貿易代表辦公室，美國對外經濟政策關鍵樞紐

“中美貿易戰”自2017年爆發已有六年，被特朗普政府輪番加征的關稅仍未取消。2023年8月美國商務部部長雷蒙多訪華，似乎預示著兩國經貿關系有所好轉。但是，“解鈴還需系鈴人”。“中美貿易戰”起源于美國貿易代表辦公室2017年8月對華啟動的“301調查”，如果這一機構沒有實質作為，“中美貿易戰”的解決前景仍難樂觀，這是由美國貿易代表辦公室在美國對外經濟政策制定和實施中的關鍵作用決定的。

緣起和職能

美國貿易代表辦公室起源于肯尼迪時期，依據的是《1962年貿易拓展法》，該法授權總統在關貿總協定（GATT）框架下就削減關稅問題與美國的其他貿易伙伴國進行談判。1963年1月，肯尼迪簽署11075號行政令，在總統辦公室內設置“特別貿易代表”一職。1974年，美國國會根據《1974年貿易法》將“特別貿易代表”制度化，其辦公室的權限和職責有所擴大，開始成為總統行政部門的內閣級法定機構。1980年，該部門根據國會要求正式更名為“美國貿易代表辦公室”（Office of the United States Trade Representative，USTR），沿用至今。經過50多年發展，USTR在美國貿易政策制定中的地位不斷提高。1994年關貿總協定烏拉圭回合談判結束后，USTR被指定負責世界貿易組織（WTO）事項下的所有貿易談判，北美自由貿易協定（NAFTA）事務也由其負責。

USTR在美國經濟貿易事務中起著協調國內與國外、行政機構與國會以及國內各利益團體利益沖突的作用，是美國對外貿易跨行業、跨部門、跨國政策的協調者和制定者。第一，聽取美國國內各產業和利益團體的政策訴求，協調制造業、農業、服務業以及小型商業和企業的利益并尋求政策平衡。拜登執政不到七個月，USTR就收到400多份業界請求，希望拜登政府保留特朗普時期加征的對華關稅。第二，作為內閣級機構，既是總統行政辦公室的一部分，又有非黨派和技術專家的職能，同時對總統和國會負責，即，既要聽取總統在貿易政策上的戰略性考慮以及行政體系內各部門的意見，也要聯系國會，聽取、反映來自國會的聲音。正因為調和了行政機構和國會在國際貿易政策方面的可能矛盾，USTR對外經談判達成的各項協議比較容易在國會獲得通過。第三，以“擴大美國商品和服務的市場準入”為己任，負責美國對外經濟貿易談判，簽訂雙邊、多邊和地區貿易協定，并全權負責與WTO的聯系。

“301條款”和“301調查”

USTR的核心職能之一是開展“301調查”。“301調查”正式名稱為“實施美國依照貿易協定所享有的權利和回應外國政府的某些貿易做法”，是對美國貿易制裁措施的概括性表述，來源于《1974年貿易法》“301條款”的第301至310節，后根據《1988年綜合貿易和競爭法案》進行修改。按照這一條款，美國貿易代表有指控國外不公平貿易行為并決定是否采取報復措施的權力。具體來說，如果美國貿易代表裁定美國的貿易伙伴有屬于下列情況的行為，就必須采取反制行動：否定美國根據協定所應享有的權利；該貿易伙伴國的政令、政策或做法違反了貿易協定的規定或剝奪了美國根據貿易協定所應獲得的利益，或者不符合貿易協定的有關規定；該貿易伙伴國的政令、政策或做法是“不正當的”，對美國商業造成負擔或限制。除此之外，美國貿易代表在下列情況下還可自由決定是否采取相應的報復性措施：認定某國的法令、政策或做法是“不合理”或“歧視性的”，并對美國的商業造成負擔或限制；裁定美國采取的行動是適當的。在“301調查”的程序性規定中，美國任何利益相關者都可向美國貿易代表提起申請，美國貿易代表也可以不經有關部門的申請而自行決定對某國的貿易法律、政策或做法進行調查。“301調查”時間一般為一年，之后USTR按法律規定必須采取行動。

2017年8月18日，USTR在特朗普總統授權下對中國發起“301調查”，內容為中國政府在技術轉讓、知識產權、創新等領域的實踐、政策和做法是否不合理或具歧視性，是否對美國商業造成負擔或限制。依據所謂調查結果，特朗普于2018年3月23日宣布對從中國進口的商品大規模加征關稅，并限制中國企業對美投資并購，之后又于2018年、2019年分四次對自中國進口的約3700億美元商品加征7.5%至25%不等的關稅，使中國輸美商品的整體加權關稅水平較加征前提高了約四倍。

“特別301條款（Special 301）”是“301條款”中關于知識產權保護的部分，與“一般301調查”“超級301調查”（暫時條款，現已中止）共同構成“301條款”的主要類別。“特別301條款”的正式名稱是“確定拒絕為知識產權提供充分、有效保護的國家”。根據該條款，USTR每年對“沒有充分有效保護美國知識產權”或在電影、藥品和計算機軟件方面“沒有為美國公平合理地提供市場”的國家進行分類認定、調查和采取報復措施。如果某經濟體在改善知識產權保護的談判中沒有顯示足夠進展，USTR有權自行決定在六個月內對其實施報復。

主要出版物

USTR出版物是官方正式意見的載體，很多直接呈交國會和總統，自然也是系統了解美國貿易政策趨向的最重要途徑。USTR出版物主要包括：《對外貿易壁壘國家評估報告》《貿易政策議程和年度報告》《特別301報告》，以及《信息自由法年度報告》《電信貿易協議337條款審查年度報告》等，其中與中美經貿關系最為密切的是前三份。

《對外貿易壁壘國家評估報告》每年3月定期發布，篇幅長達300至500頁，至2023年已連續發布38年，主要內容是評估全球主要貿易伙伴的政策，指出“阻礙”“扭曲”美國貨物與服務出口及直接投資的國家，將其對美國出口的影響程度做出數量估計，并說明美國為消除壁壘所將采取的措施。該報告必須提交給總統、國會參議院財政委員會和眾議院相關委員會。

《貿易政策議程和年度報告》每年3月定期提交國會并發布，長達300多頁。發布于特朗普上任之初的《2017年貿易政策議程和2016年度報告》開篇明示新一屆行政機構的四項優先：推進美國主權，加強實施美國貿易法律，促進美國經濟力量以擴張美國產品和貨物出口、保護美國知識產權。2021年3月1日向國會提交的《2021年貿易議程和2020年度報告》詳細闡述了美國政府在新冠疫情期間為促進經濟復蘇所制定的貿易政策，顯示拜登政府的貿易政策重點在于應對氣候變化、促進種族平等、加強全球合作三個方面，并且更加關注新的雙邊貿易協定談判，同時宣稱將對中國的貿易做法采取強硬立場。

《特別301報告》首次出臺于1989年，是每年4月30日前向國會提交的、全面評估美國貿易伙伴知識產權保護和執行情況的年度報告，篇幅一般不超過100頁。《報告》將各國知識產權保護情況歸類為“重點國家”“重點（優先）觀察國家”“一般觀察國家”和“306條款監視國”等類別。對于“重點國家”，美國將與其談判，如談判未成，則實施報復手段。

貿易代表及其對華貿易主張和態度

美國貿易代表作為美國貿易代表辦公室的首腦，為內閣級官員，是總統的首席貿易顧問和貿易方面的首席特使，由總統提名，經國會參議院審議批準后就職，直接對總統和國會負責，可謂位高權重。《1988年綜合貿易和競爭法案》規定，USTR在任何一個由總統建立的與國際貿易政策有關的經濟機構中都應成為高級代表，USTR負責人須參加所有經濟峰會以及與國際貿易為主題的會議。

USTR在裁定貿易伙伴是否存在不公平貿易做法以及是否采取貿易報復措施時擁有較大的自由裁量權。例如在“一般301條款”中，USTR如果裁定某個貿易伙伴有“否定美國根據協定所應享有的權利”等行為時，可以在總統具體指示的約束下采取強制措施，在某些情況下也可以自由決定是否采取相應報復措施。在“特別301條款”中，USTR在是否采取以及采取何種報復性措施方面無需征得總統的同意。

美國現任貿易代表戴琪（Katherine Tai）為該職位設立60年來首位亞裔女性貿易代表，畢業于耶魯大學和哈佛大學法學院，曾在中山大學任教，會中文。戴琪在國會參議院全票通過后于2021年3月18日就任，迄已訪問過印度、印尼、越南等多個亞洲國家，但至今尚未訪華。

從其公開發言看，戴琪在美國對華貿易問題上的主要觀點至少有三個：一是處理美中貿易關系問題需要深思熟慮、戰略審慎，即使美國通脹壓力增大，降低對華關稅促進商品進口也并非好辦法；二是關稅是美國與中國談判的重要砝碼，取消對華加征的關稅會削弱美國政府的對華影響力；三是中國“并沒有完全做到遵守全球貿易規則”，中國的貿易行動屬于“國家行為，是非市場的”。可見，戴琪的對華思維有“鷹派”色彩。近來，中美圍繞經貿財金問題的高級別接觸有所恢復，但只要美國貿易代表辦公室及其首腦人物不明確釋放善意，此輪中美貿易摩擦的解決前景就存在不確定性。