政策措施落實情況跟蹤審計優化路徑研究

許璐 韓雨寧

摘 要：政策措施落實情況跟蹤審計是國家審計治理體系和治理能力現代化的重要路徑，是新時代國家治理對審計提出的新要求。政策措施落實跟蹤審計已成為審計機關的法定職責和重要任務。著眼分析基層審計政策措施落實情況跟蹤審計遇到的問題并進行歸類梳理，從“三個關注”視角提出政策落實情況跟蹤審計的重點，從“提升三性”視角為推動跟蹤審計改革創新發展提供優化路徑。

關鍵詞：政策措施落實情況 跟蹤審計 優化路徑

中圖分類號：F239

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）03-087-02

政策措施跟蹤審計在保障國家重大戰略推進、重大政策執行、重大任務落實、重大項目建設、重點資金使用中發揮著關鍵作用[1]，是推動審計領域治理體系和治理能力現代化的重要組成部分[2]。工作落實不到位，任何政策、方針、措施都會白費，再偉大的任務目標也難以實現。國家對各項重大措施政策實施情況作出審計，根本目的是為推動跟蹤審計發展創新，促進國家治理目標實現并落實宏觀經濟政策的發展，從而全面推動經濟社會可持續發展、高質量發展[3]。對于基層審計機關而言，當前政策措施落實情況審計處于探索階段。立足實際探討政策落實情況審計存在的問題、審計重點和優化路徑至關重要。

一、政策措施落實情況跟蹤審計價值分析

（一）以審計監督推動政策舉措的落實度

國家審計是國家政治制度的重要組成部分，審計機關依據憲法規定依法獨立行使審計監督權，擔負著對各級政府和部門政策落實情況常態化監督的重要職責。政策措施落實情況跟蹤審計就是對各級政府部門落實政策過程中使用的各類資金、資源進行常態化的跟蹤審計監督[4]，在一定程度上對各級政府部門的權力加以約束，清除政策傳遞過程中的“中梗阻”現象，提高政策的落實力度，做到政令暢通，切實將政策制定目的更加高效地傳遞到政策執行最底層。

（二）以審計監督提升政策落實的陽光度

與執行主體有關的政府部門需要在政策下發后對其進行公示，并進行宣傳解讀和推廣。與此同時，公眾和利益相關單位作為執行目標群體，可以按照政策內容來采取相應的行動從而實現政策目標。在對政府部門進行審計監督過程中，審計能夠在政府部門之間、政府和社會相關利益者之間搭建起溝通橋梁，加深各方主體對政策理解的深度，解決目前出現的信息不對稱、溝通不暢通等問題，維護相關利益群體的知情權，使政策執行更加陽光透明。

（三）審計監督減少政策落實的偏離度

鑒于政策措施具有時效性，要確保有效落實，必須通過相關部門及地方政府及時的組織實施。審計通過監督政府相關政策部門執行政策是否恰當及時，政策執行主體是否在原政策基礎上擅自增加額外條件，揭示政府部門有無庸政、懶政等現象，有無不作為、無政績的情況，對政策解讀是否偏離政策原意的現象。通過審計結果及時反饋執行效果，糾正不同部門和單位偏離政策方向的行為偏差，促進政策措施持續改進，提高政策措施實施效果。

二、政策落實情況跟蹤審計中存在的問題

（一）審計制度還沒有完全建立健全

作為一種新的績效審計模式，政策措施落實跟蹤審計目前還沒有規范的格式和標準。尤其在基層審計機關中開展政策措施落實情況審計，缺乏相關的操作指南、指導意見、政策文件等標準的制度機制[5]，跟蹤審計還不具備有效性及權威性，有關審計制度體系亟需要健全完善。

（二）審計力量專業性、綜合性還不夠強

當前，基層審計機關的審計人員專業知識結構不夠多元復合，能力素質綜合的復合型人才亟需配備。審計人員接受系統化、規范化的審計培訓缺失，審計人員對審計政策和審計流程把握程度不一。實際上，政策落實跟蹤審計工作的開展對審計人員專業的要求，并不應僅限制財務審計專業，而是需要知識面廣、能力多元、能及時掌握政策動向的符合型人才。

（三）審計對象及范圍還不夠聚焦

政策措施落實情況跟蹤審計的審計對象相比于常規審計的審計對象來說更為抽象，不限于某個單一的單位或部門，而是與政策落實相關的所有單位或部門。另外，政策措施審計范圍更廣、涉及的領域更多、內容更為豐富。

三、政策措施落實情況跟蹤審計的重點

（一）重點關注政策措施落實的全過程

審計調查階段要全面梳理本級政府各部門承擔各項政策措施任務情況，結合各部門“三定方案”確定各部門職責和各項政策的任務分工，逐條核實部門制定具體落實措施、任務分解、工作開展和完善制度保障等情況。本文充分借鑒研究型審計思維[6]，提出審計過程中要關注的重點。第一，關注各部門是否有效制定具體落實措施、及時剖析任務，任務落實有無具體時間安排、路線圖和進度要求，責任人和問責機制是否明確，政策措施落實中是否存在慢作為、不作為等問題。第二，關注是否有切實可行的任務落實措施，審查有無存在會議上傳下達，僅僅以文件落實文件等問題。第三，關注主管部門對各項任務的執行過程是否規范，一一核對各項任務的執行情況。深入分析任務未按時完成的原因，被審計單位對于未完成的任務有無下一步工作計劃和安排；是否存在任務落實暫時擱置的問題，按照業務流程找到問題擱置或進展緩慢的節點，仔細分析擱置的原因，明確責任主體。

（二）重點關注政策措施落實的重大工程、重點資金

重大工程和重點資金都是政策措施執行的重要載體，也是審計最重要的切入點，審計機關可以充分發揮傳統財政財務收支審計的優勢進行審計，可以對措施落實情況做初步評價。一是關注重大工程。關注工程實施進度緩慢、項目配套資金長期閑置和重大資金配套不到位等，揭露各級政府部門存在的慢作為、不作為等問題；關注項目基本建設程序的執行和招標條款的適用，重點是施工前項目的核查、工程竣工驗收程序、建筑和材料設備供應投標書的提交和投標的提交以及合同的簽署；關注項目管理實施和預算評估，注重項目質量控制、成本控制、工期管理。二是關注重點專項資金。關注項目專項資金設立目標的明確性、資金分配方式的科學性、資金劃撥的及時性，以及是否存在項目進展緩慢等影響政策措施“落地”的問題；關注資金使用，主要審核與政策執行相關的具體手段的使用是否符合法規的范圍和目的，有無截取、挪用、彌補辦公經費不足等違規行為；關注大型建設項目，重點對建設資金專款專用和專賬核算情況、工程款支付及建設單位管理費使用情況進行審計。

（三）重點關注政府政策措施的綜合協同情況

政策措施落實過程中，審計應重點協調各級政府、政府內部不同部門針對同一目標、同一行業、同一區域的政策落實情況[4]，注重各級政府部門之間有無政策碎片化、多頭管理、部門利益不一致等問題。基于審計的獨立性，客觀評價政策協調度，分析造成協調程度不高的主要原因，針對性地向相關政府部門和上級主管部門提出政策調整建議，健全政策體系，提升政策協調性，使不同政策共同發展，保障政策利益相關群體順利落實政策目標。

四、政策措施落實情況跟蹤審計的優化路徑

（一）加強統籌謀劃，提升審計跟蹤方式科學性

采用復合式方法，將政策措施跟蹤審計中的部分事項編入正在進行的審計項目實施方案中，與財政審計、經濟責任審計等方式相結合，采取總量不變，分量審計的模式，保證審計的高效性。采用交叉式方法，集中調動地方審計力量，實現省與省、市與市、縣與縣中間的交叉審計，保證審計結果真實可靠，審計工作更加嚴肅獨立。采用大數據審計方法，研究建立審計對象數據庫管理系統，收集整合審計對象相關情況，實施動態管理，為科學制訂審計計劃提供前提。

（二）強化督查整改，提升跟蹤審計成效性

審計程序應采取不同的審計方法，采用節能性方法提升成效，對組織領導、工作計劃、審計報告等采取統一手段，根據審計人員特性和不同類型的審計，合理配置審計人員、抓重點審計內容、混合編組組織模式、更高效、科學地執行審計任務。審查數據、相關資料等時，可以采用發放調查表、召開座談會、實地調查走訪等方式，更深入地了解實際情況，對審核過程中發現的問題，提出切實可行的整改意見，推動建立對賬銷號機制，具體整改情況反映在下季度審計報告中。

（三）明確目標職責，提升跟蹤審計人員責任性

要對標對表有序推進，確定審計任務整改的時間節點，明確目標任務和對應的責任，主動監督各部門整改情況，確保各項重要審計任務在預定的時間節點上高質量完成。要明晰重點關鍵，抓住問題突出部門的要害環節和責任主體，切實把審計責任擔起來，壓牢壓實審計工作主體責任。要及時公布政策審計結果，對未能有效落實見效的人員和部門在一定范圍內進行公布，切實提升社會公眾對政策落實情況的知曉度，充分發揮好審計監督的利劍作用。

[基金項目：2022年度教育部人文社會科學研究青年基金項目（22YJC880093）；2020年度江蘇省社科基金項目（20JYC011）；江蘇省教育科學“十三五”規劃重點資助課題（X-a/2020/02）]

參考文獻：

[1] 魏強，劇杰，孫亞男，丁保利，李萌，錢琨，楊宇婷.政策措施落實情況跟蹤審計深化路徑研究[J].審計研究，2022（02）：3-10.

[2] 余應敏，孫鈺鵬，黃靜，等.國家治理現代化視角下政策措施落實情況跟蹤審計研究[J].審計研究，2022（02）：11-18.

[3] 審計署武漢特派辦課題組，程光.國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計創新與發展研究[J].審計研究，2018（04）：18-23.

[4] 史吉乾.政策措施落實情況審計的重點和方法探討[J].審計研究，2016（01）：17-21.

[5] 徐麗娜.基層審計機關政策措施落實情況跟蹤審計的問題及對策[J].商，2016（05）：121.

[6] 李曼，魏小娟.重大政策措施落實情況審計現狀及研究型審計的實現路徑[J].財會月刊，2022（23）：112-118.

（作者單位：許璐，鎮江市京口區審計局；韓雨寧，江蘇大學教師教育學院 江蘇鎮江 212000）

[作者簡介：許璐，鎮江市京口區審計局黨組成員、財政審計科科長，中級審計師，研究方向：審計管理；韓雨寧，江蘇大學教師教育學院碩士研究生，研究方向：大數據管理。]

（責編：賈偉）