國企改革背景下軌道交通企業績效評價體系的構建
——以廣東省鐵路建設投資集團有限公司為例

付婧雯

（廣東省鐵路建設投資集團有限公司，廣州 510665）

一、軌道交通企業的特點——雙重屬性

縱觀國內的軌道交通企業，一般具有以下特征：一是大部分屬于國有獨資企業，資產全部為國家所有；二是沒有票務定價權，軌道交通的票價受政府嚴格監管，企業難以通過運營票價收入來彌補建設運營成本；三是生產經營活動受政策法律及政府意愿的約束較強，企業自主性較差，容易存在“政企不分”的現象；四是存在追求利潤的動機，特別是近年來地方政府普遍面臨較大的財政壓力及債務風險，對軌道交通企業的財政支持力度呈下降趨勢。因此，軌道交通企業也有更強的動機參與營利性業務，擴寬收入來源，改善財務狀況。

鑒于軌道交通企業的以上四個特征，這類企業的績效評價指標構建不可避免地存在一個難題，即公益性目標與營利性目標雙重屬性的矛盾。軌道交通企業承擔區域鐵路項目的投資建設，需要完成政府下達的投資建設任務及一系列經濟社會目標，必須受到政府強有力的監管，以確保公共利益的實現。在實踐中，這種監管既體現在軌道交通企業主營業務投資立項的審批上，也體現在企業生產經營領域的干預上。例如，廣東省鐵路投資建設投資集團有限公司（以下簡稱“廣東鐵投”）下設的鐵路發展基金公司，在業務選擇上必須以服務鐵路投資建設為前提，為此該基金公司不得不逐步退出此前參與非相關但投資回報率高的市場化項目。這種監管盡管以確保公共利益的實現為出發點，但在客觀上打壓了軌道交通企業生產經營的自主性及積極性，束縛了企業的創新發展。

然而，企業又屬于營利性的組織，需要追逐利潤實現自身的發展，尤其是軌道交通企業政策性虧損的現狀，促使企業必須參與一定的營利性業務，減少對政府財政的依賴。但在實踐中，受制于政企關系及傳統管理體制，軌道交通難以擺脫束縛另辟蹊徑。此外，公益類企業有政府部門背書，參與競爭性領域的商業投資開發既可能破壞公平競爭的市場環境，也有可能導致企業向營利目標傾斜，容易本末倒置，忽視公共利益的實現。

二、現階段軌道交通企業績效評價體系存在的問題

由于軌道交通企業公益性及營利性的雙重矛盾，現有的績效評價體系也存在以下問題，難以反映企業的真實生產經營狀態。

（一）政企權責劃分模糊，部分政府職能納入了企業的績效評價

前文提到，部分軌道交通企業存在政企權責劃分不清的現象，本應由政府負責的事務卻交由企業實施，甚至納入企業的考核評價體系。例如，軌道交通企業的主業為鐵路項目的投資建設，但基礎設施的投資建設完成進度受政府影響較大。一方面，項目資金嚴重依賴財政資金，若財政資金支持“斷炊”，企業的投資任務也難以完成；另一方面，鐵路項目從投資立項到開通運營涉及立項、可研批復、方案設計、開工、竣工驗收等多個環節，技術方案均涉及政府審批或備案，任何一個環節的滯后都有可能影響整個項目的進展。盡管國資監管部門給軌道交通企業下達了考核目標，但企業對績效目標的完成控制力很弱。

（二）生搬硬套商業類國企評價指標，與軌道交通企業實際結合不夠

盡管國企改革已經明確要分類推進公益類及商業類企業的改革，但在實踐中仍缺乏可操作的實施細則。在績效評價中，公益類企業與商業類企業共用一套評價指標的情況時有發生。一些適用于商業類企業的評價指標被生搬硬套地用來評價軌道交通企業的績效，既不能準確地反應軌道交通企業的實際工作水平，也會打擊軌道交通企業員工的生產積極性。例如，軌道交通企業主營業務收入、企業虧損、資產負債率等指標往往不盡如人意，這些指標僅能客觀反映軌道交通企業政策性虧損的現象，不能說明軌道交通企業的工作績效差。

（三）社會效益績效指標設置不足，與軌道交通企業實際效益不匹配

建成運營后所釋放的社會經濟效益是巨大的，包括拉動經濟增長、促進區域協調發展、引導城市化進程、方便居民出行、實現綠色低碳出行等。正是這種強大的正外溢效益不被軌道交通企業享有，因而企業的社會公益價值容易被忽視，且社會效益見效時間長、指標選取困難、考核實施難度大，也導致軌道交通企業創造的社會價值被弱化。

（四）績效考核評價重點不突出，公益性與商業性目標難以統一

近年來，延伸產業鏈條已成為軌道交通企業“求生存、謀發展”的共識。若績效評價無法平衡公益性目標和營利性目標的關系，也不利于軌道交通企業的生產經營。過于強調營利性目標，會誘導企業偏離主業，未經過充分論證就進入市場飽和的競爭性領域和行業，導致投資容易收益難，甚至出現虧損和國有資產流失的窘境。若政府不關注企業的可持續發展，不設置一定營利性的目標，則無法激發軌道交通企業自我造血的動力，也不利于公益性目標的實現。

三、國企改革背景下軌道交通企業績效評估的思路

（一）凸顯公共利益的主要目標

2023 年的政府工作報告對本年的國資國企改革重點任務予以明確，公益類企業應聚焦保障民主、服務社會、高效率提供公共產品和公共服務，做好優質服務的提供者。由此可見，作為公益類企業的軌道交通國有企業，仍然要以軌道交通建設實現公共利益為主要目標。

（二）充分認識企業提供公共服務的合理性及必要性

為何軌道交通基礎設施必須通過成立集團公司提供，而不是直接由政府提供？因為企業的運行方式可降低交易成本。盡管軌道交通企業屬于國有獨資的公益類企業，但也需要考慮成本控制、追求利潤。于政府而言，企業更容易形成激勵機制，更容易評估投入產出比，監督管理也更為透明和便捷。

（三）允許企業在實現公共利益的前提下追逐有限的營利目標

政府部門應關注軌道交通企業的生產經營情況，在完成鐵路投資建設的同時，給予企業一定的自主權來探索多元化經營，延伸產業鏈，并將部分生產經營的考核指標納入軌道交通的績效評價體系。公益性目標是營利性目標存在的基礎，也是軌道交通企業追逐利潤不能觸碰的底線。在設置經營考核指標時，應將符合公益性目標的營利性目標保留下來，而與公益性目標無關的營利性目標應予以精簡或剔除。營利目標的設置，既可以提高軌道交通投資建設效率，也能充分發揮企業逐利的動機，激發企業干事創業的熱情，助力公益性目標的實現。

（四）結合企業實際分層分類有針對性地設置績效評價指標

隨著鐵路投融資體制改革和國企改革深入推進，軌道交通企業涉及投融資、鐵路建設、資產運營、資源開發等多種業務板塊。集團總公司下設的二、三級企業承接具體的建設項目或某一個業務板塊，因此在縱向設計績效評價指標上必須分層分類，實現公益性與營利性的統一。集團總公司直接受國資部門監管，績效評價指標應著重軌道交通建設等公共利益的實現，可酌情設置必要的營利性指標。針對具體實施的二、三級企業，則應結合承擔業務針對性設置評價指標。對于實施資產運營及資源開發的企業，可適當放大營利性指標的比重，但不得與集團公共利益目標沖突。

四、國企改革背景下軌道交通企業績效評價體系的構建

本文以廣東鐵投為例，簡要概述國企改革背景下如何構建軌道交通企業的績效評價內容。

廣東鐵投是廣東省屬國有獨資有限公司，注冊資本100億元，代表廣東省政府持有并經營廣東境內由廣東省政府投資的鐵路、城際和其他類型軌道交通及相關國有資產，負責對管轄境內的鐵路、城際及其他軌道交通項目進行融資、投資、建設和管理，下轄11 個全資、控股企業及19家參股企業。作為典型的公益類國有企業，廣東鐵投的績效指標評價體系主要圍繞政府任務、社會公共利益、企業生產經營3 個維度展開評價。在縱向建立廣東鐵投集團總部及各層級企業績效評價體系時，也要分層分類推進。集團總部直接受廣東省國資委監管，績效評價目標應以公共利益為主，輔之必要的營利性目標，各層級企業應結合承接的具體業務，對績效目標進行細化分解。

（一）政府任務績效指標的構建

軌道交通企業是基于政府的委托代理關系而成立的，政府任務的完成是績效考核的首要內容。廣東鐵投受廣東省委省政府委托，主要任務包括鐵路投融資、軌道交通項目前期工作、軌道交通項目建設（工程建設）及項目開通運營等方面。這些指標直觀地反映了軌道交通企業代表政府參與宏觀經濟調控、提供公共產品及服務的能力及水平。能否按照政府計劃實現軌道交通項目各個階段的工作目標，反映了廣東鐵投組織投資建設的水平和能力。需要明確的是，受制于現階段鐵路項目的投融資體制及項目管理體制，軌道交通企業的資金來源對財政的依賴仍然較嚴重，且項目的前期階段也涉及省發改、自然資源、交通等部門的審批。為避免將政府的職能任務放入企業的績效評價體系，在設置這類考核指標時，應理順政府和企業的權責邊界。例如，企業組織開展鐵路項目的初步設計，是以政府對可行性研究報告的批復為前提的。若政府沒有批復可研，廣東鐵投開展下階段工作也無從依據。此外，為提高軌道交通投資管理水平，應設置一定的獎懲機制，對于通過優化技術設計降低軌道交通投資數額的應予以鼓勵，前提是滿足公共產品及公共服務的提供需求。對于非預期的超額投資應設定上限，超過上限且無充分理由的追加投資應予以問責及懲戒。

表1 廣東鐵投績效評價體系構建框架

（二）社會公共利益指標的構建

由于軌道交通有較強的正外溢效益并為社會公眾所享受，必須將軌道交通企業創造的社會價值納入績效指標的構建。首要指標是就業崗位的提供，廣東省提出適度超前開展包括軌道交通在內的基礎設施投資，創造了就業崗位，保障民生；其次是提高綠色出行比例，降低私家車使用比例，具體可通過客/貨流量指標反映；最后是環境保護及節能減排，具體可通過軌道交通企業環境保護投入及廢氣廢水處理等相關數據反映。

（三）營利性考核指標的構建

為改善企業生產經營狀況，廣東鐵投需要設置部分營利性考核指標，促進企業良性發展。首先應對軌道交通企業的營利性業務予以評估，符合公共目標的予以保留，不符合的應剔除；其次要客觀分析財務指標，軌道交通企業普遍存在政策性虧損，應重點分析企業支出數額及指出方向，不能片面通過絕對數字判斷廣東鐵投的績效水平，但可以采用變化率（例如資產負債率下降率、企業虧損變化、凈利潤增長率等）等動態指標觀察企業的發展趨勢，在財務指標理想的情況下分析經營性業務與公共目標的相關程度，防止企業舍本逐末；最后，廣東鐵投屬于典型的資產密集型企業，應設置資產運營效率相關指標，鼓勵企業創新集約節約發展，充分利用橋下空間、站房等實物資產資源，提高資產使用效率，提升企業核心競爭力。

結 語

基于軌道交通企業集公益性目標和有限的營利性目標于一體的屬性，軌道交通企業績效評價體系的構建要實現兩者的統一。公益性目標是基礎，是營利性目標構建的前提。營利性目標的設置必須有助于公益性目標的實現。最后，筆者以廣東鐵投為例構建績效評價體系框架，圍繞政府任務績效指標、社會公共利益績效指標及經營性績效指標構建評價體系。