高校全面預算績效管理與評價結果應用研究

伏湘 和雪霄

摘 要：隨著國家預算績效管理及教育部的《關于全面實施預算績效管理的意見》相繼出臺，對以財政撥款資金為主要來源的高校全面預算績效管理工作提出新要求，文章結合目前高校預算績效管理及評價結果應用方面現狀、存在問題進行闡述，并對問題提出解決策略。

關鍵詞：高校 預算績效管理 結果應用 現狀 對策

中圖分類號：F233 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）03-168-03

一、預算績效管理背景

預算績效管理是推進國家治理體系現代化的內在要求，也是構建現代財政制度的重要內容。自2003年我國關于預算績效評價體系的最早建設以來，制度設置指標體系、評價方法、結果應用等方面管理體系不斷完善，同時也有許多相應的制度文件出臺。國務院2014年發布《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45號），該決定認為在預算績效管理機制的未來改革中應當以強化財政支出的責任和效率為核心，以結果應用為導向，明確結果導向，建立激勵約束機制以加強績效評價結果應用。2018年國務院出臺《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發[2018]34號文）強調創新預算管理模式，進一步強調結果導向、成本效益，各單位需要強化責任約束，健全激勵約束機制，實現績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤。2019年教育部制定《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（財教[2019]6號文），意見以加快推進各單位績效管理，優化教育資源配置，提高教育經費使用效益為目標，要求各教育單位強化目標管理，做好過程監控，推進績效評價，注重結果應用，不斷提高教育預算管理科學化水平，為教育事業發展提供有力保障。黨的二十大報告中指出教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。要堅持教育優先發展，加快建設教育強國，要辦好人民滿意的教育，加快建設高質量教育體系。

高校作為國家財政資金重點支持單位，在財政資金投入下，擔負著為黨育人、為國育才，立德樹人的教育職責，如何利用好社會公眾納稅人資金做好教育服務是社會媒體、公眾監督的重點，所以對財政資金高效率的運用，是高校提質增效的重要體現。

二、高校預算績效管理及評價結果應用現狀

高校在資金使用中為了完善“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系和實現預算績效管理的制度化、規范化、標準化、信息化要求，預算管理由編制、執行、監督、評價構成，預算績效貫穿于從編制到監督的全過程，實現了事前、事中、事后管理。

（一）預算管理現狀

1.預算編制流程。高校根據自身資金構成和相關制度，編制年度預算，編制中按支出經濟分類對預算進行細化后，由主管部門匯總審核后報財政，最后通過“二上二下”，以批復形式下給高校預算。

2.預算項目庫建立。所有預算通過項目庫以項目形式申報，項目細分為人員類、運轉類、特定目標類，項目超過一定金額需要通過自評、重點評、委托第三方評的方式，對項目是否可行、實施效益等多方面進行評價，評價結果作為安排資金的重要依據。

（二）預算績效評價結果應用現狀

1.項目事前的績效評估。開展績效運行監管，提升項目決策科學度，運用事前績效評估結果，加大績效信息公開度，完善預算績效指標和標準體系。每年8月份，主管廳局開始安排下一年度的預算上報工作，年度預算申報采用“二上二下”形式進行，主管廳局對高校上報項目的立項依據、支撐材料、安排金額等進行審核，根據事前評估結果，提出“同意立項”“暫緩立項”“不同意立項”意見，對“同意立項”的也會進一步對預算合理性進行評價，“暫緩立項”的補充完善材料再行評估，決定是否安排資金，安排多少資金。

2.項目事中的績效評價。在項目實施中，對實施情況、資金執行、實施成果進行分析。評價圍繞幾個重點展開：資金支出合規性、執行效率性，項目運轉完成度。績效評價結果做為預算執行情況的重要通報內容，也作為后續資金安排的重要依據，對于執行效果無法達到預期要求的項目，高校需要分析原因，提出整改措施，對拖沓進度部分財政收回資金。

3.項目事后的績效評價。事后評價主要圍繞自評、重點項目評、部門整體支出評、政策性評價等方面。評價結果做為考核單位的重要指標，也作為改進預算管理的重要依據，同時做為高校績效考核的重要指標。

4.重點項目的評價。對項目實施的目標設定、款項使用、實現目標實施的路徑以及項目最終成果等方面進行分析，出具評價報告。

5.部門整體支出績效評價。為了加快建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，促成高校績效管理體系建成，發揮資金價值，設置可量化等評價體系，對高校績效完成程度及效果進行分析，考察其部門預算與部門績效之間的匹配度。

（三）預算是一種管理控制的工具

以“核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用”為核心的預算管理辦法，以及主管部門及高校等管理主體在預算編制、執行、核定收支方面的職責。以“上下互動、充分論證”來申報預算項目，“一上”摸底然后與規劃對接，“二上”主要是細化目標、分解責任。校內由預算績效管理領導小組統籌，劃分資金歸口、組織校內論證或者聘請校外專家論證。根據高校實際師生情況及收入構成方式合理測算收入、明確發展需求，綜合平衡收支大盤，依據限額情況落實項目，匯總審核后下發實施，預算實行“上下結合、分級編制、逐級匯總”的程序進行，至少要經過“二上二下”。

高校預算編制在預算績效管理小組的領導下以“量入為出、收支平衡、積極穩妥、統籌兼顧、保證重點、勤儉節約”為原則。按照人員運行經費、日常公用支出經費、重點運營經費對安排資金計劃，根據學校事業發展所需資金的具體情況，合理配置資金計劃。

三、當前高校預算績效管理及評價結果應用存在問題

盡管從制度上、理論上對預算績效管理及評價應用上有體現，但純粹從評價結果應用上仍然存在方式單一，形式簡單，從某種程度上說有點流于表面，高校的預算績效評價結果應用還處于探索階段，要真正形成利用預算績效評價結果來安排下一年資金，形成預算績效管理的起點和終點，形成一個“閉環”及一個良性的循環，還面臨許多困難和挑戰。

高校績效結果應用機制存在問題分散在制度層面、管理層面、決策層面、社會影響力層面。高校預算管理要實現橫向到邊，縱向到底的目標。在高校預算編制中依然存在一些固化思維：學校管理人員和執行人員習慣于“用買鹽的錢買糖”；有些人則片面對以為預算就是一個大概估計，不可能預測未來一年甚至幾年的發生事項，不愿意認真花時間編制預算，出現一定程度的“懶政”，甚至覺得預算管理過多干涉了自己工作的自由度。高校預算績效管理問題主要在以下幾個方面。

一是，部門主體責任不夠明確、預算內容不夠完整、預算“兩張皮”現象明顯、政府采購預算編制的準確度不高。二是，政府相關文件對預算績效目標管理、評價范圍、評價結果應用定義不明晰，存在諸多解讀。三是，預算績效評價結果難轉化，制度不健全、績效評價報告自評指標設定隨意，績效評價主體重視度不夠等方面。四是，現階段高校績效評價結果應用停留于知識層面，實踐較少，評價結果應用無法真正指導資金計劃。五是，對評價結果“為何用、怎么用、如何用得更好”決策部門重視度不夠。六是，支出合規性、結構合理性不高。七是，績效評價結果公開機制不健全，公開內容、形式、渠道等方面尚停留于表面。主要官網公開為主，公開模式簡單，公眾關注度較低，公開缺乏專業指導，而專業的評價報告未能考慮公眾的可接受性。信息公開缺乏統一監管，公開內容真實性和全面性有待于提高。

四、高校預算績效管理及評價結果應用措施及建議

預算績效要按照全過程、全生命周期進行管理。全過程、全生命周期指從業務發生到執行和結束以及后期信息反饋跟蹤、結果應用和監督的完整預算績效管理過程。預算編制中績效目標的制定上是否定量、定性，是否和該項目的戰略目標吻合，是否具備可操作性和可行性等；預算執行中是否因主觀、客觀因素產生績效目標與實際目標的偏離，產生的偏離如何適度調整；預算執行結果如何進行評價，是自評還是委托第三方評價機構又或者抽取專家庫專家進行評價等；預算績效評價結果如何進行應用等方面。整個預算績效管理是一個系統化的管理，以動態滾動循環模式進行管理，最后落腳于預算績效評價結果的應用。高校預算績效管理及評價結果應用優化策略從以下幾個方面入手。

一是建立健全預算項目全生命周期管理機制，明確主體責任。完善績效管理機制，以項目庫為源頭的預算管理，明確項目實施及申報主體。所有資金支出都以項目方式進行，納入項目庫平臺，根據資金明細分為人員經費類、公用經費類、重點目標類等項目。各高校發展部門根據學校發展戰略規劃設立項目，對項目可行性等方面進行評價，評價合格項目申報入庫；預算編制從項目出發，根據項目情況來計劃學校資金大盤，項目有變動時需要從項目庫開始進行調劑和論證。

二是明確項目預算年度計劃。分年執行項目需通過論證得出項目執行總計劃，在項目庫中據實申報計劃年度，根據項目安排測算年度資金需求。主管廳局審核通過以后按照年度計劃撥付資金。當年未執行完畢計劃，根據項目實際情況決策是否滾動，高校編制預算時需要注意計劃的精細度。

三是提高預算績效信息化水平，利用數字化途徑，完善內控制度，管理流程嵌入管理平臺，對不合規情況實時預警，項目變化通過項目庫系統及時更新，采用數字化手段推動預算績效管理。

四是強化頂層設計。根據黨的十九大關于全面實施預算績效管理的要求，及時修訂預算管理辦法和績效應用管理辦法。完善配套細則，完善制度，做到能夠事前、事中、事后全覆蓋。

五是對專項資金使用過程以及預算執行的經濟性、效率性、效果性和公平性進行定期綜合評審，將績效自評或第三方評價結果作為專項資金設立、調整、撤銷、延期、預算安排以及責任追究的重要依據。

六是完善相關文件，對預算績效目標管理、預算績效評價范圍、績效評價結果應用進行重新的定義。

七是加強預算績效評審結果制度化建設，對高校內部項目開展績效評價；加強預算績效管理業務培訓；加強高校經費支出決策評價體系建設；適當引入第三方評價機構，提升評價工作質量。

八是將資金預算績效管理提升到首位，建立預算和績效應用相結合機制。為更好應用績效評價結果，提升治理水平，落實財政“過緊日子”的要求，要做到全盤考量、突出特點，更新支出構成方式，將資金預算績效管理放在重要位置，建立預算和績效應用相結合的體系，提升高校資源的配置效率和使用效益。對低效、無效資金，管理不規范，進度完不成的實行“基數性、一次性”扣減直至取消預算，通過預算評審壓減低效無效資金，提高預算編制的科學性及精準度。將自評結果作為高校及高校內部部門完善政策和改進管理的重要依據。將評價結果作為安排部門預算、完善政策和改進管理的重要依據，原則上，對評價等級為優、良的，根據情況予以支持，對評價等級為中、差的要完善政策改進管理，根據情況核減預算，對不進行整改或整改不到位的，根據情況相應調減預算或整改到位的再予安排。實現實質性掛鉤，體現獎優罰劣和激勵相容導向，有效要安排，低效要壓減，無效要問責。

九是績效評價結果按照規定的程序和方式向社會公開。接受社會公眾、新聞媒體的監督，形成“公開、透明”的預算績效評價結果管理體系。績效評價結果編入政府決算和本部門決算，報送本級人民代表大會常務委員會，并依法予以公開。

十是強化監督合力。通過信息通報制度、實時信息共享、相互利用工作成果等多種方式形成聯動監督合力，實現監督有效。從目前看，高校預算編制水平不斷提升、績效目標導向也越來越好，績效實施監控為績效調整提供了重要參考材料，在編制部門決算時適當結合績效自評，一些高校將績效評價的結果應用于項目申報和預算安排當中，夯實財務管理基礎，促成高校預算績效管理體系的完善，管理水平不斷提升。高校以全面預算績效管理為抓手提升學校現代化治理水平，結合政府會計準則制度中權責發生制核算原則的基礎上，結合2023年開始執行的高校成本核算具體指引，這些都為高校全面預算績效應用做好了基礎工作，讓預算績效和評價應用有據可依，有數據可用，可以科學精準地量化，提高了績效評價的科學性和客觀公正及可比性。全面預算績效管理作為提升高校現代化治理水平的一個重要方面，在當前大環境復雜多變情形下，高校一定要提倡“厲行節約、量入為出、經濟科學、剛性約束”原則，從頂層設計上制定好戰略目標，從預算環節上做好統籌管理，從預算績效結果應用上做好全過程監督及評價，做到高校資金的“花錢必問效、無效必追責”，績效評價反映出來的資金執行效率與后續資金計劃匹配，從資金的規劃到后續的績效評價結果，形成一個有序的循環，在新時代，利用云技術、互聯網等等信息手段，提升了數據的收集和處理效率，對一些垃圾數據也能更好地清洗，達到高校資產資源的最佳配置，真正把全面預算績效應用落到實處，提升高校資金的使用效率與效益。

[云南省教育會計學會科研課題項目：高校全面預算績效管理理論與應用研究（項目編號：JYKJ2021ZC04）。]

參考文獻：

[1] 財政部網站.關于印發《項目支出績效評價管理辦法》（財預[2020]10號）的通知

[2] 教育部網站.關于《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（財教[2019]6號）的通知

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（作者單位：云南文化藝術職業學院 云南昆明 650000；通訊作者：李雄平）

（責編：呂尚）