新時期機關事務標準化與信息化融合路徑研究

摘 要：標準化和信息化是新時期推進國家治理體系和治理能力、促進經濟持續健康發展和社會全面進步的戰略工具。本文從標準化、信息化融合的現狀及問題出發，分析了“兩化融合”的機理，進而以重慶機關事務管理局為案例，闡述了其機關事務標準化、信息化的融合路徑及對機關事務治理能力的促進作用，并在案例分析的基礎上，提出了“兩化融合”的啟示，為標準化信息化融合在機關事務工作的應用提供借鑒。

關鍵詞：標準化，信息化，融合機理，機關事務，重慶機關事務管理局

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.06.018

0 引 言

標準化在促進經濟社會健康發展、經濟提質增效升級、政府治理能力提升等方面發揮著越來越重要的作用，是國家治理體系的基礎性制度安排，是與戰略、規劃、政策同樣重要的國家治理手段。我國高度重視機關事務工作，“十三五”時期出臺了《關于加快推進機關事務標準化工作的通知》《機關事務標準化發展規劃（2018-2020年）》等系列文件，強調要統籌推進機關事務標準化工作。“十四五”時期《國家標準化戰略綱要》《機關事務工作“十四五”規劃》等再次對機關事務標準化工作提出了新的要求。從組織治理實踐經驗來看，標準是治理的基礎性制度，信息是治理的重要依據和支撐，標準化和信息化“兩化融合”是新時期機關事務治理的新趨勢[1，6]。

1 機關事務標準化與信息化融合現狀

1.1 機關事務“兩化融合”必要性

2016年，李克強總理在智慧寧夏考察和《政府工作報告》中提出，要大力推行“互聯網+政務服務”讓政府服務變得更“聰明”。2019年國家機關事務管理局工作會議上提出“堅持集中統一管理，堅持以標準化、信息化為支撐”的機關事務發展戰略。由此可見，機關事務工作標準化和信息化融合是大勢所趨，未來機關事務標準化工作將以信息化技術帶來的機關事務管理和服務方式的變革為導向，持續調整和改進[2-3]。

標準化和信息化是提高機關事務服務質量的兩種手段，根據標準化定義，機關事務標準化可以理解為：為了使機關事務工作獲得最佳秩序，對現實問題和潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動[4]，以標準的形式對機關事務管理和服務的具體業務、機關事務工作的經驗和做法進行固化，形成一系列有機組合的標準體系。信息化則是利用智能化信息化技術將業務過程進行數字化的系列工作。標準體系是通過一定內在聯系形成的有機的科學體系，是一個復雜的系統工程，其效能發揮依賴于多個標準的有機組合。信息化對促進標準體系實施方面可以發揮多種效能，一方面以信息化手段對標準體系集成形成標準數據庫，提高標準貫徹力度，另一方面，通過信息化標準流程，構建一套便于聯系溝通的綜合標準化管理系統，對于降低能耗，提升標準實施效率，促進機關事務服務保障能力和工作效率提高大有裨益。從這一角度出發，標準化發展需要信息化提供技術支撐，標準化和信息化的“兩化融合”有其發展的必要性。

1.2 機關事務“兩化融合”研究現狀

近年來，浙江、四川、貴州、安徽等地在機關事務領域積極推進信息化建設工作，并在建設規劃、業務和服務管理、資源整合等方面率先進行了探索。浙江溫州自2015年以來便全方位推進“智慧機關事務”，分別在管理端和服務端投入使用智慧房產、智慧節能、智慧公車管理系統和“最多跑一次”線上辦理平臺、智慧餐盤、搭建大院WIFI、網絡訂餐等智能化便民系統，在標準化信息化“兩化融合”方面取得不錯成效。四川兩化建設則借助“一云兩網四平臺”，建立機關事務與數據互聯互通和業務流程數字化全方位覆蓋。

2 017年初，國管局在全國啟動機關事務標準化試點。2018年印發的《機關事務標準化發展規劃（2018—2020年）》中指出“新時代機關事務工作，需要大力推進機關事務標準化，實現標準和機關事務的深度融合，發揮標準化在機關運行保障中的規范、調節、約束、控制功能，提升機關事務保障質量和效益”。“逐步形成協同發展、協調配套的機關事務標準體系”，并明確將“完善機關事務標準體系”作為重點任務，要求到2020年底基本建成重點突出、結構優化的機關事務標準體系。十堰市機關事務管理局2018年被確定為第一批試點單位，其運用系統思維建機制、頂層設計建體系、務實理念定標準、“兩化融合”建平臺、執行到位看成效，建立了一套涵蓋基礎標準、事務管理標準、保障服務標準、內部支撐標準4大類、16個子類的機關事務標準體系。

隨著機關事務標準化和信息化工作的開展，“兩化融合”工作被提上日程。貴州建立“貴州省機關事務云”系統，以“一云一網一平臺”的創新模式，將標準體系建設、機關事務大數據中心、“機關事務云”一體化平臺有機結合起來。安徽將互聯網和機關事務深度融合，建立“智慧后勤服務”，推動機關后勤服務多元發展[5]。

1.3 機關事務“兩化融合”存在的問題

由于機關事務“兩化融合”過程中涉及事項多、專業性要求高、推行周期較長，且尚未形成一套科學、合理、可復制推廣的思路，推進過程存在一定困難，而且各地區經濟發展狀況和現實問題不同，“兩化融合”的推進存在諸多問題。

（1）“兩化融合”發展不平衡問題。機關事務標準化建設工作雖已有一定工作基礎，但由于機關事務系統職能職責仍不健全、不統一，標準化專業基礎比較薄弱。在進行標準化和信息化融合過程中，不同地區、單位、部門等對“兩化融合”重視程度和政策、資金保障存在差異，導致工作力度有大有小、進度有快有慢，仍存在發展不平衡的問題。

（2）信息化管理標準數量少，“兩化融合”進度受阻。通過梳理機關事務領域已發布和正建設的標準可以看出，目前針對會務、餐飲、保潔、公務用車、公共機構節能管理類配套標準數量較多，而公務用車管理平臺、會務預約系統、智慧安全監管等信息化管理配套標準數量較少，存在管理信息化和標準化發展不均衡，“兩化融合”進度慢的問題。

（3）“兩化融合”仍存在弱項短板問題。機關事務領域“兩化融合”是近年來學者們研究的熱點，國家大力提倡“互聯網+政府服務”，很多地區也積極探索符合自身實際的路徑。由于地區差異性大，“兩化融合”可借鑒的經驗、模式不多，往往都是“摸著石頭過河”。機關事務管理工作涉及事項多、事項繁雜、部門多，推動多部門開展“兩化融合”的工作量也較大。工作開展過程中，在協調各方資源、凝聚高度共識和內在動力、推動“兩化融合”工作全面實施上仍有一定差距；相關理論研究比較薄弱，成果不多；近年來，受疫情影響，區域及部門協同聯動、組織“兩化融合”工作培訓、上門指導服務等現場活動受到一定限制和影響。

（4）信息化和標準化脫節問題。各地區對“兩化融合”建設重視程度不同，缺乏相應的監督機制，技術應用停留于技術采納階段，或組織不能做出人、事、物及相應政策的調試，信息化和標準無法協同互融，脫節嚴重，反而增加管理和改革成本[6]。

2 機關事務標準化與信息化融合的機理分析

2.1 機關事務標準化

標準化是發揮機關事務管理體系效能的重要環節，是實現機關事務高質量發展的戰略舉措。通過標準化建設，可有效推進機關事務程序化、合理化、科學化和規范化。標準體系建設體現了單位組織對標準化建設工作的統籌設計，是開展標準化工作的必要環節。機關事務標準體系是指機關事務管理部門將機關事務管理保障服務工作中實施的標準按業務管理等邏輯關系組建形成的協調統一、科學合理的標準體系。重慶市機關事務管理局依照《服務業組織標準化工作指南》，聚焦機關運行保障服務主責主業，構建基礎通用、運行保障、監督評價3大體系，涵蓋公務接待后勤保障、辦公用房管理、公務用車管理、公共機構節能管理等7個子體的“3+7N”標準體系框架。具體結構如圖1所示。

2.2 機關事務信息化

機關事務管理信息化的實踐場域對應機關事務系統重點業務領域信息化管理體系。重慶市機關事務管理局立足全市“一張網”，于2022年初步建成集全市公務接待服務、黨政機關房屋資產管理、公務用車管理、公共機構能源監管與運維評估、機關資產經營管理、機關后勤服務、機關運行成本統計及機關事務標準化等信息化管理系統為一體的全市機關事務信息化管理大數據平臺。具體結構如圖2所示。

2.3 機關事務標準化信息化融合機理

（1）機關事務標準化信息化目的上具有統一性。機關事務標準化的目的是通過標準化建設，有效推進機關事務程序化、合理化、科學化和規范化。機關事務信息化建設的目標包括決策科學化、運行高效化、管理精細化、服務人性化等四個方面，使機關事務管理朝著質量更優、費用更少、效率更高的方向發展，全面提高機關事務管理局的服務、保障、管理等能力和水平。由此可見兩者在目標上的一致性。

（2）機關事務標準化信息化內容上具有一致性。由機關事務標準體系框架可知，機關事務標準化的核心是機關運行保障服務提供標準子體系，而服務提供中主要就是服務接待管理、辦公用房管理、公務用車管理、公共機構節能管理等國有資產管理和機關后勤服務管理、機關內部運行管理等內容，與機關事務信息化的主要內容一致。

（3）機關事務標準化信息化在業務上具有協同性。信息化建設首先要對機關事務相關業務的流程進行梳理，優化流程，進而基于優化后的流程進行信息化設計。而機關事務服務標準化的核心就是業務流程的標準化，因此，機關事務服務標準化為信息化建設奠定基礎，另一方面，機關事務信息化為推進機關事務標準化建設提供技術支撐。

2.4 機關事務標準化和信息化融合框架

基于機關事務標準化、信息化及標準化信息化融合機理分析，可知機關事務標準化信息化建設協同關聯、互相促進，因此機關事務標準化信息化融合存在客觀基礎，且機關事務業務和標準化信息化專業技術是“兩化融合”的關鍵。具體的框架如圖3所示：

3 重慶機關事務“兩化融合”建設路徑分析

3.1 “兩化融合”機制建設

“兩化融合”建設需要多單位、多部門、多學科協同配合，充分調動各方資源、強化機制是確保“兩化融合”探索的基礎。重慶市機關事務管理局將“兩化融合”納入年度工作績效考核，成立“兩化融合”領導小組，建立工作專班，廣泛開展調研，制定與機關事務相匹配的實施方案，落實經費保障，確保“兩化融合”工作有序開展；推進“兩平臺兩機制”建設，為“兩化融合”建設探索提供技術咨詢和指導；同時建立“一區兩群”及川渝地區機關事務標準化協同聯動機制，學習借鑒先進經驗。

3.2 信息化賦能標準化建設

“兩化融合”建設應注重體系的完整性、科學性、協調性、適用性[7 ]。重慶市機關事務管理局堅持“一統五化”工作主線，在全市機關事務大數據平臺堪入標準化信息管理子系統，建立一體化建設標準倉、規范化管理文件庫、常態化運行動態欄、持續化改進意見窗、標準化知識信息源，加強全市機關事務標準化建設統籌協調，實現標準共建、共用、共享，有力促進了標準體系一體化建設、規范化管理、常態化運行、動態化監管、持續化改進。重慶市標準化信息管理系統如圖4所示。

3.3 “兩化融合”體系實施

重慶市機關事務管理局根據標準實施步驟，結合機關事務工作特征，梳理總結出抓實施計劃、抓宣傳培訓、抓末端執行、抓檢查督促，常自查、常總結、常評價、常改進的“四抓四常”標準實施辦法，大力推動標準有效實施。

3.3.1 宣貫培訓

重慶市機關事務管理局通過線上線下結合等多種方式、多種載體有序推進“兩化融合”宣貫培訓。一方面加強工作調研和業務指導，落實標準化工作專項機制，通過標準化交流平臺的方式主動發布、分享標準文件，適時推送成熟的經驗做法；制作流程圖、小視頻、口袋書，以標準可視化形式加強標準的解讀和宣貫，減少反復說教、重復培訓工作量；堅持信息化賦能，在機關事務管理大數據平臺中嵌入標準化管理系統，建立標準倉、專家庫、資料庫，推動標準文件、技術、理論成果等資源共享；2021年以來，利用官網、微信、刊物等媒介，開展“世界標準日”專題宣傳活動等120余批次，營造兩化氛圍。

3.3.2 實施運行及成效

明確實施重點，重點推動15項機關事務領域地方標準在全市范圍實施應用，同時對未出臺標準采取“邊建邊用”方式，邊試用邊實施。通過系列學貫標活動，職工兩化意識增強，工作實效明顯提升。全市各級機關事務部門結合實際構建本地區、本部門標準體系，將15項地方標準細化為組織內部標準，促進標準貫徹落地，推進相關制度“立改廢釋”，健全制度與標準互聯互通，提升了規范化管理水平；將機關后勤服務相關標準納入政府采購合同，提高了后勤服務社會化管理水平；積極開展標準化信息化“兩化融合”實踐探索與創新，通過信息化賦能有機結合、自動貫標，形成了一些可復制、可推廣的有效經驗。近2年來，依托主流媒體平臺，多維度開展標準學習交流和經驗推廣，先后在國管局《機關事務工作動態》《中國機關后勤》《中國標準化》《中國質量報》等媒體及川渝地區《機關事務工作簡報》刊載相關文章（信息）30余篇（條），促進“兩化融合”發展持續健康發展。

3.4 “兩化融合”建設的建議

3.4.1 加強政策引導

進一步完善機關事務管理內部管理制度，提高組織內部人員對“兩化融合”工作的認識，通過績效考核等多種激勵政策推動學標準、用標準，引導組織成員自覺按照標準、依靠信息化管理系統等開展本職工作。

3.4.2 健全標準化體系建設

機關事務標準化的推進工作需要標準的體系化、實施過程的體系化，由于機關事務管理涉及領域較多，層次較廣[2，8]，在實踐中存在標準之間銜接不暢，各地差異大等突出問題，導致標準化的實施面臨諸多挑戰。比如，機關事務標準化中有國家標準、地方標準、行業標準和團體標準之分，國家標準一般是強制性的標準，而地方標準則是推薦性標準，二者銜接存在問題；地方標準更多考慮地方適用性，行業標準更多考慮整個行業的適用性，二者之間的銜接問題同樣存在。加強標準體系建設，促進機關事務管理職責職能向著清晰化發展，有效改善管理多主體、碎片化、混亂等問題[6]，輔以信息化管理手段，都需要進一步健全標準體系，促進“兩化融合”。

3.4.3 加強兩化人才培養

實現機關事務標準化和信息化融合創新發展，離不開專業的人才。相關人員要抓住時代的特點，立足階段發展的特征，轉變思想，不斷提升全體工作人員的標準化水平和信息化水平等綜合能力。人才的培育可以從兩方面著手：一方面加強專業人才引進工作，吸納標準化、計算機、信息技術等方面的專業人才，或建立部門專業人才共享機制；另一方面提高原有職工兩化工作能力，邀請相關方面專家、學者開展專項培訓，定期考核，切實提高兩化水平。

3.4.4 加快信息化建設進度

信息化程度尚未成熟，亟需加快建設力度，讓信息化和標準化實現真正融合，提高機關事務辦事效率，節約機關事務工作成本。目前，在一些先行推進“兩化融合”進程的地區[5]，對于已建成的信息化平臺，由于培訓和宣傳力度不夠，存在使用率較低的問題；平臺各模塊關聯性差、不同業務數據互通互聯程度低[9]，同樣減慢了“兩化融合”進程。因此，提高信息化建設進度，讓信息化融入到機關事務標準化中，才能推動“兩化融合”發展[9]。

4 重慶市“兩化融合”建設啟示

4.1 堅持信息化建設標準先行的原則

由“兩化融合”的機理可知，標準化是信息化的基礎，信息化建設離不開標準的支撐，因此，“兩化融合”中要堅持標準先行的原則，首先綜合運用流程再造理論，基于機關事務服務業務的特點，對機關事務服務的業務流程進行優化，進而對流程進行標準化，基于標準化的業務流程，來設計信息化架構；另一方面，數據及數據元規范等數據標準也是信息化建設的基礎，是數據互聯互通的關鍵，因此，信息化建設要標準先行。

4.2 爭取高層領導支持

標準化和信息化工作都是一個復雜的系統工程，兩者的融合更是一個大型的復雜系統，涉及到管理局的方方面面，因此，“兩化融合”工作的開展需要爭取高層領導的支持，這樣才能調動各個部門的力量，共同推進“兩化融合”工作的開展。

4.3 加強頂層設計與管理

“兩化融合”工作的實施離不開體制機制的保障。重慶市機關事務管理局以《機關事務標準化工作指南》《機關事務標準化工作評價規范》等制度文件為指導，精準分析服務對象、服務范圍、事項清單，統籌協調，建立“兩化融合”配套閉環管理機制，對于重慶機關事務“兩化融合”建設工作具有重要意義。

4.4 重需求，著眼實際問題

解決實際問題是機關事務標準化和信息化建設的出發點和立足點。重慶市緊扣職能職責，從一線工作實踐經驗中總結，立足于機關事務內部制度、規范及做法，結合自身特色和亮點，促進流程標準化，并依托標準化的流程形成信息化建設的數據基礎，有效促進機關服務質量提升。

4.5 推動“兩化融合”理論研究和部門聯動

機關事務通常具有涉及部門多、事項多的特點，機關事務管理部門人員應注重資源整合。在標準化和信息化建設過程中，重慶市積極與科研機構、高校院所建立合作聯系，借助“外腦”作用，充分發揮多學科專家、學者等智囊團作用，深化機關事務標準化理論研究，將標準化研究成果運用到機關事務工作中去。在部門聯動方面，主動對接市場監管、財政、工信等部門，有助于推動機關事務標準化工作與部門制度配套銜接，充分發揮“兩平臺兩機制”作用，聯合多方力量，加強經驗借鑒，更快更好推進“兩化融合”建設進程。

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作者簡介

覃艷，重慶市機關事務管理局政策法規處處長，重慶市第三批國際標準化專家，主要從事機關事務管理工作。

曾毅，中國標準化研究院服務標準化研究所（政府運行保障標準化研究中心）副所長、研究員，主要從事服務標準化研究工作。

（責任編輯：趙子軍）