論《行政處罰法》第四十九條快速、從重處罰的適用

邢鴻飛　葛琴琴

摘? ? ? 要：《行政處罰法》第四十九條賦予行政機關應對突發事件快速、從重處罰的權力，旨在明確依法從快從重處罰違反突發事件應對措施的行為。但實踐中這一條款的具體適用仍面臨處罰對象不明確、快速處罰程序過于簡化、從重處罰邊界不清等問題，難以實現尊重法律和保障公民權益的制度目標。對此，應從明確突發事件應對措施違法行為的構成要件，厘清快速處罰程序的內容，限制從重處罰裁量權等方面對快速、從重處罰制度進行完善。

關? 鍵? 詞：快速處罰；從重處罰；法律適用；程序正當

中圖分類號：D926.5? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2023）03-0098-12

收稿日期：2022-11-30

作者簡介：邢鴻飛，河海大學法學院教授，博士研究生導師，研究方向為憲法與行政法學、法律社會學；葛琴琴，河海大學法學院碩士研究生，研究方向為行政法學。

近年來，突發事件的出現對社會秩序造成巨大沖擊。對此，國家緊急出臺相關應急措施進行管控，但實踐中部分公民實行的違法行為嚴重妨礙了國家應急管控的效力。因此，出臺法律文件從快從重處罰違法行為成為學界與實務關注的焦點。2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第四十九條對行政機關的“依法快速、從重處罰”權提出了明確要求：“發生重大傳染病疫情等突發事件，為了控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害，行政機關對違反突發事件應對措施的行為，依法快速、從重處罰”。這一條款為行政機關在突發事件中依法處置違法行為提供了法律依據。但由于法律條款的單一性和局限性，已有處罰案例反映出行政機關對《行政處罰法》第四十九條的適用仍面臨一些問題。因此，為了有效控制、減少和消除突發事件造成的社會危害，應充分挖掘該條款的法治功能，最大限度地實現《行政處罰法》第四十九條的法治目標。

一、快速、從重處罰條款的立法意圖及法治價值

快速、從重處罰因應突發事件從快從重嚴厲打擊違法犯罪行為的現實需要而產生，《行政處罰法》第四十九條為此提供了法律依據?！靶姓C關是法律的產兒”，［1］法律創制了行政機關并賦予行政機關職權?？焖?、從重處罰制度的建設必須以法律規范為依據，進一步推動政府依法行使職權，實現政府應急管理，這也是實現依法行政的根本要求。

第一，確定特定行政權力立法來源?！胺墒钦{整社會各種利益的規范，立法是化解矛盾、衡平利益、協調關系的重要手段”。［2］為了應對公共衛生和其他突發事件，及時、高效地處理違反突發事件應對措施的制假售假、價格哄抬等行為，必須賦予行政機關一定的應急處置權。盡管《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）和《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）等相關法律法規對從快從重打擊違法行為已有涉及，但行政機關在應急防控中發揮主導作用，從《行政處罰法》的角度明確快速、從重處罰機制具有十分重要的現實意義。一方面，積極授權為實現行政效率提供了保證。行政機關在行使處罰權限時必須遵循“法無授權不可為”的原則，而不能超越法定權限、違反法定程序。通過《行政處罰法》第四十九條確立了快速、從重處罰權力的合法基礎，也為落實行政法律規范提供了強有力的后盾；另一方面，為社會秩序價值的實現提供了法律基礎。突發事件發生時，行政機關需要依據法條規定的適用條件，采取快速、從重的處罰方式并保證手段的合理性，及時和有效管控疫情秩序、市場經濟秩序等正常生產生活秩序。

第二，有效規制快速、從重處罰權力的行使。行政機關行使行政處罰權力的價值和目標在于維護社會治安，維護國家與人民的權益。行政機關掌握著國家的行政權力，掌握著大量的信息、資源和經驗，最適合處理突發事件，但如果權力行使不當，則會出現權力濫用而對社會造成次生傷害的問題。實踐中，行政機關具有突破行政處罰權力邊界而行使權力的極大可能，需要嚴格依照法定的職權和程序來行使權力，故從《行政處罰法》第四十九條法律規范出發，將快速、從重處罰權力的實施限定在“突發事件”的發生、“突發事件應對措施”的違反行為等方面，明確行政職權行使的范圍、行使方式，其目的在于監督行政機關，預防行政機關和行政執法人員濫用權力，督促行政執法人員及時、高效地履行職責和義務，管控、減輕和消弭突發事件引起的非常態化損害。

第三，發揮公民權益保護的作用。在突發事件應對過程中，行政機關依靠外力迅速地對違法行為人施加不利影響，能夠及時、有效地處置混亂秩序下的違法行為，保障公眾的基本權利?？焖僦厣炅诵试谛姓幜P中的價值，督促行政機關積極主動行使其行政職權；從重懲治違法行為，強調對違法行為人以及公眾的震懾作用。當然，這也從側面要求處罰有度，行政主體在面對多種選擇的處置方式時，需要平衡受保護的公民權利和受約束的公民權利之間的關系，應當衡平所采取的處罰手段與欲達到的管控目的。《行政處罰法》第四十九條的規定與《突發事件應對法》有效銜接，力求在應急狀態下實現行政權力的行使與保障公民權益的協調。行政權得到了一定程度的擴張，容易侵害公民個人的合法權利，［3］違法行為人依然享有受法律保護的權利，這就要求保證處罰的主體應當是具有相應職權的行政機關，處罰程序符合正當程序原則，處罰結果與違法情節相當，而強制性的制裁只能是輔助的和次要的保證，［4］以法律規范的形式設定快速、從重處罰權限，意在實現保障公民基本權益的終極目標。

二、快速、從重處罰條款的適用困惑

（一）處罰對象不明確

《行政處罰法》第四十九條規定的處罰對象是“違反突發事件應對措施的行為”，但“突發事件應對措施”的范圍并不清晰，容易導致對違反此類行為的判斷出現困難。從理論層面來說，主要是對已有法律規定的突發事件應對措施進行學理歸類或者是對法條的簡單重申。有學者認為，在我國現行法律法規中有四類行政應急措施，分別是保護性行政應急措施、限制性行政應急措施、救助性行政應急措施和保障性行政應急措施，［5］如果行為人違反了上述四類行政應急措施，有可能造成或者已經發生次生危害時，可以適用《行政處罰法》第四十九條的規定予以處罰；也有學者認為：“違反突發事件應對措施的情形，包括違反控制、封鎖、劃定警戒區、交通管制等控制措施的行為，也包括囤積居奇、哄抬物價、制假售假、哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂市場秩序、社會秩序的行為。”［6］此外，國家市場監管總局還發布了相關通知，將哄抬物價、制假售假和非法交易野生動物三類違法行為作為重點。以上對突發事件應對措施的解釋，實際是以《突發事件應對法》第四十九條為法定依據的，具有法定性和直觀性，但法條并不會窮盡列舉突發事件應對措施的所有類型，對法律未作規定但實際影響突發事件應對工作等行為的規范仍然存在問題。從實踐層面而言，應對措施的判斷難題主要有三種表現：一是盡管行政機關已采取了法定的應對措施，但因行政機關無權或職權不清，行為人違反這類應對措施是否可以適用《行政處罰法》第四十九條的規定存在爭議。以“云南大理征用口罩”一案為例，根據《傳染病防治法》第四十五條規定，大理市衛生健康局不具有征用的權力，因為該主體只是隸屬于政府的一個部門，但根據《突發事件應對法》第十二條的規定，該主體卻具有行使征用物資的權力。若征用口罩的行為合乎法律規定，行政機關能夠及時處罰相對人不予配合的行為，但上述情形中行政主體的權限存在爭議，是否可以采用《行政處罰法》第四十九條的規定是無法確定的。雖然《突發事件應對法》第四十九條對應急情況的十種處置辦法作出了規定，但《突發事件應對法》第七條沒有指明由哪一級人民政府在這方面實行統一的領導職責，［7］有學者認為，《傳染病防治法》第六條規定，傳染病防治和監督管理體制是由縣級以上人民政府衛生行政部門負責的，這與該法第七條所述的縣級人民政府承擔應急情況的職責有所不同。［8］類似的問題還有很多，這是由于我國法律法規中沒有明確規定相應的措施，地方政府也沒有根據當地的實際情況對上述法律法規進行細化。以上法律規范適用的沖突導致行政機關的權限存在合法性爭議，影響了突發事件應對措施適用的合法性。二是行政機關所采取的措施是否正當存在疑慮，不宜適用快速、從重處罰制度。如2020年10月28日，黃州區24名當事人因網購涉疫進口食品被科以每人200元罰款的處罰，這項處罰是根據黃州區政府發布的一項通告作出的，但該通告的發布卻滯后于行政機關作出的處罰行為。應急狀態下，行政機關可以采取事后補辦批準手續的方式，以確保預先采取的應急處置措施的合法性和正當性，賦予行政機關在應急狀態下行使行政應急的權力，這樣既能達到擴大行政權力的目的，也符合行政法治原則。但遺憾的是，目前沒有任何一部法律規定處罰依據具有滯后于處罰行為的合法性。法律規范和依據具有確定性，指的是法律對某一特定行為與某一結果的因果關系作出明確規定，促使人們的行為方式法定化與合法化，確保人們根據法律預先設定的權利和義務進行活動。如果滯后的處罰依據具有合法性，則會造成規范的“朝令夕改”，行政機關通過修改規范條文以保證處罰行為的有效，容易影響法律體系的穩定和權威。但突發事件是突發的、緊急的，需要保證行政機關有效行使應急處置權，能否承認在應急情況下容忍處罰依據一定程度的滯后，目前還存在爭議。三是相對人實施了對突發事件應對工作有一定負面影響的行為，但并不必然構成對突發事件應對措施的違反。合理的行政處罰是指行政機關按照法律規定的權限和程序，對行為違法但尚未構成犯罪的相對人所作出的行政處罰。實踐中，部分行政機關處罰范圍、處罰力度和處罰行為過度。如2021年8月11日，江西省豐城市公安機關對張某良發布“涉疫”的言論作出行政拘留十五日的處罰，張某良發表的言論雖然對公民造成了傷害，但其言論的合法性存在一些爭議，不能直接界定為對行政機關管控應急情況等社會秩序的違反行為。雖然行政機關有權懲處因散布謠言而擾亂社會公共秩序的行為，但無權將謠言的定義擴大化，對任何涉及突發事件的信息都一律認定為不法信息。相反，行政機關應當發揮應急信息公開工作的主體責任，及時發布與應急防控等突發事件應對相關的權威信息，對于部分影響社會公共秩序和政府管理工作的虛假信息，應當主動澄清并予以糾正。此類行為事實上侵犯了公民的基本權利，行政機關對于一些突發事件的信息處理不當或發布不及時，是造成社會信息不對稱的重要原因，也反映了行政機關在認定相對人的違法行為時存在一定的困難。

（二）快速處罰程序過于簡化

快速處罰的條款源于對簡化程序的修改，但依然存在將快速簡單等同于簡化程序的做法。實踐中，盡管法律已經明確規定為快速處罰程序，部分行政機關還是會采取簡化程序的做法?？焖俦硎拘姓C關可以采取包括簡化程序、縮短時限、變通執法程序等方式達到快速處罰行為人的效果，而簡化程序主要指化繁為簡，抓住核心程序環節，省略部分程序。然而，在查處違法違規行為前后，市場監管機構和政府執法機構等相關主體，傾向簡化程序來達到快速應急處置的效果。如《市場監管總局關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》（國市監競爭［2020］21號）第十條規定了“依法簡化相關執法程序”的具體舉措，《關于依法從重從快嚴厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見》（國市監法［2020］27號）第三條規定了“簡化執法和聽證程序，壓縮辦案時限”以及《行政處罰法》修訂通過后的記者招待會上仍然提及“并可以簡化程序”，而不是快速處罰。可以看出，行政執法過程中，短期內仍然會出現將快速等同于簡化程序的做法。

此外，快速處罰程序的具體操作有過度簡化的風險。對非常態化事件的處罰，國家賦予了行政機關靈活變通一般程序的權力，但具體變通的規則目前沒有統一定論。快速處罰的官方釋義是可以簡化立案程序、調查取證、內部審批等程序，縮短行政處罰的時限。但“至于是僅僅加快處罰速度，縮短處罰的時間，還是省略一些程序環節，視處置突發事件的實際需要而定，需要在最低法治的基礎上作進一步理論探討”。［9］以相對人實現陳述和申辯權利的程序環節為例，在大連長興島經濟區海洋與漁業局、王某遠非訴執行審查案①中，由于缺乏“未明確說明當事人依法享有的法定陳述和申辯權限”等催告書應當具備的主要內容，視為未履行催告職責。而2021年新修訂的《行政處罰法》沒有明確當事人陳述申辯程序的期限，在實踐中如何簡化尚未可知。如2020年1月29日，上海市市場監管局執法總隊對聯家超市涉嫌哄抬蔬菜價格一案進行立案查處，并于1月30日對當事人擬處以罰款二百萬元的行政處罰，［10］歷時未滿四十八小時；2021年8月3日，啟東市公安局查處一起棋牌室違抗防疫通告案，當晚依據《行政處罰法》第四十九條對涉案當事人科以行政拘留七日并處罰款五百元的處罰。綜上，案件處罰時限過短會產生過度簡化的嫌疑，容易出現行政機關在快速執法的同時是否保障了實質正義，辦案時限的縮短是否符合“底線思維”要求的質疑。

（三）從重處罰邊界不清

我國《行政處罰法》一直未設立從重處罰情節，直到2021年修訂《行政處罰法》增設了第四十九條，規定對“違反突發事件應對措施的行為”予以從重處罰，但沒有明確規定處罰的種類和幅度。從重處罰的官方釋義是“在法定的處罰幅度內選擇較重的處罰幅度”，［11］可以理解為運用《行政處罰法》第四十九條從重處罰的規則來指引其他法律的適用，如對哄抬物價行為處以罰款，根據《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）與本條規定，選擇《價格法》中較重的罰款。但較重本身具有模糊性，導致各地行政機關在實踐中很難平衡從重處罰的裁量幅度，主要表現為行政機關將從重處罰與頂格處罰混同適用、不合理行使從重處罰裁量權、處罰類型的適用不當。

其一，從重處罰與頂格處罰混同。行政機關注重處罰結果的形式合法，卻忽視了處罰均衡的實質正義。以處罰未明碼標價而銷售口罩的行為為例，2020年1月25日，武漢市黃陂區市場監督管理局接到群眾投訴和舉報，對永生公大藥房連鎖藥店進行了現場檢查，并采取了簡易程序當場對違法當事人作出行政處罰，［12］罰款的選擇以二百元、三千元或者警告為限；2020年1月28日，官渡區邦貝貝文具經營部被市場監督管理局依法作出沒收違法所得四元、并處罰款人民幣五千元的行政處罰；［13］2020年2月29日，國家市場監督管理總局公布，湖北隨州萬家康大藥房、浙江杭州蕭山仁心藥店和甘肅平涼市康嘉廣譜大藥房等銷售主體未明碼標價被頂格處罰五千元的案件。［14］可以看出，頂格處罰成為行政機關依法從重處罰的主要方式，但其中暗含幾個問題：首先，從處罰對象來看，行政機關并未對自然人和單位進行區分，一律采用頂格處罰；其次，行政機關缺乏對個案中違法行為人的主觀惡性以及承受能力的考察，如上述邦貝貝文具經營部作為個體工商戶，相對人未明碼標價售出的口罩數量和違法所得較低，違法情節輕微，行政機關卻采用了五千元的頂格處罰；最后，從重處罰與頂格處罰的界分欠缺明確標準，導致部分行政機關以頂格處罰代替了從重處罰的適用。

其二，從重處罰裁量不合理?！缎姓幜P法》第四十九條賦予行政機關從重處罰的權力來維護行政管理秩序，但并非授予行政機關超出法律規定的特權。相反，應當以嚴格的適用標準為依據并遵守法治的最低限度。實踐中，各地行政機關在懲處相關突發事件中的違法行為人時，容易出現偏向于維護秩序而忽視公民權利保障等不合理處罰的情形。如湖北省洪湖市市場監管局根據省市場監管局發布的應急情況下有關價格違法行為認定與處理的指導意見，查明當事人進購的口罩價格是0.6元/只，但卻以標價1元/只的價格銷售給廣大消費者，據此對華康大藥房作出沒收違法所得14210元、罰款42630元的行政處罰。［15］對于哄抬價格等違法行為，行政機關有權予以嚴厲懲處，但需要考察“漲價”行為的內涵，首先需要判斷相較過去的銷售價格是否有明顯的提價行為，其次區分該行為屬于符合市場銷售規律的正常售賣行為還是人為惡意哄抬價格。整體來看，該案處罰雖然合乎法律規定，但卻違背了合理行政的基本要求，欠缺對實際情況的綜合考量，最終啟動重新調查程序。

其三，同種處罰類型適用不均和異種處罰類型適用不當。同種處罰類型適用不均指的是對同類型的違法行為采取同一種處罰，而結果卻呈現了輕重之分的差異。如上文所述的罰款，同樣是針對未明碼標價而銷售口罩的行為，部分行政機關采取頂格處罰的方式來管控這類行為，而部分行政機關則采取最低幅度的罰款對相對人予以懲處。異種處罰類型適用不當指的是對同類型的違法行為采取了不同種類的處罰，其處罰結果呈現跨類別的輕重差異。如2020年2月11日，居住在賓縣賓州鎮的趙某未戴口罩出行，拒不聽從防疫人員的勸阻并與防疫人員發生爭執，行政機關最終依據《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）第五十條第一款第一項的規定，對趙某處以行政拘留十日以及處罰款五百元的處罰；［16］2020年7月21日，居住在烏魯木齊某小區的張某民擅自在封閉的小區內鍛煉身體，因未戴口罩與防疫人員發生爭執，行政機關以同一法律條款為處罰依據，對張某民處以二百元罰款的行政處罰。［17］誠然，該法劃分了兩種處罰標準，即針對一般違法情節，對違法行為人采取警告或者二百元以下罰款的處罰方式，而針對情節嚴重的違法行為，對違法行為人采取五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款的處罰方式。情節嚴重自然是賦予了行政機關自由裁量的空間，但以上案例卻呈現行政機關對違法情節輕微的行為適用重罰、對違法情節相同的行為不同罰、對違法情節較重的違法行為適用輕罰的處理結果，反映了行政機關未能把握自由裁量的限度標準，行政執法行為存在裁量不當的問題。

三、快速、從重處罰條款正確適用的法治保障

（一）明確違反突發事件應對措施行為的構成要件

構成要件的提法始于刑事法律規范，是指在一定程度上發生了某一刑罰后果的前提條件，也就是構成犯罪的全部內容。［18］后來，其發展成為通用的法律名詞，是指在某種特定的條件下，產生某種特定的法律效力。一般而言，對構成要件的分析是認識違反突發事件應對措施行為的有效手段。因此，為了有效規范違反突發事件應對措施的行為，需要確立判斷要件：

第一，應對措施的法定依據應當事先確立。一方面，《突發事件應對法》和《傳染病防治法》等法律法規并不會窮盡一切應對突發事件的措施。如在疫情防控中，各地行政機關發布的政策要求出示“核酸檢測報告”“行程碼綠碼”“通信大數據”等，這些在法條中是沒有具體規定的，但《突發事件應對法》第四十九條第十款“采取必要措施，預防次生和衍生事件的發生”之規定為其提供了正當性依據，要求行政機關根據已有法律規定來完善應對措施的種類；另一方面，由于突發事件的突然和緊急程度，地方政府在其法定職權范圍內，有權主動處理突發傳染病疫情，［19］但已有法律規定的措施并不必然適用新型突發事件，政府以通告或其他形式管控違法行為時應當預先設定應急措施的范圍，據此對違反該規定的相對人予以處罰。如朱某祥與張家港市公安局等治安行政處罰及行政復議糾紛上訴一案中①，朱某祥違反了蘇州市政府事先發布的應急管控通告，這項處罰符合事先確立的通告要求，具有正當性。行政機關應當始終遵循“法不溯及既往”的原則，通過事先確立法律依據來規范相對人的行為，而不能通過事后立法來懲治已有違法行為，應當有效行使發布應對措施法律依據的權力，保證應對措施于法有據。

第二，確保采取措施的行政機關無權限爭議。行政機關在權限不明的情況下，采取的措施存在合法性爭議。首先，在《突發事件應對法》還未修改和廢止之前，完善立法裁決程序緩解法律適用沖突。立法裁決是指執法機關在處理案件過程中，發現無法決定如何適用相互沖突的法律規范時，將其提交給有管轄權的機關進行裁決或處理。［20］依靠有權機關確立適用標準并作出相應裁決，能夠緩解《突發事件應對法》和《傳染病防治法》的法律適用沖突，保障行政機關有效行使執法權；其次，加快修訂《突發事件應對法》的進程。有學者建議對《突發事件應對法》有關應急主體、規則、程序、保障措施等條款的修訂，是非常有必要的。［21］也有學者認為，應從我國應急實踐情況和《突發事件應對法》的調整和修訂入手。［22］目前，《行政處罰法》第四十九條具體內容的適用依賴《突發事件應對法》的指引，而該法對權力主體的表述并不清晰，突發事件涉及公共衛生、公共安全等諸多領域，處置方式和行權主體存在差異。因此，需要加快《突發事件應對法》的修改進程，在修改完善中明確權力機關及其采取應對措施的權限。

第三，對合法性存疑的應對措施的違反不能一概認定為違法行為。合法性存疑的突發事件應對措施主要是指法律明文規定以外的應對措施，包括行政機關根據我國相關法律法規引申出的合法措施以外的應對措施。對于這類應對措施合法性的判斷，可以確立三大準則：一是與現行法律規定不相違背的準則。要求行政執法人員所采取的措施，適應特定區域內的突發事件，所謂“老案老辦法，新案新辦法”，應對措施也需要根據具體應急管控的需要而變化。如2022年12月26日，我國依法將新型冠狀病毒感染從“乙類甲管”調整為“乙類乙管”，這正是因時因勢對此項準則的落實；二是與穩定特定秩序的目標相適應的準則。在沒有法律明文規定且無法準確推定某項應急處置措施的合法性時，需要判斷該項應對措施對社會秩序恢復所貢獻的價值，如果該項應對措施對社會秩序的恢復作用極其微小或者無法真正發揮管控危害的作用，這類措施的違反行為同樣不能認定為是對突發事件應對措施的違反行為；三是與公民權益保護相平衡的準則。行政機關采取應急管控措施的根本目的是加快社會秩序的恢復和重建，最大限度保護公眾的利益。雖然公眾在突發事件應對過程中需要承擔一定的容忍義務，但這種容忍義務不是毫無限度的，也不是以損害公民的生命健康、人格尊嚴或者是差別對待來實施管控的。

第四，排除形式違法但實質沒有違反應對措施的行為。筆者認為，應確立對處罰的事前審查和事后評估機制。事前審查機制要求行政機關在作出處罰之前，需要審查自身處罰權力的合法性和相對人行為或言論的正當性。如上文所述，對張某良發布“涉疫”的言論處以十五日行政拘留的案例，對該言論是否違法和超越社會底線這一事實，行政執法人員必須對該事實的真實性和合法性予以審查和核實后，再判斷是否能對這種行為行使處罰權，如果行政機關缺乏對相應事實的考察即作出處罰，會引起公眾對行政機關辦案能力的質疑，危害政府的公信力；事后評估機制要求加大力度追究行政機關對行為人“惡意”處罰的責任?；鶎訄谭ú块T往往身處危害的源頭，為了有效遏制突發事件危害的擴大，法律允許一定程度的自治，但禁止未經授權的惡意執法行為。如孝感一家三口打麻將被破門執法事件，［23］法律沒有規定和授權行政執法人員暴力執法權。因此，在國家承擔賠償責任以外，應通過事后評估機制來評價行政執法人員的責任，達到威懾其他行政機關的作用，防止行政執法人員濫用應急管理職權。

（二）厘清快速處罰程序的內容

突發事件中的快速處罰程序是快辦程序的一種特殊類型，它也是一種要求我們在遵循程序本身正當性的情況下，采用已有的加速技術去處理案件。［24］實際上，通過草案修訂過程的爭議到明確以“快速”代替“簡化程序”的做法，已經表明在突發事件應對中，某些環節不能被簡化，需要厘清快速處罰程序的內容。

一是在內部縮短辦案時限，在外部轉變執法方式。行政機關在調查處理違反突發事件應對措施的行為時，需要經過內部決策和外部參與這兩個程序環節。應急處罰程序的簡化，可以細化為內部程序和外部程序。因為內部程序與公民權利沒有直接關系，所以可以采取簡化內部程序的做法。如案源登記、立案審批、負責人討論、審核、送達、作出決定、執行等內部程序可以通過縮短時限的方式來加快案件處理速度，防止行政機關損害公眾的利益；事先告知、聽取當事人陳述和申辯等與當事人合法權益緊密相關的外部程序可以通過轉換執法方式予以簡化，減少執行成本，節約執法資源。二是增加相對人的權利行使期限以及確立最低時限要求制度。如張某付與靖江市公安局交通警察大隊交通管理行政處罰糾紛再審案①和楊某訴上海證監局證券行政處罰案②，都是經過后續繁雜的再審和二審程序，才查明行政機關是否確實履行了告知義務，保障了相對人陳述權和申辯權行使的程序。這類案件印證了增加相對人及其權利行使期限的重要性。首先，在立法過程中應當結合違法事實、案件情節和相對人主觀態度等因素來確定不同權利行使期限，增加對相對人及其權利行使期限的規范，避免行政機關隨意縮減征求相對人意見的期限；其次，在單行實體行政法規中可以對特殊事項的陳述和申辯期限作出專門規定，而行政主體也可以根據規定設立參照基準來約束自身；［25］最后，行政機關需要啟動內部監督程序，保證執法過程中預留足夠的時限以便相對人行使權利。對于預留期限內相對人放棄權利的情形，也要以法律的形式規定該棄權后果和棄權時間，追究行政機關超出時限處罰相對人的行為。三是建立快速處罰的示范機制。目前，就快速處罰程序的適用來說，沒有具體顯示案件中簡化的內容和環節。在上文列舉的幾種情形中，也僅僅看到四十八小時或者是二日等類似的時限，為了真正有效地落實和推廣行政處罰裁量權的合理行使方法和觀念，必須建立相關的示范機制，為行政執法人員和公眾提供參考和借鑒。［26］因此，在快速處罰程序制度的適用中，可以建立典型案例的示范機制。具體而言，將典型案例的簡化方式和內容予以詳細說明，學習公報案例、典型案例的發布模式，以案例的形式解釋未明確的標準，指引行政執法人員了解相關法律法規，制定相應的處罰標準。需要說明的是，這種示范機制不是要求所有類似案件采取同一種簡化方式，而是要在不同行政執法案件中參照已有案例的成功經驗，綜合考察對相應內容的簡化和時限的縮短方式，且通過時間的過渡和案件的積累，形成一套穩定的快速處罰程序。

（三）限制從重處罰裁量權

第一，從重處罰的裁量需要遵循比例原則。突發事件應對過程中，比例原則要求行政機關所采用的處罰手段與相對人的違法行為相適應。在行政處罰中，行政機關需要考量違法行為對社會造成危害的程度大小來確立一個合理、適當的處罰力度，確定具體處罰方式的對應比例，以符合相關法律對行政機關裁量權的規范要求?？焖?、從重處罰意在處罰違法行為并防患于未然，但要處罰有度。在應急管理狀態下，整個社會秩序都處于一種緊張狀態，廣大公民權利迫切需要法律保護，盡管違法行為人實施了影響社會公共秩序的行為，但在作出處罰時“行政機關行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當盡量采用對當事人權益損害最小的方式?！保?7］我國法律體系構建的本質在于以人為本，行政法、處罰法的規范設置自然也不能脫離維護公民權利這個要義，必須考慮公民基本權利的保護、行政相對人的人格尊嚴和承受能力，這樣既可以有效保障政府在應急情況下的執法工作和效率，也可以防止過分侵犯公民的權利。

第二，區分從重處罰與頂格處罰的適用標準。首先，考慮出臺司法解釋擴充從重處罰的具體情節、種類和幅度。如參照《治安管理處罰法》第二十條“有較嚴重后果的”“教唆、脅迫、誘騙他人違反治安管理的”等從重處罰情形，也可以參照《中華人民共和國刑法》第六十五條有關“累犯從重”的規定，即對于那些屢次實施違法行為的相對人，要給予嚴厲從重的處罰；其次，可以區分對自然人違法和單位違法的不同處罰標準。如將違法行為涉及的金額劃分若干等級、將違法行為對社會的危害區分范圍和地域，并按級別分別予以不同的懲罰，以避免執法的任意性，最大化保證執法的公平和正義。從重處罰通常是在法定幅度的折中基準以上對相對人科以處罰，也包括頂格處罰，而頂格處罰是選擇最高法定幅度。我國《行政處罰法》對處罰的適用原則作出了具體的規范，為了避免因行政執法人員在執法過程中偏私或者因行政執法人員個人的主觀善惡，而采取與處罰強度和行為違法性并不相稱的處罰，需要嚴格遵循過罰相當的基本原則。行政機關在采取具體處罰措施時，應當類比相對人的主觀惡性、地區受教育水平、各地經濟水平差異、對事實的認知以及違法行為對社會造成的負面影響等因素來對案件定性，對單位違法和嚴重影響社會秩序的個人違法行為予以頂格處罰，其余情形考慮從重處罰的其他幅度。

第三，增加從重處罰自由裁量的限制條件。行政機關在危機管理中需要運用從重處罰的權力，采取了更為嚴厲的懲罰方式，具有較大的強制性和權威性，因而有被濫用和任意行使的可能。人們廣泛地把自由裁量權視為一種與法治相對立的特殊權力，因此它在一定程度上應該受到法律的制約。［28］首先，建立內部問責機制。一部法律得以實施并受到公眾廣泛尊重的關鍵，即明確承擔責任的主體并規定相應的懲罰后果，而責任主體則在法律規定的基礎上，完善自身能力并積極問責。行政主體內部問責要求在發生相關突發事件時，承擔領導職責或者行政職責的行政執法人員，應當對作出的決策負責。當行政執法人員濫用職權、失職瀆職以及利用突發事件實施危害國家利益、集體利益或者他人合法權益的行為時，需要承擔引咎辭職、停職檢查和免職等法律后果。盡管是通過集體研究方式對相對人科以較重處罰，也要明確責任承擔主體，杜絕執法主體互相推諉的情形。同時，還要加強對行政執法人員的培訓和選拔，促進地區間執法經驗交流，防止各地執法水平參差不齊，出現案件處理結果差異較大等問題。其次，完善外部公眾參與機制。一方面，促進行政相對人依法參與行政過程，通過商討、提出建議等方式與行政機關達成共識，推動處罰決策的科學性和民主性；另一方面，在事前和事后吸收公眾對從重處罰情形的意見，平衡從重處罰的裁量條件。

第四，完善備案制度和合理性審查機制。首先，備案登記本身是行政機關應當依法履行的義務，也是行政機關內部監督和規范行政執法工作的重要途徑。通過行政機關對從重處罰具體情形的報備，便于本級監督部門和上級行政機關的核查，上級行政機關針對下級行政機關處罰不合理的情形，及時予以糾正并重新裁量。其次，行政機關行使從重處罰權力需要司法審查和監督。要考慮只有將濫用職權和明顯不當作為審查標準，才能顯示出自由裁量權所需要的內在品質，［29］合理性審查制度建立的目的是建立司法審查制度，締造司法審查權，通過對特定行政案件的事實清楚問題、證據充分問題、程序合法等問題進行審查，限制從重處罰的范圍，控制行政處罰權力行使的界限，給被侵犯正當權利的相對人提供法律救濟。因此，對行政機關作出的行政處罰進行司法審查，應當首先判斷某一行為是否是由被處罰人實施的，然后再判斷該行為是否違法以及是否罰當其過，保證處罰行為在實體和程序兩個方面的實質合理。

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（責任編輯：苗政軍）

On the Application of Rapid and Severe Punishment

in Article 49 of the Administrative Punishment Law

Xing Hongfei，Ge Qinqin

Abstract：Article 49 of the Administrative Punishment Law gives administrative organs the power to deal with emergencies quickly and severely，aiming at clearly punishing violations of emergency response measures promptly and heavily according to law.However，in practice，the specific application of this clause still faces some problems，such as the unclear object of punishment，the simplified procedure of quick punishment，and the unclear boundary of severe punishment，which makes it difficult to achieve the institutional goal of respecting the law and protecting citizens' rights and interests. In this regard，we should specify the constituent elements of illegal acts in emergency response measures，clarify the flexible content of rapid punishment，and limit the improvement of the system of rapid and severe punishment from the aspect of the discretionary power of severe punishment.

Key words：fast punishment；heavier punishment；law enforcement；due process