英國碳預算對我國實施碳排放總量控制制度的啟示

我國在應對氣候變化方面開展了積極的、富有成效的工作，為推動碳排放總量控制打下了良好基礎。自2020年9月22日我國提出“雙碳”目標之后，我國正式進入碳達峰碳中和發展目標階段，承諾到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上。之后在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中首次提出“實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”，并在2021年底的中央經濟工作會議上強調要提出創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。黨的二十大報告中再次部署要逐步轉向碳排放“雙控”制度。當前，還未開展全國層面的碳排放總量控制試點工作，由于峰值水平未定，相關減排策略、任務分解、保障等政策體系有待謀劃建立，統計核算體系也亟需盡快完善。在起步階段，深入學習借鑒國外工作經驗，能助力我國制定更加全面的碳總量控制制度。

歐洲國家作為綠色低碳轉型的急先鋒，較早采取了溫室氣體（GHGs）總量排放控制措施。其中，英國是世界上首個開展氣候變化相關立法工作的國家，2008年通過首部《氣候變化法案》，提出到2050年溫室氣體排放量相較1990年至少降低80%，2019年修訂法案將減排目標確定為2050年實現凈零碳排放。作為法案實施的核心，英國碳預算制度以5年作為一個周期設定碳預算（二氧化碳排放總量上限），首次公布的碳預算涉及3期，橫跨15年（2008—2012年），最新碳預算是2021年6月公布的第6期碳預算方案，即2027-2033年碳排放總量為9.65億噸二氧化碳當量。同時，成立氣候變化委員會（CCC）作為獨立咨詢機構，承擔提出碳預算草案、建立目標分解和考核評估機制，搭建系統化的碳排放總量控制制度。相較而言，當前英國實施的溫室氣體管控政策較為完備，值得深入學習研究。

實施碳排放總量控制不僅僅是實現我國碳達峰碳中和目標的必由之路，也是我國落實《巴黎協定》相關細則（如全球盤點），減排成效能經得起國際審議的重要環節。本文聚焦英國碳預算制度的核心部分，分析其主要工作流程和制度設計及相關經驗，以供借鑒。

一、英國碳預算制度研究

碳預算并非新造出來的概念詞匯，在應對氣候變化成為全球議程之前，碳預算作為生態學中的重要概念用于表示特定對象（地區/生態系統）的碳排放或碳匯量，用于評估系統內大氣、海洋、土地間碳循環與收支平衡情況¹。《京都議定書》的策劃者們²將其引入了應對氣候變化領域，在《京都議定書》生效后，碳預算逐步走入研究和政策制定者視野。

碳預算制度作為英國氣候變化法案的核心，是保障英國實現碳中和的支柱制度設計，通過設立立場中立的CCC，為碳預算制定、實施、評估提供獨立決策支撐，特別是在減排政策評估方面，通過年度盤點評估，及時識別政策缺口與優先支持方向，全過程保障碳減排目標順利實現，并著力貫通碳交易市場、碳稅、碳預算制度。英國實施碳預算不僅僅是為控制本國溫室氣體排放，同時希望能為全球氣候治理提供參照。

（一）碳預算概述

從實施情況來看，碳預算制度的推出是英國處于經濟社會轉型、技術進步成熟度契合點較高的階段，順利并行推進經濟增長與碳減排，并自2012年實現化石能源消費大幅下降，有效助推了經濟社會發展轉型。

2021年4月，英國政府在公布的第六個碳預算中宣布了其最新減排目標，即到2035年，二氧化碳排放量將比1990年的水平減少78%，國際航空和航運的排放也被納入整體核算。《氣候變化法案》以碳預算制度為核心，碳預算為英國設定了具有法律約束力的五年溫室氣體排放上限，作為實現長期排放目標的中期里程碑。“碳預算”是在預算開始日期之前十二年制定的，給政府制定政策和企業投資提供足夠的時間。選擇五年而非年度目標，是為了增強靈活性。該法案同時設立了“CCC”作為獨立咨詢機構，包含減緩和適應兩個下屬委員會，委員會就英國碳預算的適當水平及英國面臨的主要氣候風險提供建議，評估減排（每年）和適應氣候變化（每兩年）的進展。政府必須對委員會的評估做出回應，由此形成政策制定的年度周期制度。為保障減排目標得到強力執行又不失靈活性，法案為調整預算設立了高門檻，一旦碳預算通過立法，只有在碳預算的制定基礎發生重大變化的情況下，才能對其進行變更。要求所提議的任何變更都必須得到議會的批準，政府在向議會提議對已立法的碳預算進行修改之前需征詢氣候變化委員會的意見。

（二）碳預算設定的流程與考慮因素

碳預算制定流程（如圖1所示），首先由氣候變化委員會經過深入調研和分析提出新一輪碳預算方案，并就執行方案提出路徑建議。政府各相關部門會就其方案進行分析、評估，這個階段時間戰線最長（如圖2所示），相關部門如交通、能源、電力部門等部門將召開相應討論會，提出各自領域的減排路徑和目標。之后，便召開部門間研討會來進一步確認各自領域工作任務與目標，直至形成意見一致的減排工作方案；一旦各部門減排方案中明確的目標能符合碳預算減排計劃，便提交內閣審議。接下來，便進入碳預算制定流程的第三個階段，政府就“CCC”的建議做出回應，一般情況下對減排目標均予以接納，但在實現路徑上則會結合各部門實際討論情況做出調整。最后，則進入立法程序，出臺新一輪碳預算制度。

（三）制定碳預算考慮的主要因素

在碳預算制度制定過程中主要考慮了六方面因素：1.科學性。結合IPCC工作組報告提供的氣候變化相關科學進展和CCC開展的科學研究為基礎，保障方案設計的科學性。2.技術驅動。CCC根據低碳技術的減排潛力與成本的最新評估，為每個部門構建自下而上的低碳發展情景，從而推導出全國減排目標和實現路徑。3.綜合考慮對經濟環境的影響。CCC與專業機構合作搭建強大的經濟模型來測算實現碳預算路徑的成本，并考慮減排帶來的經濟、環境外溢收益。4.考慮對財政和社會環境的影響，即對財政的影響包括對稅收、公共投資和借貸的財政事物影響，燃料短缺、就業和能源供應安全等社會方面的影響。5.考慮地方政府的差異，CCC還對威爾士和蘇格蘭的獨立氣候立法提供建議。鑒于英國制定氣候政策的權力集中又分散，這些評估有助于CCC了解什么是可行的，以及實現碳預算有哪些不同的杠桿。6.外部情況。CCC要考慮英國在《巴黎協定》和《聯合國氣候變化框架公約》中承擔的國際義務，還要考慮國際社會正在采取的行動，以及英國減排目標對全球范圍內應對氣候變化的行動可能產生的更廣泛的影響。

但其設計的碳排放總量目標并非完全鎖定，而是充分考慮了環境發生劇烈變化情況下的調整需求，特別是當有關氣候變化的科學知識實現重大突破，或是歐洲或國際法律、政策出現重大變更，將觸發碳預算動態變動機制。

（四）量化評價經濟社會低碳轉型成效

對碳減排進展的評估，是落實碳預算重要的閉環工作。其評估不局限于碳排放總量數據達標情況，而是同時著眼于對社會經濟發展低碳轉型的全面評估。CCC使用不同層級的指標以充分反映成功轉型低碳經濟所需進程的各個方面，并將其區分為整體指標、執行指標、政策需求和其他減排驅動力共四個方面（如圖3所示）。整體指標全面展示了經濟各行業當前排放水平；執行指標用于衡量重點行業減排發生的變革，包含技術性指標（如電力行業低碳轉型進度）和行為性指標（如汽車保有量的變化）；政策需求是指部分暫不具備盈利能力的減排措施，需要政府制定扶持政策以促進低碳轉型；其他減排驅動力如供應鏈低碳轉型程度、公眾態度、國際氣候談判新進程、國際能源市場價格波動、氣候因子年際波動等因素，均可對減排工作造成顯著影響。

以電力行業為例，整體指標為到2030年排放量相較2018年削減約55%。執行指標則包括到2020年末低碳電力發電量達到1450億度電，2030年二氧化碳排放強度小于100g/kWh，電力行業將是實施碳捕集與封存（CCS）的關鍵行業，同時具備靈活生產的特點。為滿足具體執行指標，在政策層面需要出臺可靠的CCS支持政策促進在電力行業開展試點項目、實行差價合同拍賣以及協商合同提高低碳電力市場滲透率、執行智能系統行動方案提高電力生產系統的靈活性、實施碳定價措施等系列政策確保具體目標達峰。而在制定諸項政策時，同時需考慮到其他驅動因素，主要包括預計到2030年電力消費將增長7%，能源效率的提升大約能節約100億度電，電動汽車的普及將新增約200億度電的需求，終端用能行業相關政策也將深度影響電力行業需求等。

（五）科學評估氣候政策的綜合影響

自2014年起，CCC會評估政府在實施中或計劃中政策的減排潛力，以掌握各行業實施的政策在多大程度上符合設計路徑，其整體效果能否匹配法定碳預算額度，并向議會提交評估報告。在評估中，CCC主要從三方面著手：1.政策設計與實施方面，涉及該項政策制定得當嗎？是否具備明確的目標？能否有效解決目標實現過程中的相關問題？2.激勵措施方面，是否采取了適當的激勵措施（如貨幣和監管方面的獎勵措施）以實現必要的減排？3.資金方面，是否有足夠的資金支撐低碳轉型項目的費用？

根據三大方面的評估結果，受評政策被CCC分為四類：

1.滿足上述所有標準的較低風險政策。該類政策將在實施年份有效實現其減排目標。

2.不符合至少一項上述標準的中風險政策。該類政策存在較大風險或不確定性，需采取輔助措施解決存在的缺陷。

3.不符合上述三個標準的高風險政策，或僅包含高級別提案或意向而無詳細說明，其減排潛力無法兌現。

4.存在政策缺口，是指行業中尚無減排政策，存在明顯政策缺口。

CCC評估了現行政策和政策缺口對英國電力行業實現第五輪碳預算的影響，結果（如圖4所示）。綠色楔型區域的上端顯示了該行業在不推動減排情況下的排放量。綠色、黃色和紅色的楔型區域代表了在不同風險水平下當前和計劃中政策的減排潛力。紅色和白色的陰影區域表示在所有政策都能完全實現的情況下，該行業的預期排放量與滿足法定碳預算之間的缺口（黑色虛線）。這般對現行和待實施政策及其預期減排量的分類有助于CCC判斷政府需要在哪些方面采取更有力行動以滿足碳預算目標，對于政府適時干預有強大的指導作用。

（六）碳稅與碳交易并行構筑有效的碳定價機制

英國當前有碳交易市場和碳稅兩大手段控制碳排放總量。早在2002年英國便成立了全球第一個溫室氣體交易國家體系，后并入歐盟碳排放交易體系，隨著英國“脫歐”逐步進入實質階段，2021年英國再次恢復本國碳交易體系。在2013年啟動“地板碳價”機制，即通過設定碳價下限，當碳市場（當時為歐盟碳市場）中碳價低于“地板碳價”時，觸發碳稅來彌補差額。由于碳稅直接作用于電力行業，對煤電廠影響巨大，燃煤發電量驟降，這是英國自2012年后走上快速脫碳的重要因素之一。

在引入碳預算后，英國希望能有效發揮其與碳稅、碳交易市場的組合作用，形成控制合力。在其規劃中，如圖5所示，碳市場是落實碳預算總量的實際載體，從2024年開始，英國碳交易系統的碳總量上限將以實現2050年凈零碳目標的最優實現路徑為目標，之后配額量將顯著低于前期配額。控排企業將被征收氣候變化稅，但對自愿與政府簽訂氣候變化協議（Climate Change Agreement）承諾排放目標或能源效率目標的企業，一旦達到目標可以享受最高達80%的氣候變化稅減稅優惠。對于氣候變化稅是否切實起到助力減排的效果，需由CCC開展評估。碳預算將作為制定評估框架的核心，以判斷減排手段的有效性。

二、對我國的主要經驗啟示

結合我國當前面臨的“雙碳”最新形勢以及未來開展碳排放總量的政策預期，從英國推行碳預算制度中凝練相關經驗，總的來看有以下幾點值得學習。

（一）科學預判經濟社會發展綠色轉型需求，制定分階段碳總量控制戰略

制定碳排放總量控制目標工作的首要任務當是以國家經濟社會發展戰略為基礎，與國際減排履約承諾相銜接，在統籌全國一盤棋的前提下制定中長期排放目標。可延續現有能源消費總量考核制度的優良做法，實施五年期控制目標，并與碳排放強度、能源消費強度等掛鉤，保障碳排放總量制度的靈活與彈性。考慮到當前仍未達峰，缺少對比基準，建議以2030年后分階段溫室氣體減排目標為設計方式，逐步將能源利用、工業生產過程、廢棄物處理、土地利用變化的碳排放，以及甲烷、氧化亞氮、氫氟化物、全氟化物、六氟化硫等非二氧化碳溫室氣體納入管控。

（二）盡早立法確立減排目標與工作準則

加快氣候變化立法進程，推動將“雙碳”目標愿景納入相關法律，明確碳交易、碳總量等氣候變化重點政策的定位。碳減排的責任主體與目標需要以立法的形式進行強力保障，不僅能向國內外宣誓中國實現“雙碳”目標的決心，而且有利于將具體減排壓實到各責任主體，保障目標順利達成。

（三）健全和完善專家委員會機制

優化現有的國家氣候變化專家委員會職能，或健全和完善碳達峰碳中和專家委員會的相關機制，突破各管理部門界線，為國家碳達峰碳中和實現路徑、政策體系、減排戰略、考核評估提供全過程、系統的技術支撐，以科學性、權威性助力實施碳排放總量控制制度，保障碳達峰碳中和目標順利實現、社會經濟成功實現綠色低碳轉型。

（四）建立系統的考核評估機制

考核評估工作一方面重點關注減排目標是否按計劃完成，另一方面需著力評估相關減排政策的完備程度。在設計考核工作機制中，須牢牢把握兩個點：一是確保引導完成減排任務，二是引導實現綠色低碳發展轉型。在減排成效評價方案中，除重點考察量化的碳減排量是否完成外，更需要重點考察重點行業領域是否順利實現階段性轉型目標，推動減排的責任主體是否履職盡責。在政策完備性評估中，要能有效識別當前發揮實際作用的工作以及缺乏的工作支撐，為下一步政策制定著力點找準方向。

（五）合理設計動態調整機制

總量目標的設計是對于經濟社會發展、綠色低碳轉型的整體規劃，難以對未來情況做到精準預判，特別是當前國際局勢緊張、單邊主義盛行、全球經濟面臨衰退風險、供應鏈穩定性不足等系列問題，對未來經濟發展的不確定性有極大影響。因此，必須設計與國內外環境掛鉤的動態調整機制，針對突發性國際事件和劇烈變化的國際環境，比如國際油價猛漲、國際煤炭價格大幅波動、國際鈾資源供應受阻、降水顯著偏少等情況，及時調整階段性減排戰略，保持經濟社會推進減排的彈性與活力。

（六）厘清各級政府與市場化減排主體責任

隨著全國碳排放權交易市場擴容，水泥、電解鋁、鋼鐵等行業將逐步隨電力行業一起納入碳市場管控機制，屆時全國碳排放量將主要來自這些控排行業。如何設計激勵獎懲機制提升控排企業減排積極性，是中央人民政府也是各級人民政府的現實挑戰，需要在碳排放總量控制制度中厘清各責任主體的邊界與權責，切實達到“有為政府”與“有效市場”兼顧的狀態。

1.陳曉婷，陳迎.從科學和政策視角看碳預算對全球氣候治理的作用[J].氣候變化研究進展，2018，14（06）：632-639.

2.聯合國開發計劃署， 《2007/2008年人類發展報告》， 2018.

作者：楊儒浦，生態環境部環境與經濟政策研究中心；通訊作者：馮相昭，中國電子信息產業發展研究院