金融支持基礎(chǔ)設(shè)施提升氣候韌性

應(yīng)對(duì)氣候變化包括減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化兩方面，當(dāng)前大家普遍關(guān)注較多的是減緩，對(duì)于適應(yīng)方面的關(guān)注存在不足。其實(shí)不管是在減緩還是適應(yīng)領(lǐng)域，都需要解決資金問題。

適應(yīng)氣候變化資金嚴(yán)重短缺

從全球范圍來看，應(yīng)對(duì)氣候變化的資金缺口巨大，其中適應(yīng)資金缺乏情況更加顯著。根據(jù)氣候政策倡議組織（CPI）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，雖然2019—2020年全球適應(yīng)氣候變化資金流動(dòng)約為460億美元，相較2017—2018年增長(zhǎng)了53%，但仍僅占全球氣候資金的7%，絕大多數(shù)氣候資金流向了減緩氣候變化的領(lǐng)域。2017—2020年，全球適應(yīng)氣候變化資金雖然呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，但仍未能滿足需求。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的數(shù)據(jù)顯示，發(fā)展中國(guó)家的適應(yīng)成本預(yù)計(jì)是當(dāng)前公共氣候適應(yīng)資金流的5至10倍，而且差距仍在擴(kuò)大，所以需要大量資金支持。

中國(guó)適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的資金也存在供應(yīng)不足。國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心預(yù)測(cè)，2016—2030年，中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)的總資金需求規(guī)模將達(dá)56萬億元，年均約3.7萬億元。其中，平均每年減緩和適應(yīng)氣候變化的資金需求分別約占57%和43%，為2.1萬億元和1.6萬億元。從整體應(yīng)對(duì)氣候變化的資金缺口看，與現(xiàn)有資金投入規(guī)模比，中國(guó)平均每年將面臨約0.8萬億元的適應(yīng)資金缺口，其中基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的資金缺口占比最大，每年約為0.48萬億元。

城市氣候融資領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟的分析認(rèn)為，為了保證城市基礎(chǔ)設(shè)施的氣候韌性，可能要比一般的基礎(chǔ)設(shè)施多付出9%至27%的額外投資，對(duì)應(yīng)0.4萬億至1.1萬億美元。全球基礎(chǔ)設(shè)施中心數(shù)據(jù)顯示，到2040年，全球基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口將達(dá)到15萬億美元，對(duì)應(yīng)每年平均缺口約為6000億美元。盡管建設(shè)韌性基礎(chǔ)設(shè)施資金需求量較大，但需要意識(shí)到的是，脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)帶來的代價(jià)更是巨大的。通過韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，不僅能夠避免大量因氣候?yàn)?zāi)害所引起的損失，同時(shí)能夠產(chǎn)生可觀的項(xiàng)目收益。世界銀行（1996）數(shù)據(jù)顯示，提高基礎(chǔ)設(shè)施韌性的額外成本僅占整體投資需求的3%。而因氣候韌性建設(shè)所規(guī)避的設(shè)施損害和經(jīng)濟(jì)影響，在新的基礎(chǔ)設(shè)施壽命期內(nèi)，發(fā)展中國(guó)家韌性基礎(chǔ)設(shè)施的收益將達(dá)到4.2萬億美元。這就是說，在韌性建設(shè)上每投資1美元，就能獲得4美元的收益。可見，投資韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有良好的成本效益潛力，只不過目前，這些社會(huì)環(huán)境效益往往在項(xiàng)目前期不會(huì)被算進(jìn)去，因此就造成韌性基礎(chǔ)設(shè)施在引入投資時(shí)吸引力不足的問題。

金融支持韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道

不論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或適應(yīng)氣候變化類項(xiàng)目都具有較強(qiáng)的公益屬性，因此，公共資金均為兩者主要的資金來源。世界銀行（2020）數(shù)據(jù)表明，發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中83%為公共資金，只有17%是私營(yíng)資金；適應(yīng)氣候變化的資金來源也較為相似，分別為公共資金占79%，私營(yíng)資金占21%。當(dāng)前，無論是綠色金融還是氣候投融資，均倡導(dǎo)將社會(huì)資本引入綠色項(xiàng)目或應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目，以改變傳統(tǒng)的依靠財(cái)政資金支持的狀況。

對(duì)于韌性基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的投資，投資者的投資需求包括，長(zhǎng)期持有資產(chǎn)、收益穩(wěn)定、在低利率的環(huán)境下提高投資收益率、投資多元化、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、通脹保護(hù)、信息透明等。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長(zhǎng)、回報(bào)穩(wěn)定的特性，目前，國(guó)際上像開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)資金支持、養(yǎng)老金和社保基金的投資、政府資助、基金投資、保險(xiǎn)公司以及PPP（公共資本和私人資本結(jié)合的方式）等是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的主要融資渠道。國(guó)內(nèi)韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資渠道主要包括政府撥款、國(guó)企投資、本地銀行貸款、多邊開發(fā)銀行貸款、PPP等。

由于韌性基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性和區(qū)域性特征，目前政府財(cái)政是支持韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。分析全球重點(diǎn)國(guó)家和地區(qū)政府支持韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，各國(guó)通過建立基金、設(shè)立項(xiàng)目計(jì)劃、劃配專項(xiàng)資金等方式，為相關(guān)項(xiàng)目提供了直接撥款、財(cái)政補(bǔ)助、低息貸款、稅務(wù)減免等各式資助。另外，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在全球應(yīng)對(duì)氣候變化工作中扮演著重要的角色，也是適應(yīng)資金的主要來源。由于開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的開發(fā)屬性，其資助主體主要是公共部門，投向了大量韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以起到比較大的資金撬動(dòng)的作用，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供的融資方式包括貸款、補(bǔ)助金、政策性融資、擔(dān)保、股權(quán)投資等不同方式，其中提供貸款為主要方式。2018年，IDB、EBRD、World Bank、IFC、ADB、NDB、EIB、IDB、ADB共同組建了多邊開發(fā)銀行基礎(chǔ)設(shè)施合作平臺(tái)（MDB Infrastructure Cooperation Platform），致力于共同支持可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

債券憑借著其直接的融資方式、靈活的期限設(shè)置、較大規(guī)模的融資額和適宜的融資成本成為韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目選擇的融資工具之一。受益于國(guó)內(nèi)外細(xì)分和創(chuàng)新債券類型發(fā)展，綠色債券、氣候債券、環(huán)境影響力債券等都可作為韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資工具。例如，歐洲復(fù)興開發(fā)銀行（EBRD）于2019年發(fā)行了首支氣候韌性債券，該債券為五年期氣候韌性債券，評(píng)級(jí)為AAA，利率為1.625%，募集了7億美元。在第一期的發(fā)行中，來自15個(gè)國(guó)家的40多家投資方進(jìn)行了認(rèn)購，累計(jì)超額認(rèn)購2億美元，表現(xiàn)出了較強(qiáng)的投資吸引力。通過該債券的發(fā)行，EBRD為眾多適應(yīng)項(xiàng)目提供資金，包括氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（如塔吉克斯坦的Qairokkum水電站項(xiàng)目）以及具有氣候韌性的農(nóng)業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目（如摩洛哥的Saiss水資源保護(hù)項(xiàng)目）。

另外，基金是支持韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的另一項(xiàng)重要融資工具，如各國(guó)、各地區(qū)政府所積極籌建的基礎(chǔ)設(shè)施基金、綠色基金、發(fā)展基金，也如國(guó)際組織、MDBs、 NGO建立起的綠色氣候基金（GCF）、氣候投資基金（CIF）等，還有私營(yíng)部門建立起的各類與應(yīng)對(duì)氣候變化、綠色發(fā)展相關(guān)的投資基金。例如，氣候投資基金（CIF）是全球范圍內(nèi)專門與多邊開發(fā)銀行合作并作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的多邊氣候基金。其啟動(dòng)了耗資12億美元的“氣候韌性試點(diǎn)項(xiàng)目”（PPCR），支持發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)開展氣候韌性和適應(yīng)類項(xiàng)目。再比如，氣候韌性和適應(yīng)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)移基金（CRAFT）是全球首家致力于促進(jìn)氣候韌性和適應(yīng)氣候變化的私營(yíng)部門投資基金，由全球環(huán)境基金（GEF）、北歐發(fā)展基金（NDA）、歐洲投資銀行（EIB）提供資金支持。CRAFT是一家成長(zhǎng)型股權(quán)投資基金，由專注于氣候韌性的Lightsmith Group投資公司管理。基金所投向的公司均是已經(jīng)研發(fā)并證實(shí)可用于提供氣候韌性的技術(shù)和解決方案的公司，且有一定的市場(chǎng)需求和收益保障。由于國(guó)際上一直強(qiáng)調(diào)應(yīng)增加適應(yīng)氣候變化方面的投資規(guī)模，做到與減緩資金規(guī)模相匹配，現(xiàn)在投資領(lǐng)域很多工作重點(diǎn)也在向適應(yīng)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

為進(jìn)一步展現(xiàn)韌性基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道，結(jié)合國(guó)際韌性基礎(chǔ)設(shè)施融資實(shí)踐，在此分別選取摩洛哥的Saiss水資源保護(hù)項(xiàng)目、紐約綠色雨洪基礎(chǔ)設(shè)施激勵(lì)計(jì)劃項(xiàng)目和路易斯安那環(huán)境影響力債券試點(diǎn)項(xiàng)目，由此為其他地方開展氣候韌性投融資提出實(shí)施規(guī)劃與融資機(jī)制創(chuàng)新方面的建議。

政府推動(dòng)韌性投融資的實(shí)施路徑

地方政府應(yīng)以保障城市氣候韌性作為準(zhǔn)繩，將韌性思維融入戰(zhàn)略規(guī)劃和項(xiàng)目評(píng)價(jià)，制定韌性相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)韌性項(xiàng)目的開發(fā)與組織能力，增強(qiáng)政府資金的引導(dǎo)作用，構(gòu)建“政府主導(dǎo)—市場(chǎng)組織—社會(huì)參與”的韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制。政府要在宏觀規(guī)劃、政策制定方面發(fā)揮積極作用，還應(yīng)倡導(dǎo)建立韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目庫。2022年，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展氣候投融資試點(diǎn)工作的通知》并確定了23個(gè)地方入選氣候投融資試點(diǎn)，同時(shí)發(fā)布試點(diǎn)地方氣候投融資項(xiàng)目入庫參考標(biāo)準(zhǔn)，參考標(biāo)準(zhǔn)明確入庫項(xiàng)目包括減緩氣候變化類項(xiàng)目和適應(yīng)氣候變化類項(xiàng)目。政府可以通過建立項(xiàng)目庫為金融機(jī)構(gòu)識(shí)別項(xiàng)目提供便利，也可以提供財(cái)政補(bǔ)貼支持資金籌措，引導(dǎo)私人資本投入韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，助力實(shí)現(xiàn)韌性價(jià)值。

韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要收益包括損失避免、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)和環(huán)境效益三類。當(dāng)前，投資機(jī)構(gòu)考慮較多的是經(jīng)濟(jì)效益，如何將損失避免、社會(huì)和環(huán)境效益轉(zhuǎn)化為另一種形式的經(jīng)濟(jì)效益，將會(huì)成為未來重點(diǎn)工作，也只有這樣才能使得韌性基建項(xiàng)目對(duì)于金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生直接吸引力。對(duì)于韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來說，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期投入時(shí)會(huì)發(fā)揮關(guān)鍵作用，需要建立完善的風(fēng)險(xiǎn)篩查框架、提供項(xiàng)目開發(fā)支持、低成本的資金支持，并配合其他商業(yè)機(jī)構(gòu)將項(xiàng)目落地。其他金融機(jī)構(gòu)也要意識(shí)到韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的趨勢(shì)，完善投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架、改變投資策略、開發(fā)面向氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施的金融產(chǎn)品，并關(guān)注分散投資風(fēng)險(xiǎn)。

整體而言，中國(guó)可以從三方面著手加速氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第一，提高全社會(huì)對(duì)未來氣候風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，各界對(duì)于氣候風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足，首先還是需要提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的意識(shí)和能力，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中強(qiáng)化適應(yīng)理念。其次，制定韌性基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)非常關(guān)鍵。沒有評(píng)定方式，金融機(jī)構(gòu)投資時(shí)就無法判定哪些項(xiàng)目屬于韌性基建。最后，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，開展適應(yīng)宣傳教育工作，提供公眾適應(yīng)素質(zhì)。第二，完善氣候韌性項(xiàng)目的價(jià)值評(píng)估和流轉(zhuǎn)體系。當(dāng)前，市場(chǎng)對(duì)于氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的價(jià)值認(rèn)知存在不足。在價(jià)值評(píng)估方面，需將損失避免和社會(huì)和環(huán)境效益通過各種方式轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，體現(xiàn)出項(xiàng)目?jī)?nèi)在的完整價(jià)值。第三，拓寬氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道。各地應(yīng)著手建立氣候投融資項(xiàng)目庫，挖掘高質(zhì)量項(xiàng)目，開發(fā)并創(chuàng)新投融資機(jī)制，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)披露、監(jiān)測(cè)和管控，提高地方政府財(cái)政激勵(lì)力度，持續(xù)撬動(dòng)社會(huì)資本投入韌性基建項(xiàng)目。

摩洛哥的Saiss水資源保護(hù)項(xiàng)目

摩洛哥面臨非常嚴(yán)重的水資源匱乏的問題，且正隨著氣候變化進(jìn)一步加重。摩洛哥的Saiss水資源保護(hù)項(xiàng)目旨在通過為摩洛哥提供每年超過1億立方米的可持續(xù)水資源用于灌溉，同時(shí)提供先進(jìn)有效的節(jié)水灌溉技術(shù)，如滴灌，來提高其農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的氣候韌性。該項(xiàng)目的融資方式為綠色氣候基金（GCF）提供0.32億歐元贈(zèng)款，歐洲復(fù)興開發(fā)銀行（EBRD）通過發(fā)行韌性債券提供1.2億歐元貸款。

紐約綠色雨洪基礎(chǔ)設(shè)施激勵(lì)計(jì)劃

紐約綠色雨洪基礎(chǔ)設(shè)施激勵(lì)計(jì)劃鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市韌性建設(shè)，通過建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施和采用智能設(shè)計(jì)，如建造和維護(hù)路邊花園、用滲透性強(qiáng)的材料鋪路等，對(duì)城市社區(qū)雨水進(jìn)行綜合管理。該項(xiàng)目具體采用了以下兩種融資方式：1.綠色基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助計(jì)劃：由紐約市政府為愿意在私有房產(chǎn)內(nèi)部等區(qū)域建設(shè)綠色設(shè)施的業(yè)主提供補(bǔ)助，補(bǔ)助最高可達(dá)500萬美元。同時(shí)，簽署一份維護(hù)相關(guān)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的20年協(xié)議，確保設(shè)施的長(zhǎng)期有效。2.私有房產(chǎn)雨水收集改造激勵(lì)計(jì)劃：通過該計(jì)劃激勵(lì)相關(guān)業(yè)主建設(shè)吸收、利用及儲(chǔ)蓄雨水的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)增加200“綠色化英畝”（約等于2萬立方米雨水）及以上的業(yè)主提供補(bǔ)助等形式的激勵(lì)。

路易斯安那環(huán)境影響力債券（EIB）試點(diǎn)

面對(duì)氣候?yàn)?zāi)難，路易斯安那提出了要在50年間投資500億美元用于海岸帶氣候韌性建設(shè)的宏偉計(jì)劃，但是預(yù)計(jì)可用的公共資金僅有90億到120億美元。環(huán)境影響力債券（EIB）是一種與績(jī)效掛鉤的創(chuàng)新型的結(jié)果導(dǎo)向融資形式，投資者購買債券，債券收益與是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期成果有關(guān)。具體而言，路易斯安那州海岸保護(hù)與修復(fù)公司發(fā)行環(huán)境影響力債券（EIB），私人機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目實(shí)施方，在項(xiàng)目實(shí)施達(dá)到基礎(chǔ)目標(biāo)時(shí)，發(fā)行方支付工程基礎(chǔ)資金和債券基礎(chǔ)利息，超額完成目標(biāo)時(shí)則根據(jù)超額情況來支付超額收益。該項(xiàng)目期限為10～15年，目標(biāo)為至少恢復(fù)585英畝濕地，超額績(jī)效付款為350～800萬美元，承包商與投資者都可從超額績(jī)效中獲益。