應(yīng)對復雜的跨區(qū)域公共危機時，應(yīng)急聯(lián)動反應(yīng)不及時，應(yīng)急處置效果不盡人意。同時，受制于理念的保守，整個協(xié)同應(yīng)急階段也多停留在政策宣傳、物資援助等初級形式，并未樹立多元系統(tǒng)的協(xié)同應(yīng)急觀。因此，本文將重視協(xié)同過程的SFIC模型應(yīng)用于跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備問題的研究，分析其起始條件、制度設(shè)計、協(xié)同過程與協(xié)同效果等方面的治理困境，并提出優(yōu)化路徑，以期推進跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備合作的開展，提升跨區(qū)域公共危機應(yīng)對處置能力及效率。

（二）文獻回顧

形成跨區(qū)域應(yīng)急治理協(xié)作格局，是處理區(qū)域共同面臨的公共安全風險、加強專業(yè)領(lǐng)域的跨區(qū)域應(yīng)急管理合作和構(gòu)建適應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實需要

^{［5］（P64-73，155-156）}。因此，如何推動跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備合作的開展，提高針對跨區(qū)域公共危機的應(yīng)急響應(yīng)和處置能力，成為重要而緊迫的研究課題。

在應(yīng)急物資的協(xié)同儲備上，目前的應(yīng)急物資管理呈現(xiàn)出明顯的常態(tài)化趨勢，亟需建立多方參與的應(yīng)急救援響應(yīng)和聯(lián)動機制^{［6］（P30-39）}。在橫向府際協(xié)同上，地域相近的地區(qū)應(yīng)急物資儲備可以充分發(fā)揮當?shù)氐牡鼐墐?yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域資源共享、降低救援成本和減緩道路堵塞風險等，爭取應(yīng)急救援的黃金時間，提高應(yīng)急效率和效果^{［7］（P193-203）}。除此之外，政企應(yīng)急物資聯(lián)合儲備已成為提高應(yīng)急物資儲備能力的重要途徑^{［8］（P99-106）}，政企聯(lián)合儲備應(yīng)急物資不僅可以降低政府儲備成本，而且可以使企業(yè)從中獲利^{［9］（P126-131）}。根據(jù)應(yīng)急物資所發(fā)揮的作用和需求特點的不同進而采取不同的政企合作模式，有利于節(jié)約儲備成本、減少資源浪費，提高物資的整體保障力^{［10］（P56-59）}。

總體而言，現(xiàn)有研究多集中于從宏觀層面對應(yīng)急管理中的跨區(qū)域協(xié)同進行探討，具體到應(yīng)急物資儲備環(huán)節(jié)的跨區(qū)域協(xié)同研究相對較少，或僅局限于從政企聯(lián)合的視角探討應(yīng)急物資協(xié)同儲備的問題。鑒于跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備對提升跨區(qū)域公共危機應(yīng)對處置能力及效率具有關(guān)鍵作用，有必要開展以跨區(qū)域應(yīng)急物資儲備為對象的協(xié)同治理策略研究。

二、SFIC模型與跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備

（一）SFIC模型的引入

在當前日益復雜的社會環(huán)境下，協(xié)同治理是一項可以解決利益沖突、優(yōu)化資源配置、促進多方合作的多功能有效策略。作為目前最具代表性的協(xié)同治理研究框架，SFIC模型（如圖1^①所示）是Ansell和Gash對來自全球不同國家和地區(qū)的137個協(xié)同治理案例進行長期持續(xù)的近似分析構(gòu)建的協(xié)同治理模型，該模型將影響協(xié)同效果的因素歸納為4個方面的變量：起始條件S（Starting Condition）、催化領(lǐng)導F（Facilitative Leadership）、制度設(shè)計I（Institutional Design）和協(xié)同過程C（Collaborative Process）^{［11］（P543-571）}。

SFIC模型由四部分組成，第一部分是起始條件，即多元主體開展協(xié)同前的情況。主體間權(quán)力、資源、信息的稟賦情況及協(xié)作前是否有合作或沖突史影響協(xié)同各方的參與度和積極性。第二部分是催化領(lǐng)導，通過發(fā)揮領(lǐng)導力激勵協(xié)同和凝聚共識的作用，推動協(xié)同過程開展，最終實現(xiàn)互利共贏的目標。第三部分是制度設(shè)計，即協(xié)同過程的基本規(guī)范，保障了協(xié)同程序的正當性和合法性。第四部分是協(xié)同過程，包括5個細分變量。其中，協(xié)同過程是模型的核心環(huán)節(jié)，其他環(huán)節(jié)共同作用于協(xié)同過程，最終合力產(chǎn)出協(xié)同效果。與其他協(xié)同模型相比，在SFIC模型的協(xié)同過程中各變量之間呈循環(huán)的閉合關(guān)系，突出各變量之間的相互關(guān)系和相互作用，符合本文研究跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備問題的需要。

（二）SFIC修正模型框架構(gòu)建

西方理論不完全適用于中國情景，想要實現(xiàn)中國本土化的治理理論研究，需要在借鑒西方治理成果的同時與國內(nèi)現(xiàn)實情境相適應(yīng)。因此在應(yīng)用該模型分析我國跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備問題時，需要對模型進行適當修正（如圖2所示）。

1.SFIC模型缺乏對外部環(huán)境的考量。實際上，外部環(huán)境的變化會對協(xié)同治理的過程產(chǎn)生巨大影響，尤其是應(yīng)急物資儲備存在著適用環(huán)境的特殊性。因此本文對SFIC模型進行擴展，通過運用SWOT框架分析地方政府跨區(qū)域協(xié)同儲備應(yīng)急物資所面臨的外部環(huán)境，嘗試從中找到優(yōu)化跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的現(xiàn)實路徑。

2.SFIC模型的催化領(lǐng)導未考慮權(quán)力和位階的影響。在跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備問題中，各省級政府都是基于平行關(guān)系的主體合作，難以實現(xiàn)催化領(lǐng)導角色。且由于中國政治體制的特殊性，權(quán)力和位階的影響不可忽視，因此修正后的模型在制度設(shè)計和協(xié)同過程等環(huán)節(jié)中賦予了催化領(lǐng)導更多的權(quán)重。

3.SFIC模型缺少不同環(huán)節(jié)間的互動溝通和信息反饋的渠道。在實際決策中多元主體間的協(xié)同過程是反復博弈、修正的，階段性成果刺激下一階段協(xié)同的循環(huán)過程。而從SFIC模型的結(jié)構(gòu)上看，各環(huán)節(jié)呈線性排列，沒有體現(xiàn)相互促進、達成共識的過程。因此修正后的模型打通了制度設(shè)計與協(xié)同過程、催化領(lǐng)導與協(xié)同過程以及協(xié)同過程與協(xié)同效果之間互動溝通和信息反饋的雙向渠道，在一定程度上能有效解決協(xié)同過程中的矛盾沖突和流程不順暢等問題。

4.SFIC模型沒有對協(xié)同效果進行評估和度量。對協(xié)同效果開展評估能夠以評估促改進，使制度設(shè)計更加契合協(xié)同過程。除此之外，協(xié)同治理效果的評估結(jié)果還能夠幫助催化領(lǐng)導辨別協(xié)同治理過程是否提出了各方共識的解決方案和平衡了各方的利益，從而更好地發(fā)揮其調(diào)解沖突和凝聚共識的作用。因此，修正后的模型增加了對協(xié)同效果進行評估度量的環(huán)節(jié)。

三、基于SFIC模型的跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備困境分析

（一）外部環(huán)境：內(nèi)生優(yōu)勢有限，外部形勢嚴峻

外部環(huán)境是影響地方政府是否開展跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)的重要因素。

1.在優(yōu)勢（Strengths）方面，我國珠三角、京津翼、長三角等三大區(qū)都啟動了應(yīng)急管理跨區(qū)域協(xié)同的探索，如早在2009年，泛珠三角區(qū)域內(nèi)地九省（區(qū)）召開應(yīng)急管理合作聯(lián)席會議第一次會議，簽署合作協(xié)議，推動應(yīng)急管理資源的有效利用和合理共享^［12］。2014年，為貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略，強化區(qū)域間衛(wèi)生應(yīng)急合作，北京市衛(wèi)生計生委、天津市衛(wèi)生局、河北省衛(wèi)生計生委簽署《京津冀突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》，推動共享突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息，共享臨床、流行病學實驗室、應(yīng)急藥械與設(shè)備、應(yīng)急隊伍與專家等資源^［13］。2019年，長三角“三省一市”的應(yīng)急管理部門負責人簽訂了《長三角一體化應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展備忘錄》，重點推動應(yīng)急管理的信息互通、工作互聯(lián)、資源共享和成果共建^［14］。三大區(qū)在應(yīng)急資源共享、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)急力量和應(yīng)急信息互通等方面的合作共建都頗有成效，為地方政府開展跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備提供了參考經(jīng)驗。此外，以地方政府為主導開展的府際應(yīng)急聯(lián)動機制還具有自愿合作、機制靈活和運轉(zhuǎn)高效等內(nèi)生優(yōu)勢^{［15］（P60-68）}。

2.在劣勢（Weaknesses）方面，我國地方應(yīng)急物資儲備分散，缺乏統(tǒng)籌管理。目前我國地方應(yīng)急物資儲備機構(gòu)尚未統(tǒng)一，面對繁雜的應(yīng)急物資，不同系統(tǒng)和災(zāi)種間存在獨立管理、缺乏協(xié)調(diào)和重復儲備等問題，各行政區(qū)域的應(yīng)急物資豐富程度也存在差異。由于不同區(qū)域間缺乏資源共享與互補機制，使得分散于各地區(qū)各部門的應(yīng)急物資很難得到有效整合，且地方政府跨區(qū)域協(xié)同成本的提高、協(xié)同效率及效益的不明顯等，都是阻礙地方政府開展跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的現(xiàn)實問題。

3.在機遇（Opportunities）方面，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十二條規(guī)定：國家建立健全應(yīng)急物資儲備保障制度，完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調(diào)“健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系”。可見，我國應(yīng)急物資保障體系得到空前重視。隨著智慧物流和智慧政務(wù)的發(fā)展，為跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備提供了技術(shù)支持和保障，如互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在物資生產(chǎn)供應(yīng)、倉庫儲備建設(shè)、應(yīng)急物流等方面形成的治理技術(shù)，正在成為“一種國家權(quán)力的運行工具和實現(xiàn)方式，賦權(quán)和賦能于管理的主體和客體”^{［16］（P24-33）}。

4.在外部威脅（Threats）方面，近年來自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件及安全生產(chǎn)事故等公共危機頻繁發(fā)生，影響范圍廣泛，已對人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成了嚴重威脅。應(yīng)急救援初期受災(zāi)地區(qū)對應(yīng)急物資的需求呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，導致災(zāi)區(qū)應(yīng)急物資儲備量不能夠滿足災(zāi)區(qū)需求，政府作為突發(fā)事件的核心責任主體在應(yīng)急物資儲備方面面臨著巨大的壓力。

任何組織間的協(xié)同行為都會受到外部環(huán)境的影響或制約。總的來說，跨區(qū)域公共危機的頻發(fā)和國家高度重視應(yīng)急物資保障體系的建設(shè)是驅(qū)使地方政府開展跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的主導因素，而資源分散、危機影響范圍廣泛、應(yīng)急物資儲備量跟不上應(yīng)急需求等外部因素增加了地方政府主體開展跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的難度。

（二）起始條件：資源稟賦差異懸殊，主動協(xié)同缺乏動力

各協(xié)同主體間的資源稟賦差異和信任程度等因素影響著協(xié)同過程的開展和效果，跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備在起始條件上的困境主要表現(xiàn)在三方面。

1.受定式思維束縛導致協(xié)同理念薄弱。跨區(qū)域公共危機的頻發(fā)，引發(fā)治理理念、方式的變革，不少地方政府正在探索基于信任、合作的協(xié)同治理模式，如珠三角、長三角和京津翼等要素聯(lián)通緊密的地區(qū)已經(jīng)開始探索應(yīng)急管理的跨區(qū)域協(xié)同并出臺了相關(guān)的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃。然而從目前的地方政府協(xié)同治理實踐來看，一些地方政府依然受到本位主義思維和區(qū)域分割思維等定式思維的束縛，主體間協(xié)同理念薄弱，導致跨區(qū)域協(xié)同治理進程緩慢甚至難以開展，進而不利于跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)的開展。2018年我國針對災(zāi)種分治問題成立了應(yīng)急管理部，從政府最高層面上打破了以往災(zāi)種間獨立管理的狀態(tài)，使災(zāi)種綜合治理成為可能^{［17］（P38-41）}。這一積極措施有利于打破過去的本位思維阻礙，解決部門分割問題，但是傳統(tǒng)行政區(qū)行政模式下的區(qū)域分割局面并未改變，導致協(xié)同理念薄弱，造成一定程度的協(xié)同失靈。

2.資源要素配置不對等導致協(xié)同意愿不強。科學的資源配置對激發(fā)地方政府間積極開展合作和平衡各方利益具有重要意義。但當前多數(shù)區(qū)域存在資源分布不均衡、分配不合理等問題。在資源分布上，經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)在應(yīng)急物資儲備的數(shù)量和種類上都較豐富，而經(jīng)濟一般或欠發(fā)達的地區(qū)資源豐富度較低。在資源配置上，普遍存在低端資源同質(zhì)化程度高的問題，沒有形成多主體差異化優(yōu)勢分布的空間布局。總的來說，資源要素的不對等配置會使相對弱勢的主體難以融入應(yīng)急物資協(xié)同儲備的建設(shè)中，降低多地方政府主體協(xié)同儲備應(yīng)急物資的積極性、合作性和聯(lián)動性。當前我國省際綜合應(yīng)急管理合作機制（粵港、粵澳應(yīng)急管理合作機制包含在內(nèi)）超過10個，其他地市級、區(qū)縣級跨區(qū)域綜合或?qū)ｍ棏?yīng)急管理合作機制超過1 200個，但僅流于文本未真正得到貫徹執(zhí)行和續(xù)存發(fā)展的合作機制不在少數(shù)^{［18］（P115-122）}，這不僅與規(guī)范的協(xié)調(diào)制度缺失有關(guān)，更與地方政府物資保障能力建設(shè)不足有關(guān)^{［19］（P113-122）}。協(xié)同起始條件不足會降低合作主體間的協(xié)同動機。

3.現(xiàn)有經(jīng)驗少且復制難度高。在SFIC模型中，協(xié)同治理的參與主體間若過往開展過合作則更容易建立起合作關(guān)系。然而在應(yīng)急物資跨區(qū)域協(xié)同儲備上，現(xiàn)有的經(jīng)驗主要集中在經(jīng)濟發(fā)達、資源要素豐富和技術(shù)領(lǐng)先的區(qū)域，如粵港澳大灣區(qū)、長三角和京津冀等地區(qū)，其合作經(jīng)驗對多數(shù)地方政府而言復制難度高。當前地方政府對跨區(qū)域公共危機協(xié)同治理的經(jīng)驗總結(jié)普遍不足，作為協(xié)同領(lǐng)域內(nèi)的新事物，應(yīng)急物資跨區(qū)域協(xié)同儲備能借鑒的經(jīng)驗相對更為有限。總的來說，應(yīng)急物資跨區(qū)域協(xié)同儲備依然受到資源、經(jīng)濟、傳統(tǒng)治理觀念等方面的限制。

（三）催化領(lǐng)導：權(quán)力讓渡不足，引導激勵舉措有限

跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，唯有統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)聯(lián)動，才能實現(xiàn)儲備效果的最大化。然而長期以來形成的“條塊結(jié)合，以塊為主，屬地管理”的責任機制和管理形式，使得地方政府在尋求跨區(qū)域協(xié)同治理時往往面臨缺少上級政府的推動、缺乏激勵措施和參與動員能力不足等問題，阻礙了協(xié)同過程的開展。

1.“群龍無首”，聯(lián)合行動困難。在跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備中，地方政府都是基于平行關(guān)系的主體合作，難以勝任催化領(lǐng)導的角色。在缺少上級催化領(lǐng)導推動時，實際參與協(xié)同儲備的各地方政府主體難以將各地的現(xiàn)實儲備需求和資源聯(lián)合起來實現(xiàn)儲備效果的最大化。從權(quán)力和位階的影響因素看，跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的催化領(lǐng)導應(yīng)是各地方政府的共同上級政府或中央政府。而從現(xiàn)有的跨區(qū)域協(xié)同治理看，各主體大多數(shù)都是自主探索合作，合作過程缺乏上位領(lǐng)導的推動，資源和信息難以整合。加之受傳統(tǒng)區(qū)域分割思維的影響，缺乏法律效力的合作機制與協(xié)議難以在地方政府間產(chǎn)生公共權(quán)威，使得開展協(xié)同儲備困難重重。

2.激勵措施有限，動員能力不足。當前我國地方政府已經(jīng)建立多個層級、多領(lǐng)域以及多內(nèi)容的應(yīng)急管理合作機制，但由于缺乏相應(yīng)的激勵動員舉措，真正得到貫徹執(zhí)行和存續(xù)發(fā)展的并不多，以至于跨區(qū)域應(yīng)急合作治理難以產(chǎn)生應(yīng)有的協(xié)同效應(yīng)。

3.權(quán)力讓渡不足，主動治理難以實現(xiàn)。在政府架構(gòu)的縱向?qū)用妫醒胝槿氤潭容^大，能在短時間內(nèi)促使應(yīng)急物資無條件聚集^{［20］（P121-126）}。而我國大多數(shù)的應(yīng)急物資儲備在各地的基層應(yīng)急部門，基層治理主體在參與跨區(qū)域協(xié)同儲備治理上的主動治理職責長期處于缺位狀態(tài)，主動參與治理的積極性和能動性較低。可見，權(quán)力的讓渡和有效承接的缺位會阻滯地方政府主動開展應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)。

（四）制度設(shè)計：頂層設(shè)計欠缺考慮，溝通渠道未能打通

一個好的制度設(shè)計能夠穩(wěn)定多方利益格局和明確主體間的權(quán)責，是主體行為的合法性和權(quán)力運行的保障。然而在制度設(shè)計環(huán)節(jié)，地方政府跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備還面臨著權(quán)責不清、法制保障欠缺等不足，在一定程度上阻礙了協(xié)同儲備過程合法有序地進行。

1.跨區(qū)域應(yīng)急事務(wù)的管轄權(quán)責不清。跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)作是指不同行政區(qū)域的兩個或以上的地區(qū)所開展的合作，然而《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）強調(diào)的是“屬地管理”的應(yīng)急管理模式。在跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備問題中，各參與主體的權(quán)責也處于一種模糊不清的尷尬境地，協(xié)同過程中難免會誘發(fā)步調(diào)不一致和權(quán)責推諉等問題，協(xié)同進程會受到嚴重阻礙。

2.缺乏資源協(xié)同配置機制和信息共享機制。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第二十六條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當整合應(yīng)急資源，建立或者確定綜合性應(yīng)急救援隊伍。”但該款更多局限于應(yīng)急救援隊伍的組織上，很難輻射到區(qū)域間資源協(xié)同配置領(lǐng)域^{［21］（P74-83）}。總體上，應(yīng)急物資的儲備管理仍然分屬于不同行政區(qū)域的政府和應(yīng)急部門，難以得到有效整合。政府間資源協(xié)同機制和信息共享機制的欠缺，會加劇部分地方政府在政策制定與執(zhí)行過程中各自為政的現(xiàn)象，不利于協(xié)同過程的推進。

3.制度設(shè)計的雙向溝通渠道不完善。在實踐跨區(qū)域應(yīng)急物資或應(yīng)急資源協(xié)同配置的相關(guān)公共政策過程中，存在政策與現(xiàn)實需求不匹配的現(xiàn)象。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》并未為應(yīng)急管理的跨區(qū)域協(xié)同提供合法性支持，但應(yīng)急管理實踐中卻存在開展跨區(qū)域協(xié)同的需要，這是在制度設(shè)計時未與制度適用對象進行充分溝通和缺乏對現(xiàn)實需求的深入考察所導致的。此外，作為對協(xié)同情況和現(xiàn)實需求最為了解的一方，各地方政府并沒有及時將實際需要反饋給政策的制定者。制度設(shè)計與協(xié)同過程參與主體的雙向溝通渠道缺失，會讓制度設(shè)計偏離現(xiàn)實需要的軌道，使得協(xié)同過程無法在明確的規(guī)范框架內(nèi)運行。

（五）協(xié)同過程：溝通協(xié)調(diào)不足，理解出現(xiàn)偏差

在協(xié)同治理過程中，需要通過直接對話，形成共識，建立信任，消除協(xié)同障礙，推進協(xié)同目標的實現(xiàn)。當實現(xiàn)目標時，取得的階段性成果就會不斷激勵各參與方，增加協(xié)同動力。目前，跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)中各地方政府主體的治理能效并未得到充分釋放，仍存在著主體間信息共享平臺不健全、對協(xié)同共識的理解存在偏差等困境。

1.主體間欠缺交流。目前地方政府間開展應(yīng)急協(xié)同治理的溝通形式主要有召開聯(lián)席會議、共享應(yīng)急信息等方式。然而目前只有珠三角、泛珠三角等少數(shù)區(qū)域在聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上設(shè)置了日常溝通小組，多數(shù)的地區(qū)并沒有形成常態(tài)化的組織溝通機制。其次，由于應(yīng)急信息帶有地域特色，各地的信息共享平臺建設(shè)標準不統(tǒng)一，導致應(yīng)急信息碎片化，難以整合到一個信息平臺之中。如新冠肺炎疫情期間，由于缺乏區(qū)域間的應(yīng)急物資協(xié)同儲備協(xié)調(diào)機制和信息平臺，各類防疫物資調(diào)配信息不對稱、不及時的問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)了個別地方緊急征用發(fā)往其他地區(qū)的重要物資和違規(guī)分配防疫物資的情況。主體間欠缺交流溝通會直接影響主體間信任關(guān)系的建立，阻礙地方政府間開展應(yīng)急物資協(xié)同儲備合作的深度和廣度。

2.協(xié)同共識的認知偏差。深度的協(xié)同理念和合作意識在促進各方協(xié)調(diào)、增進多方合作上具有積極作用。在跨區(qū)域協(xié)作中，對資源的依賴程度與主體間對協(xié)同共識的認同度呈正比例相關(guān)。然而各地在經(jīng)濟發(fā)展、人口數(shù)量、自然環(huán)境和資源稟賦等方面并非完全契合，這些差異會導致各地的應(yīng)急物資儲備水平不同。當應(yīng)急物資儲備水平差距達到一定程度時，雙方對相互依賴的共識會出現(xiàn)偏差，資源擁有程度較高的一方會模糊協(xié)同合作與支援幫扶的界限，稀釋了雙方對相互依賴、協(xié)同合作的共識的認知。

（六）協(xié)同效果：缺乏有效的監(jiān)督評估機制

監(jiān)督和評估治理行為及其結(jié)果是維系協(xié)同結(jié)果、確保協(xié)同過程有序進行的重要舉措，也是增強治理能力的重要手段。當前我國地方政府在跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理上的監(jiān)督主要依靠地方政府間的自我督查和問責、中央職能部門督查與問責兩種方式，其分別存在難以產(chǎn)生強而有力的抑制作用和及時性不強、效率較低等問題。在應(yīng)急協(xié)同治理效果的評估上，大部分區(qū)域存在考核評估內(nèi)容片面、指標寬泛、方式方法單一、過程及結(jié)果欠科學等問題。對跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的治理效果缺乏科學的監(jiān)督評估，不僅難以對協(xié)同效果及時進行經(jīng)驗總結(jié)和問題反饋，還會弱化各地方主體之間的協(xié)作責任意識，不利于應(yīng)急物資協(xié)同儲備合作的可持續(xù)性發(fā)展。

四、跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的現(xiàn)實路徑

跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備是一個復雜的非線性運作過程，涉及多個利益相關(guān)主體，由諸多影響因素共同作用而成。從上述的阻礙地方政府開展跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的困境出發(fā)，針對性地提出優(yōu)化路徑，以期探索地方政府跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的良性運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展。

（一）尋求資源配置對等，強化信任基礎(chǔ)

如前所述，地方政府間的資源稟賦情況與初始信任程度影響著協(xié)同各方的參與度和積極性。深入推進多元主體參與應(yīng)急物資協(xié)同儲備，強化參與主體間的協(xié)同理念，能夠消解彼此間的差距和加強信任，進而夯實協(xié)同儲備的基礎(chǔ)。

1.深入推進多元主體參與應(yīng)急物資協(xié)同儲備。針對資源要素配置不對等導致協(xié)同意愿不強、弱勢主體難以融入應(yīng)急物資協(xié)同儲備合作等問題，處于資源相對劣勢的主體應(yīng)主動與當?shù)仄髽I(yè)、社會組織等開展合作，協(xié)同儲備應(yīng)急物資，通過推進多元主體參與協(xié)同儲備來提升自身應(yīng)急資源的豐富程度，縮小與其他合作主體的資源配置差距，從而強化主體間的協(xié)同意愿，促使協(xié)同儲備合作共識的達成。

2.強化各主體參與治理的協(xié)同理念。在應(yīng)急物資跨區(qū)域協(xié)同儲備中強化協(xié)同理念需要打破本位主義和各自為政的定式思維束縛。首先，加強觀念的引導，著重培養(yǎng)相關(guān)各方的協(xié)同意識，打造“信任共同體”，讓地方政府充分認識到整體利益大于地方利益、共同行動才能夠?qū)崿F(xiàn)共榮共贏。其次，構(gòu)建以信任為基礎(chǔ)的應(yīng)急協(xié)同治理文化，形成積極的治理氛圍，提高各主體參與應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性。

（二）發(fā)揮催化領(lǐng)導主導作用，促進各方協(xié)同參與

協(xié)同的實現(xiàn)需要有領(lǐng)導者在各利益相關(guān)者間凝聚共識，打破主體合作壁壘。在跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備中，完善的領(lǐng)導體系、充分的激勵措施和適當?shù)臋?quán)力讓渡對促進各主體在協(xié)同過程中充分發(fā)揮自身的組織效能具有重要作用。

1.完善跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的領(lǐng)導體系。完善的領(lǐng)導體系對推動區(qū)域間政府加強資源、信息的整合具有重要的宏觀調(diào)控作用。一方面，國家應(yīng)完善統(tǒng)籌管理體制，從中央層面明確應(yīng)急物資跨區(qū)域協(xié)同儲備的總體牽頭部門，如可以組建中央應(yīng)急委員會，統(tǒng)籌領(lǐng)導各方應(yīng)急力量和應(yīng)急資源整合。另一方面，可以在國務(wù)院層面成立領(lǐng)導政府各部門物資儲備工作的常設(shè)機構(gòu)，制定國家應(yīng)急物資儲備方面的總體規(guī)劃和重要政策，加強跨地區(qū)跨部門之間的協(xié)調(diào)溝通，推動跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)的標準化和科學化^{［22］（P724-731）}。

2.建立激勵機制動員各方參與。一方面，跨區(qū)域應(yīng)急物資的協(xié)同儲備建設(shè)離不開技術(shù)的支持，為此要鼓勵地方政府積極探索攻克布局、儲備、調(diào)配、運輸?shù)阮I(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，利用5G通信、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)參與應(yīng)急物資協(xié)同儲備體系的共建，并對此予以政策激勵或物質(zhì)與榮譽方面的激勵，以技術(shù)發(fā)展帶動地方政府積極參與應(yīng)急物資跨區(qū)域協(xié)同儲備建設(shè)。另一方面，智慧物流在跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)中發(fā)揮重要作用，可以通過補貼激勵機制鼓勵地方政府與大型現(xiàn)代物流企業(yè)建設(shè)智慧應(yīng)急物流平臺，打通參與協(xié)同儲備的相關(guān)地方政府間的物流樞紐，以物流運輸便利激發(fā)各主體參與跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的積極性。

3.適當讓渡權(quán)力推動主動治理格局的形成。目前的應(yīng)急物資儲備格局松散，基層應(yīng)急治理主體的“主動治理”職責長期缺位，在一定程度上抑制了地方政府參與跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的活力，因此需要推進權(quán)能分配改革，推動資源下沉、權(quán)力下放，推進跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備領(lǐng)域的協(xié)同合作。

（三）完善制度設(shè)計，打通雙向溝通渠道

制度設(shè)計規(guī)定了跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的合法性程序，給出了開展跨區(qū)域協(xié)同儲備的基本規(guī)則。為解決制度設(shè)計環(huán)節(jié)權(quán)責不清和法制保障欠缺的問題，可以從明晰運行規(guī)則、完善資源共享機制和構(gòu)建信息雙向反饋渠道等三方面對制度設(shè)計進行優(yōu)化。

1.明晰主體間協(xié)同合作的運行規(guī)則。明晰的協(xié)同運行規(guī)則是協(xié)同過程有效開展的基本保障。為此，可以通過立法形式加強運行規(guī)則的約束力，明晰各參與主體的組織權(quán)責。如，可以在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對應(yīng)急協(xié)作機構(gòu)的構(gòu)成單元、協(xié)同運作的程序以及各方的職責和協(xié)同權(quán)力等提前設(shè)定。

2.構(gòu)建跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的資源共享機制。各地應(yīng)急資源的有效整合是開展跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的基礎(chǔ)，完善資源共享機制是實現(xiàn)資源整合的重要舉措。因此，亟需構(gòu)建一個突破行政區(qū)域界線、宏觀調(diào)控和微觀靈活相結(jié)合的應(yīng)急物資資源共享機制。例如，區(qū)域協(xié)同主體可以建立相應(yīng)的資源共享數(shù)據(jù)庫，對本區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急物資、救援裝備等應(yīng)急資源信息進行共享，使分散于各地的應(yīng)急資源得到有效整合。區(qū)域內(nèi)參與應(yīng)急物資協(xié)同儲備的各地方政府主體可以依托這一資源共享機制，更加精準掌握區(qū)域內(nèi)應(yīng)急物資的數(shù)量和分布情況，根據(jù)應(yīng)急現(xiàn)實需求進行實時補充和調(diào)配。

3.打通制度設(shè)計與實踐過程的信息雙向反饋渠道。打通實踐過程與制度設(shè)計的信息雙向反饋渠道，能使制度設(shè)計更加貼合實際需要。因此，需要在跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備全過程的各制度設(shè)計環(huán)節(jié)中積極開展座談交流會、聘請專家論證和進行實地考察。同時，參與協(xié)同儲備的地方政府也要及時反饋協(xié)同狀況，從而使制度設(shè)計更加符合協(xié)同實踐的需求，推動協(xié)同過程的順利開展。

（四）加強溝通交流，提升協(xié)同效能

搭建面對面交流平臺、強化相互依賴的協(xié)同共識和對協(xié)同過程的及時調(diào)整，是提升跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備效能的有效路徑。

1.搭建面對面交流的溝通平臺。在外部信息魚龍混雜、真假難辨的大數(shù)據(jù)時代下，面對面交流是協(xié)同主體建立信任關(guān)系的最有效措施。對此，其他區(qū)域間政府要學習粵港澳大灣區(qū)、京津冀、長三角等地區(qū)的成功經(jīng)驗，加快建立聯(lián)席會議，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置日常溝通小組，促進區(qū)域間各要素緊密聯(lián)系，形成應(yīng)急協(xié)作治理的大格局，為跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備奠定基礎(chǔ)。除此之外，區(qū)域間政府還可以通過聯(lián)合編制應(yīng)急規(guī)劃，共同搭建常態(tài)化的協(xié)同對接平臺，進一步深化情報信息共享、隊伍支援協(xié)作、運輸聯(lián)合保障、物資優(yōu)化整合，從而為跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)保駕護航。

2.強化相互依賴的協(xié)同共識。在跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備中，各協(xié)作主體相互依賴的協(xié)同共識很大程度上取決于其應(yīng)急物資儲備的差序格局。對此，區(qū)域間各主體應(yīng)對分散在各自行政區(qū)域內(nèi)不同應(yīng)急部門的應(yīng)急物資進行統(tǒng)計整合，充分了解自身的應(yīng)急物資儲備情況，避免低端資源的高度同質(zhì)化，與其他主體形成資源互補的差序格局，強化相互依賴的協(xié)同共識。

3.根據(jù)協(xié)同效果優(yōu)化協(xié)同過程。由于應(yīng)急物資適用場景的特殊性，參與跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的各地方政府主體應(yīng)當根據(jù)協(xié)同效果及時對協(xié)同儲備過程進行調(diào)整，以保證應(yīng)急物資在災(zāi)時的可用性和及時性。對此，要加快搭建信息交流反饋平臺，及時反饋協(xié)同儲備過程中的問題，以便其他主體了解協(xié)同過程的進展；及時調(diào)整協(xié)同策略和優(yōu)化協(xié)同過程，推動跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)的高效發(fā)展。

（五）完善評估標準，建立有效的評估反饋機制

有效的監(jiān)督評估機制是使跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備建設(shè)沿著預定目標運行的重要保證，同時也是加強主體信息聯(lián)動和提升效能的有效抓手。

1.制定科學的評估標準。首先，為確保評估的真實性和客觀性，評估的主體應(yīng)盡可能多元，如包括專家、市民、各地方政府主體、市場主體等一切與跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備相關(guān)的主體。其次，為了能真實客觀地反映協(xié)同儲備建設(shè)的狀況，需要設(shè)計可量化的評估指標。然而治理效果的呈現(xiàn)形式多種多樣且可以從多個角度進行衡量，為了確保治理效果便于后續(xù)協(xié)同儲備過程的參考，可以從兩個層面對跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的治理效果進行度量：一是顯性層面，可以看協(xié)同儲備過程是否取得了具體的成果，是否提出了獲得各方共識且能有效執(zhí)行和延續(xù)下去的協(xié)同儲備方案。二是隱性層面，可以看各地方政府在協(xié)同儲備過程中是否收獲了資源和提升了自身的應(yīng)急物資儲備能力。

2.確保評估的有效反饋。對治理效果的評估進行反饋，能夠促使治理主體對協(xié)同治理的各環(huán)節(jié)進行反思，為協(xié)同目標的調(diào)整和流程的修正提供方向指引。首先，打通治理效果評估與制度設(shè)計間的反饋渠道，使制度設(shè)計者能根據(jù)現(xiàn)有的治理效果重新制定或修正跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的制度。其次，打通治理效果評估與催化領(lǐng)導間的反饋渠道，使上級政府能及時了解各地方政府主體在跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備中所遇到的困難和訴求并作出回應(yīng)，推動協(xié)同過程向協(xié)同結(jié)果有序邁進。

在風險社會的背景下，跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)作已經(jīng)成為國家應(yīng)急管理體系的重要課題。健全跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備體系，加強區(qū)域間政府應(yīng)急資源要素的整合，發(fā)揮資源集聚效應(yīng)，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要表達。本研究依據(jù)經(jīng)典協(xié)同治理分析框架——SFIC模型，對地方政府跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備治理過程中存在的困境進行分析，探索跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備的現(xiàn)實路徑，旨在加強地方政府間的應(yīng)急協(xié)作和資源整合，提升跨區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)同治理績效。當然，跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)同儲備還面臨著諸多挑戰(zhàn)，需要多方力量持續(xù)發(fā)力，從而最終形成一個高效協(xié)同的跨區(qū)域應(yīng)急物資合作系統(tǒng)。

注釋：

①資料來源：Ansell C.，Gash A..Collaborative Governance in Theory and Practice［J］. Journal of Public Administration Research and Theory， 2007（4）：543-571。

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