歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國的影響及應(yīng)對策略

2022年12月13日，歐盟理事會（以下簡稱理事會）和歐洲議會經(jīng)過第四次三方協(xié)商就碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM，又稱“碳關(guān)稅”）法規(guī)的最終文本達成臨時協(xié)議，將于2026年開始全面起征，覆蓋范圍包括鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力以及氫能等行業(yè)。盡管歐盟碳邊界調(diào)節(jié)機制尚未完成最終立法程序，但其基本內(nèi)容和主要框架規(guī)定已經(jīng)形成。我國是歐盟的主要貿(mào)易伙伴之一，CBAM實施對中歐貿(mào)易帶來的影響不可忽視，中國要未雨綢繆，對歐盟CBAM的規(guī)則設(shè)計及其影響做好跟蹤評估，為及時應(yīng)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制做好準(zhǔn)備。

一、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的起源和核心要點

歐盟是為限制碳泄露而提出了碳邊境調(diào)節(jié)機制。2019年12月歐盟委員會在《歐洲綠色協(xié)議》中提出了一個新的增長戰(zhàn)略，旨在將歐盟建立成一個現(xiàn)代的、資源高效的、有競爭力的經(jīng)濟體，最遲在2050年實現(xiàn)溫室氣體凈零排放，經(jīng)濟增長與資源使用脫鉤。目前，全球約有27%的燃料燃燒排放的二氧化碳與國際貿(mào)易商品有關(guān)，雖然歐盟大幅減少了內(nèi)部的溫室氣體排放，但進口到歐盟的溫室氣體排放卻不斷增加，從而破壞了減少全球溫室氣體排放所付出的努力。當(dāng)歐盟提高氣候雄心，而歐盟大多數(shù)貿(mào)易伙伴沒有達到同樣水平的氣候雄心，可能會產(chǎn)生碳泄漏的風(fēng)險。如果要將全球平均溫度保持在遠低于工業(yè)化前水平2°C的水平，就迫切需要減少溫室氣體排放，避免碳泄漏（carbon leakage）。碳泄漏主要有兩個泄露途徑：一是產(chǎn)業(yè)外流，歐盟企業(yè)遷移到氣候政策寬松的地方；二是碳傾銷，高碳的進口產(chǎn)品取代低碳的同類歐盟產(chǎn)品的市場份額。因此，歐盟提出了碳邊境調(diào)節(jié)機制以解決氣候政策不對稱帶來的碳泄漏問題。

歐洲議會和理事會已同意碳邊境調(diào)節(jié)機制于2023年10月1日生效，之后是三年的過渡期，在此期間僅適用報告義務(wù)，即只需提交每年進口產(chǎn)品隱含的碳排放數(shù)據(jù)，不需要為此繳納費用。CBAM將于2026年正式征收，并于2034年全面運行。據(jù)報道，歐洲議會和理事會就逐步取消CBAM涵蓋行業(yè)（即鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力和氫）的免費配額已達成以下時間表（表1）。CBAM 的生效速度與歐盟碳市場（EU ETS）中免費配額的淘汰速度相同。CBAM逐步取代免費配額會刺激歐盟工業(yè)部門減排，故CBAM可以看作讓EU ETS更有效而采取的措施，從這個角度講，CBAM是具備氣候合理性的。

CBAM的范圍將包括鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥，并擴展到氫氣、特定條件下的間接排放以及下游產(chǎn)品。對鋼鐵、鋁和氫，目前CBAM只對其直接排放收費；而對于水泥、電力和化肥，CBAM既對其直接排放收費，又對其間接排放收費。在過渡期結(jié)束之前，歐盟委員會被要求評估是否將范圍擴大到其他有碳泄漏風(fēng)險的商品，包括有機化學(xué)品和聚合物，目標(biāo)是到2030年將EU ETS涵蓋的所有商品都涵蓋在內(nèi)。委員會還會在2026年之前提出一項提案，該提案會包括更多的下游產(chǎn)品。

按照CBAM的機制設(shè)計，如何認定進口產(chǎn)品應(yīng)承擔(dān)的CBAM繳費義務(wù)是個關(guān)鍵問題。2022年6月歐洲議會版本CBAM一讀文本在附件中明確給出了具體的CBAM證書清繳量的計算方法（見圖1）。進口產(chǎn)品的實際排放量減去相關(guān)產(chǎn)品在歐盟免費分配的排放量的差值乘以EU ETS每周平均交易價格，然后減去在出口國已經(jīng)承擔(dān)的碳成本。根據(jù)圖1 的計算方式CBAM證書清繳量的計算涉及三個方面，第一是認定進口產(chǎn)品的碳排放量，第二是認定按照CBAM規(guī)則需要承擔(dān)繳費義務(wù)的排放量，第三是產(chǎn)品在出口國已經(jīng)承擔(dān)了碳成本。需要注意，出口國已經(jīng)承擔(dān)的碳成本需以該國適用同等的碳價格為基礎(chǔ)。具體的出口國碳價成本如何認定，預(yù)計最終文本將更詳細地解釋這一關(guān)鍵條款的機制。

二、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國的潛在影響

（一）短期內(nèi)CBAM對我國出口歐盟影響不大，但長期來看有重大影響

歐盟CBAM在初期納入鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥以及氫氣六個行業(yè)。我國與歐盟之間沒有電力貿(mào)易，對歐盟出口的化肥、水泥、氫氣規(guī)模非常小，主要受影響的將是鋼鐵及鋁行業(yè)的產(chǎn)品（高萍和林菲，2022）。依據(jù)歐盟官方文件給出稅則號（CN code），2021年中國對歐盟出口的CBAM鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別占對歐盟總體出口規(guī)模的0.98%和0.21%，價值可達56億歐元。有對歐盟出口業(yè)務(wù)的鋼鐵及鋁行業(yè)的相關(guān)企業(yè)將面臨國際競爭力下降的風(fēng)險。我國鋁產(chǎn)品的排放主要來自電力的間接排放，目前歐盟CBAM機制不包括鋁產(chǎn)品的間接排放，若在后期納入這部分排放，將大幅增加我國鋁產(chǎn)品出口至歐盟的成本（周杰俁和崔瑩，2021；段茂盛等，2021）。但從長遠來看，如果未來歐盟將CBAM覆蓋范圍延伸至鋼鐵和鋁行業(yè)的下游，對我國出口將造成沉重打擊。機械及運輸設(shè)備處在鋼鐵及鋁行業(yè)下游，包含了大量鋼鐵及鋁產(chǎn)品的間接出口，雖然我國鋼鐵、鋁及其制品對歐盟的直接出口規(guī)模僅占我國對歐盟總體出口規(guī)模不到2%，但我國對歐盟出口的機械及運輸設(shè)備占比較大，2021年該比重可達55%。如果歐盟CBAM延伸至下游產(chǎn)品，對我國出口的影響將發(fā)生根本性變化。謝超和彭文生（2021）測算受歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的影響，當(dāng)CBAM價格為50.8美元/噸CO2e時中國機械設(shè)備業(yè)對歐盟出口將損失149.8億美元。

（二）加速我國碳定價政策推進進程，縮小與歐盟碳價差距

歐盟CBAM豁免條款的設(shè)計是以碳價評判其他國家氣候政策的力度，這意味著其他國家首先得有一個被歐盟認可的碳定價政策。對于中國而言，雖然有了全國碳排放權(quán)交易市場，但它只涵蓋發(fā)電企業(yè)，若想被CBAM豁免，還需擴大碳市場的覆蓋范圍，將鋼鐵、鋁等行業(yè)納入進來同時收緊碳配額。此外，碳定價政策不是唯一有效的氣候政策手段，例如中國的能耗雙控政策也為減少二氧化碳排放做出了重要貢獻，但就目前的歐盟CBAM機制設(shè)計來看，能耗雙控政策并不適用于CBAM豁免條款。受歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的影響，我國將加速碳定價政策推進進程，進一步健全完善全國碳排放權(quán)交易市場，適時推出碳稅政策。

歐盟CBAM將迫使他國提高碳價，以接近歐盟碳價水平。目前，中國碳排放權(quán)交易市場的成交價明顯小于歐盟碳市場的碳價。2022年8月歐盟碳價已經(jīng)接近100歐元/噸，而中國碳排放權(quán)交易市場自2021年7月16日啟動以來碳配額成交價為40～60（元/噸）浮動，遠低于歐盟碳價格。這意味著，即便是中國對歐盟出口的商品已經(jīng)在國內(nèi)承擔(dān)了碳成本，但因為中歐碳市場的碳價不對等，歐盟進口商仍需購買CBAM證書。因此，歐盟CBAM一旦落地實施，中國碳排放權(quán)市場上的碳價預(yù)計會上漲（龍鳳等，2022）。

（三）中國出口CBAM覆蓋產(chǎn)品的貿(mào)易格局將發(fā)生轉(zhuǎn)變

為了給節(jié)能低碳技術(shù)的研發(fā)預(yù)留時間，中國生產(chǎn)CBAM產(chǎn)品的相關(guān)企業(yè)可能將對歐盟出口份額逐漸轉(zhuǎn)向新興發(fā)展中國家（龍鳳等，2022）。隨著歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的實施，中國相關(guān)企業(yè)短期內(nèi)會在國際市場中尋找水泥、化肥、鋼鐵、鋁及鋁制品等碳密集型產(chǎn)品的新買家，以對沖歐盟實施CBAM引起的風(fēng)險。因此，國際市場上可能會發(fā)生CBAM覆蓋產(chǎn)品貿(mào)易轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。

（四） CBAM 可能會引發(fā)國際爭端，影響國際局勢穩(wěn)定

有分析認為，歐盟CBAM 不僅會使全球貿(mào)易重新洗牌，引發(fā)貿(mào)易保護主義爭端，還可能會制造潛在的外交問題（劉琰，2021）；歐盟提出的碳邊境調(diào)節(jié)機制屬于區(qū)域性政策，可能會迫使其他國家對歐盟貿(mào)易政策發(fā)生改變，造成緊張的地緣政治局勢，引發(fā)貿(mào)易爭端（姜婷婷和徐海燕，2021）。盡管歐盟CBAM法案中預(yù)留了三年的過渡期，對于工業(yè)碳排放依賴較高的發(fā)展中國家而言，三年的過渡時間明顯過短，無法在短時間內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的低碳化轉(zhuǎn)型。發(fā)展中國家為維護本國企業(yè)利益，訴諸WTO爭端解決機制必將影響當(dāng)事國之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

三、中國應(yīng)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的建議

（一）加強中歐應(yīng)對氣候變化對話交流機制，深化國際低碳發(fā)展合作

一方面，堅持共同但有區(qū)別責(zé)任的原則，與歐盟在應(yīng)對氣候變化方面保持緊密對話磋商，避免CBAM成為中歐之間的綠色貿(mào)易壁壘。重點圍繞歐盟CBAM的核心工作機制，如貿(mào)易產(chǎn)品隱含碳核算、碳排放基準(zhǔn)值設(shè)定、豁免條款等方面積極開展雙邊對話，爭取構(gòu)建中歐雙邊互認的碳核算體系。同時，加強中歐之間在低碳技術(shù)開發(fā)部署方面的合作，妥善解決貿(mào)易分歧，避免中國氣候政策與歐盟氣候政策的潛在沖突。此外，須警惕歐盟打著全球環(huán)境治理的名義，實則采取單邊貿(mào)易保護行為，因此，必要時中國可采取對等的貿(mào)易反制措施。另一方面，重視同俄羅斯、巴西等發(fā)展中大國開展交流與合作，依托“一帶一路”倡議等合作機制推動建設(shè)綠色絲綢之路。通過綠色低碳技術(shù)貿(mào)易、綠色投資等方式構(gòu)建綠色發(fā)展多邊合作平臺，為中國積極推動全球氣候治理拓展新空間。

（二）加快推進全國碳市場建設(shè)，推動中國與歐盟的碳市場項目互認

加快推進完善全國碳市場建設(shè)，積極推動國內(nèi)碳市場項目與歐盟CBAM項目互認，提升中國碳價的國際認可度。具體來說，需要從以下幾點進行完善。第一，進一步完善碳市場的法治基礎(chǔ)建設(shè)，推進碳排放權(quán)交易管理條例等更高層級法律法規(guī)出臺。第二，擴大碳市場覆蓋的行業(yè)范圍，擴大至歐盟CBAM所覆蓋的行業(yè)。第三，在碳配額免費分配的基礎(chǔ)上適時引入拍賣機制，在兼顧經(jīng)濟平穩(wěn)運行與碳市場有效性的前提下逐步提高拍賣比例，直至全部碳配額實現(xiàn)有償分配，讓碳價更好地反映市場供需，提高企業(yè)的碳減排意識。第四，推動碳排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測、報送與核查（MRV）與區(qū)塊鏈技術(shù)相結(jié)合，以此保障數(shù)據(jù)監(jiān)測的真實性，同時也為企業(yè)應(yīng)對歐盟CBAM中可能出現(xiàn)的碳排放數(shù)據(jù)爭議提供可靠支持。第五，推動受CBAM影響的企業(yè)同時參與碳市場和綠證交易市場，并允許其所購綠證轉(zhuǎn)化為CCER 抵消碳配額，以降低其間接電力消耗的碳排放，同時發(fā)揮兩個市場的協(xié)同減排作用。

（三） 適時開征碳稅，與碳市場協(xié)同助力國內(nèi)碳減排

利用國際貿(mào)易中的“避免雙重征稅”原則，適時在國內(nèi)征收碳稅，減少企業(yè)因CBAM產(chǎn)生的出口壓力，推動企業(yè)轉(zhuǎn)向清潔低碳的生產(chǎn)方式，從而減弱CBAM帶來的不利的影響。同時，在國內(nèi)征收碳稅可以讓碳稅收入留在國內(nèi)用于支持國內(nèi)的低碳發(fā)展。對于碳稅的政策設(shè)計，本文建議：第一，使用碳稅政策作為碳交易的補充政策手段，以規(guī)范碳市場未覆蓋行業(yè)/企業(yè)的碳排放行為，共同控制全社會碳排放，助力國內(nèi)碳減排。第二，設(shè)定全國碳市場碳交易價格的“地板價”，當(dāng)碳交易價格低于“地板價”時，相關(guān)企業(yè)需要以碳稅的形式支付差價。第三，建議保持宏觀稅負總體穩(wěn)定，將碳稅收入用于支持碳減排、發(fā)展新能源等低碳的生產(chǎn)活動，以及給予受碳稅影響較大的低收入群體補貼。第四，對于采用綠色技術(shù)減污降碳效率高的企業(yè)應(yīng)給予一定程度的稅收減免優(yōu)惠，以此激勵企業(yè)轉(zhuǎn)向低碳的生產(chǎn)方式。

（四）積極推進低碳技術(shù)的研發(fā)推廣，構(gòu)建低碳發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系

一方面，充分發(fā)揮低碳技術(shù)的支撐作用，推動零碳、低碳技術(shù)在重點排放領(lǐng)域的研發(fā)和推廣，同時利用生態(tài)碳匯和碳捕獲、利用與封存技術(shù)（CCUS）等負碳技術(shù)增加碳吸收能力，增強應(yīng)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的能力，助力中國“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。另一方面，大力發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，控制煤電、鋼鐵、水泥等高耗能、高排放（“兩高”）產(chǎn)業(yè)盲目擴張，推動“兩高”產(chǎn)業(yè)由清潔生產(chǎn)向低碳生產(chǎn)甚至零碳生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。

參考文獻：

1.高萍，林菲.歐盟碳關(guān)稅影響分析及應(yīng)對建議[J].稅務(wù)研究，2022（7）：92-98.

2.周杰俁，崔瑩.碳邊境稅及對我國的影響[J].中國財政，2021（19）：61-63.

3.段茂盛， 李莉娜， 陶玉潔. 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對中國的潛在影響和對策建議[EB/OL]. （2021-08-25）. http：//www.3e.tsinghua.edu.cn/cn/article/116.

4.謝超， 彭文生. 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對中國經(jīng)濟和全球碳減排影響的量化分析[R] .北京：中金研究院，2021.

5.龍鳳，董戰(zhàn)峰，畢粉粉，等.歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的影響與應(yīng)對分析[J].中國環(huán)境管理，2022，14（2）：43-48.

6.劉琰.從歐盟碳市場及碳稅新政談起[J].金融市場研究，2021.114（11）：69-71

7.姜婷婷，徐海燕.歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的性質(zhì)、影響及我國的應(yīng)對舉措[J].國際貿(mào)易，2021， 477（9）：38-44.