論強制性國家標準的技術法規(guī)化變革

摘要：強制性標準是我國標準體系的重要類型，隨著標準化體制改革和立法完善，強制性國家標準正在進行技術法規(guī)化變革。因此，探討國內(nèi)外關于強制性標準屬性的爭議，分析我國強制性國家標準技術法規(guī)化變革的外在表達，以及強制性國家標準不是技術法規(guī)的內(nèi)在原由。結合我國相關領域強制性國家標準改革實踐，應進一步明晰標準與法律之界限，建立健全標準與法律協(xié)調配套機制。

關鍵詞：強制性國家標準；技術法規(guī)；標準化法

強制性標準是我國標準體系的重要類型，在《中華人民共和國標準化法》（后文簡稱《標準化法》）中具有明確的法律地位。隨著標準化體制改革進程加快，強制性標準的內(nèi)涵外延與監(jiān)督管理也在悄然發(fā)生變化。205 年3 月，國務院發(fā)布的《深化標準化工作改革方案》提出，整合精簡強制性標準，將現(xiàn)行強制性國家標準、行業(yè)標準和地方標準整合為強制性國家標準。207 年修訂的《標準化法》（現(xiàn)行法）將上述改革措施落實為法律條款，規(guī)定了強制性國家標準的范圍、原則、程序以及監(jiān)督管理等措施。2020 年 月，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了《強制性國家標準管理辦法》，成為強制性國家標準的直接法律依據(jù)。可以說，上述體制改革和立法過程極大地推進了強制性國家標準的技術法規(guī)化變革。

一、國內(nèi)外關于強制性標準的認識厘清

（一）ISO 和WTO 關于強制性標準的界定無論是從國際標準化組織（ISO）、世界貿(mào)易組織（WTO）等國際組織關于標準的界定，還是從世界各國標準化立法就標準的態(tài)度來看，標準是供自愿實施的，這已達成共識。國際標準化組織/ 國際電工委員會（ISO/IEC）指南2中對強制性標準（mandatory standard）進行了定義，即“強制性標準是因普遍性法律的效力或法規(guī)的排他性引證而強制使用的標準”，這里的“（對標準的）排他性引證”指“滿足技術法規(guī)的相關要求的唯一方法是符合所引證的標準，這種對標準的引證方式就是排他性引證”。根據(jù)ISO/IEC 指南2 對強制性標準的定義可以看出，強制性標準是由于普遍性法律的效力或法規(guī)的排他性引證說明，滿足該項標準的有關要求是滿足該項技術法規(guī)有關要求的唯一方法，從而使該項標準具有了強制執(zhí)行的特性。換句話講，標準實施的強制性是由法律賦予的，標準本身并沒有強制約束力。因此，ISO/IEC 關于強制性標準的界定并沒有否定標準本身所具有的“自愿實施”的性質。

標準和技術法規(guī)是技術性貿(mào)易壁壘的基本形式，也構成《世界貿(mào)易組織貿(mào)易技術壁壘協(xié)議》（WTO/TBT 協(xié)議）的核心內(nèi)容，在WTO/TBT 協(xié)議框架下討論標準和技術法規(guī)之間的關系具有重要意義。“強制性”因素是標準和技術法規(guī)的關鍵區(qū)分，是否具有強制性對WTO/TBT 協(xié)議的適用至關重要。WTO/TBT 協(xié)議在附件3 和第2 條中分別對標準和技術法規(guī)規(guī)定了很多相同或相似的義務，如標準和技術法規(guī)都必須遵守最惠國待遇和國民待遇義務，二者都應最大限度地采用國際標準或以國際標準為基礎來制定國內(nèi)標準和技術法規(guī)，二者都應遵守一定的透明度義務等。與此同時，WTO/TBT 協(xié)議對標準和技術法規(guī)課以不同層次的義務，技術法規(guī)承擔的義務更為嚴格。具體來看，標準和技術法規(guī)所承擔的義務存在以下幾個方面的重大區(qū)別：其一，WTO/TBT 協(xié)議第2.2 條規(guī)定了“必要性原則”，即技術法規(guī)對貿(mào)易的限制不得超過為實現(xiàn)合法目標所必需的限度，而附件3中沒有對標準有類似規(guī)定。其二，WTO/TBT 協(xié)議第2.6 條規(guī)定了技術法規(guī)的相互承認原則，即WTO 成員國應積極考慮將其他成員國的技術法規(guī)作為等效法規(guī)加以接受，而附件3 中沒有要求WTO 成員國對其他成員國的國家標準的承認和接受等類似規(guī)定。其三，標準和技術法規(guī)所承擔的透明度義務有所不同，WTO/TBT 協(xié)議第2 條對技術法規(guī)施加的透明度義務比附件3對標準施加的透明度義務更加嚴格。例如，第2.9.2 條要求WTO 各成員國應通過秘書處通知其他成員方擬議的技術法規(guī)所涵蓋的產(chǎn)品，并對其目的和理由做出簡要說明，即所謂的“通報制度”，而附件3 中不存在對標準的類似規(guī)定。其四，除了標準和技術法規(guī)所承擔的實體義務存在上述區(qū)別之外，二者所承擔的程序義務也有所不同。特別是，WTO/TBT 協(xié)議附件3的Q 項規(guī)定“標準化機構對已接受本《良好行為規(guī)范》的其他標準化機構就本規(guī)范的實施提出的交涉，應給予同情考慮并提供充分機會就此進行磋商，并應為解決任何爭端做出客觀努力”，這一規(guī)定表明標準化機構承擔的義務屬于軟性義務，關于標準的爭端應通過標準化機構之間的磋商來解決，而無法適用WTO《關于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》（DSU）建立起來的WTO 爭端解決機制，而關于技術法規(guī)的爭端則可以適用WTO 爭端解決機制進行裁決。

（二）《標準化法》框架下的強制性標準

在我國，強制性標準已成為一個嚴格的法定概念。1989 年《標準化法》規(guī)定：“國家標準、行業(yè)標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準”。根據(jù)現(xiàn)行《標準化法》規(guī)定，我國的國家標準分為強制性標準和推薦性標準，其中“對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準”。因此，在我國法律框架內(nèi)，強制性標準并不是ISO/IEC 指南所指的由于標準得到立法引用而獲得的強制實施效力，而是關于標準本身強制實施效力的確認。也就是說，《標準化法》是我國強制性標準最直接的法律淵源。有學者堅持“強制性標準是技術法規(guī)”的觀點，其理由主要是強制性標準符合WTO/TBT協(xié)議關于技術法規(guī)定義的要求，強制性標準在制定目的和發(fā)揮作用上等同于技術法規(guī)。從形式和現(xiàn)象層面來看，我國的強制性標準在客觀上起到了技術法規(guī)的作用。但從法理角度分析，我國的強制性標準還屬于“標準”范疇，而技術法規(guī)則屬于“法律”范疇，強制性標準在內(nèi)容、制定、審查、批準、實施和監(jiān)督方面與技術法規(guī)不同，強制實施的主體、實施力度和效果也不可能相同。

當然， 也有人認為ISO/IEC 指南關于強制性標準的定義不適用于我國《標準化法》中的“強制性標準”，強制性標準在中國具有特殊的內(nèi)涵，必須結合我國的法律法規(guī)和標準化實踐來理解。有學者指出，強制性標準的改革是構建新型標準化體制的關鍵，并認為中國強制性標準體系存在管理主體不統(tǒng)一，多頭領導且缺乏協(xié)調；發(fā)布程序欠規(guī)范，信息披露不充分；規(guī)范領域的限定不夠嚴格，存在一定的隨意性，以及分散、重疊、重復的現(xiàn)象；強制性標準在內(nèi)容上有相互矛盾、沖突和不一致的情況。特別是普遍對強制性標準的認識不到位，僅僅將其視為標準的一種類型，“在制定、實施與管理上與推薦性標準并無明顯差別”，導致強制性標準的法律地位和性質模糊。但是，將這些問題歸結為“國家標準化行政管理部門的層級較低，造成其很難協(xié)調其他行政部門和地方部門，統(tǒng)籌強制性標準體系的建設與實施”，并提出“將現(xiàn)行標準化行政管理部門的主要職能從組織管理具體標準的制定實施，轉到裁定強制性標準規(guī)制領域（事項）”的建議，這種觀點尤為妥。"此種判斷沒有認清國家標準機構的性質和職責，只是試圖賦予國家標準機構更多的立法權限，本質上還是將強制性標準放在標準的框架內(nèi)進行討論，抹殺了標準和法律之間的本質界限。

關于強制性標準的進一步分析勢必要突破《標準化法》的范疇，法學界在討論標準的私法效力時認為，“標準進入私法的路徑包括法律的規(guī)定和當事人的約定”兩種基本方式。強制性標準以及被法律引用而獲得強制實施效力的推薦性標準，均可直接依據(jù)法律的規(guī)定進入私法領域，推薦性標準（除被法律引用外）、企業(yè)標準、團體標準只能通過當事人的約定進入私法領域。標準并不屬于公法規(guī)范，對于公法抑或是私法，標準的功能都是提供一種參照規(guī)定。強制性標準的法律效力來源于公法規(guī)定而非標準本身，其強制性是公法執(zhí)行上的強制性而非私法適用上的強制性。7 這一態(tài)度表達了強制性標準具有鮮明的法律強制性，而其他標準則是自愿性規(guī)范。

二、強制性國家標準技術法規(guī)化變革的外在表現(xiàn)

在我國，關于強制性標準的改革呼聲一直不斷。對此，《深化標準化工作改革方案》對強制性標準的改革作了總體部署，一是在標準體系上，逐步將現(xiàn)行強制性國家標準、行業(yè)標準和地方標準整合為強制性國家標準。二是在標準范圍上，將強制性國家標準嚴格限定在保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全和滿足社會經(jīng)濟管理基本要求的范圍之內(nèi)。三是在標準管理上，國務院各有關部門負責強制性國家標準項目提出、組織起草、征求意見、技術審查、組織實施和監(jiān)督；國務院標準化主管部門負責強制性國家標準的統(tǒng)一立項和編號，并按照世界貿(mào)易組織規(guī)則開展對外通報；強制性國家標準由國務院批準發(fā)布或授權批準發(fā)布。四是免費向社會公開強制性國家標準文本。現(xiàn)行《標準化法》對《深化標準化工作改革方案》關于強制性標準改革的總體部署進行了法律化。為了加強強制性國家標準管理，規(guī)范強制性國家標準的制定、實施和監(jiān)督，國家市場監(jiān)督管理總局根據(jù)現(xiàn)行《標準化法》的相關規(guī)定制定了《強制性國家標準管理辦法》。現(xiàn)行《標準化法》和《強制性國家標準管理辦法》是我國強制性國家標準制度的主要法律淵源，體現(xiàn)了我國強制性國家標準進一步走向技術法規(guī)的明顯趨勢。

（一）強制性國家標準層級與范圍的技術法規(guī)化

現(xiàn)行《標準化法》立法取消了原來的強制性行業(yè)標準和強制性地方標準，僅保留強制性國家標準，并將強制性國家標準限定在“保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要”這一范圍。《強制性國家標準管理辦法》重申了這一原則，即“對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準”。這一規(guī)定與WTO/TBT 第2.2 部分關于技術法規(guī)范圍的規(guī)定基本是一致的，不同之處是我國強制性國家標準的范圍還擴大至“經(jīng)濟社會管理基本需要”。根據(jù)WTO/TBT 的規(guī)定，技術法規(guī)一般應當由成員國的中央政府制定，地方政府不能制定技術法規(guī)。而且，成員國不得要求或鼓勵其領土內(nèi)的地方政府機構制定對國際貿(mào)易產(chǎn)生障礙的技術措施。因此，現(xiàn)行《標準化法》關于強制性標準的規(guī)定在制定層級和制定范圍上越來越趨向于WTO 關于技術法規(guī)的要求。

（二）強制性國家標準制定主體與制定程序的技術法規(guī)化

在1989 年《標準化法》框架內(nèi)，1990 年原國家技術監(jiān)督局發(fā)布了《國家標準管理辦法》，該辦法是制定國家標準的重要法律文件，規(guī)定了全國標準化技術委員會負責國家標準的起草和技術審查等工作，但并沒有對強制性國家標準和推薦性國家標準的制定程序進行區(qū)別規(guī)定，這體現(xiàn)出立法對強制性國家標準與推薦性國家標準之間的界限不甚明晰。在現(xiàn)行《標準化法》框架下，國家市場監(jiān)督管理總局專門制定了《強制性國家標準管理辦法》，旨在“加強強制性國家標準管理，規(guī)范強制性國家標準的制定、實施和監(jiān)督”，用以指導、規(guī)范“強制性國家標準的制定（包括項目提出、立項、組織起草、征求意見、技術審查、對外通報、編號、批準發(fā)布）、組織實施以及監(jiān)督工作”，體現(xiàn)出立法逐步對強制性國家標準和推薦性國家標準進行明確區(qū)分的趨勢。現(xiàn)行《標準化法》明確規(guī)定“國務院有關行政主管部門依據(jù)職責負責強制性國家標準的項目提出、組織起草、征求意見和技術審查”，而國務院標準化行政主管部門只是負責強制性國家標準的立項、編號和對外通報等形式工作。據(jù)此，筆者認為，國務院標準化行政主管部門并不對強制性國家標準的制定過程進行實質性參與，只是通過事前的立項和事后的編號進行形式上的統(tǒng)一管理。國務院有關行政主管部門對強制性國家標準的制定負責。此外，現(xiàn)行《標準化法》還規(guī)定“國務院有關行政主管部門可以委托標準化技術委員會承擔強制性國家標準的起草和技術審查工作”，這里的“委托”隱含著標準化技術委員會起草和對強制性國家標準進行技術審查并不是“委托立法”，而只是一種技術咨詢行為。

（三）強制性國家標準免費向社會公開凸顯其技術法規(guī)化

現(xiàn)行《標準化法》規(guī)定：“強制性標準文本應當免費向社會公開。國家推動免費向社會公開推薦性標準文本。”《強制性國家標準管理辦法》則進一步明確細化了《標準化法》的這一態(tài)度，即“國務院標準化行政主管部門應當自發(fā)布之日起二十日內(nèi)在全國標準信息公共服務平臺上免費公開強制性國家標準文本”。可見，《標準化法》對強制性標準和推薦性標準的著作權保護采取的是截然不同的態(tài)度。標準構成作品，并受《中華人民共和國著作權法》（后文簡稱《著作權法》保護已成為共識。免費向社會公開強制性標準表明強制性標準不再受《著作權法》保護，根據(jù)我國《著作權法》規(guī)定，“法律、法規(guī)，國家機關的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質的文件，及其官方正式譯文”不受著作權法保護。因此，關于強制性標準免費向社會公開的立法態(tài)度，進一步表明了強制性標準具有鮮明的“法律”屬性。

（四）強制性國家標準不再署名的規(guī)定突出其法律屬性

《強制性國家標準管理辦法》第十九條第二款規(guī)定：“編寫應當遵守國家有關規(guī)定，并在前言中載明組織起草部門信息，但不得涉及具體的起草單位和起草人信息”。立法者認為，“強制性國家標準參照技術法規(guī)，不適宜標注起草單位、起草人”。"標準起草單位和個人署名制度是我國標準化制度的特色，這一制度最早可溯源至原國家標準局在1988 年4 月發(fā)布的一項通知，即“在此標準發(fā)布后，各有關方面對未規(guī)定標準中應署名‘標準主要起草人’提出意見，認為標準中需要署名起草人。為明確起見，現(xiàn)研究決定，在GB/T.-987 第7.2 條‘標準負責起草單位’的下面補充規(guī)定：需要時，可以寫上本標準主要起草人。人數(shù)一般以三至五人為宜”。根據(jù)該標準的最新版本GB/T.-2020第8.3 部分的規(guī)定，標準起草者的基本信息應當在標準文本的“前言”部分寫明。標準起草單位和個人署名制度帶來嚴重的社會問題，一直受到標準化理論界的詬病。由于標準起草人已經(jīng)作為標準化工作人員獎勵申報和晉升的評價指標，因此就帶來了標準起草人署名的“權利尋租”的空間。況且，標準起草單位和個人署名并不能真實地反映標準起草人在標準起草中的貢獻。 關于標準起草人的國際通行辦法是不在標準中署名標準起草單位和起草人信息，而是采用標準歸口的技術委員會署名的做法。國際通行辦法強調了標準起草工作是集體工作成果的結晶，而非個別起草人的勞動成果，很好地體現(xiàn)了標準的公共屬性。盡管GB/T. 還在堅持標準起草單位和個人署名制度，但是《強制性國家標準管理辦法》已經(jīng)拋棄這一制度，不管是否是基于避免標準起草單位和個人署名制度可能帶來的尋租問題，這一做法更是強制性國家標準之法律屬性的本質要求。

（五）強制性國家標準發(fā)布實施的技術法規(guī)化

之前，根據(jù)《國家標準管理辦法》的規(guī)定，國家標準由國務院標準化行政主管部門統(tǒng)一審批、編號、發(fā)布。由國務院標準化行政主管部門批準發(fā)布強制性國家標準表達了國家標準較弱的法律屬性。現(xiàn)行《標準化法》規(guī)定：“強制性國家標準由國務院批準發(fā)布或者授權批準發(fā)布”。現(xiàn)行《標準化法》這一規(guī)定表達了強制性國家標準較強的法律屬性。《強制性國家標準管理辦法》對強制性國家標準的具體發(fā)布形式做了規(guī)定，即“國務院標準化行政主管部門依據(jù)國務院授權批準發(fā)布強制性國家標準。強制性國家標準應當以國務院標準化行政主管部門公告的形式發(fā)布”。增加“國務院授權”這一規(guī)定，強化了強制性國家標準的法律屬性。

三、強制性國家標準不是技術法規(guī)的內(nèi)在原由

關于強制性標準的法律屬性，有學者將強制性標準界定為“強制性的技術規(guī)范”，強制性標準并不屬于正式的法律淵源，而是屬于非正式的法源之“規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件”。因此，強制性標準不能作為法院審理案件的依據(jù)，符合強制性標準僅可以作為一種法律事實或證據(jù)加以援引。盡管標準化最新立法中關于強制性國家標準的規(guī)定表現(xiàn)出強制性國家標準具有明顯的技術法規(guī)化趨勢，但目前法律框架內(nèi)的強制性國家標準還不是技術法規(guī)。根據(jù)我國《中華人民共和國立法法》（后文簡稱《立法法》）規(guī)定， 我國正式法律淵源包括：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。強制性國家標準與部門規(guī)章較為接近，但是，強制性國家標準和法律在法律淵源、制定程序、批準發(fā)布及內(nèi)容方面有較大差異。

（一）法律淵源不同

強制性國家標準的法律淵源是《標準化法》和相關立法，法律法規(guī)的法律淵源是《憲法》《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》等，這決定了強制性國家標準還屬于標準的范疇。

（二）制定主體不同

《強制性國家標準管理辦法》第九條規(guī)定：“國務院標準化行政主管部門統(tǒng)一管理全國標準化工作，負責強制性國家標準的立項、編號和對外通報。國務院有關行政主管部門依據(jù)職責負責強制性國家標準的項目提出、組織起草、征求意見和技術審查。強制性國家標準由國務院批準發(fā)布或者授權批準發(fā)布”。由此可見，強制性國家標準的實際制定機構應是國務院有關行政主管部門。而法律的制定主體是各級立法機關，立法機關具有重要的政治地位和憲法意義。如《規(guī)章制定程序條例》第十四條規(guī)定：“部門規(guī)章由國務院部門組織起草，地方政府規(guī)章由省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府組織起草”。

（三）制定程序不同

強制性國家標準主要有標準化技術委員會或相關技術專家組組織起草，強制性國家標準文本能否通過主要還是取決于標準化技術委員會的表決。因此，強制性國家標準采取的依然是標準制定程序，盡管強制性國家標準制定程序體現(xiàn)了過多的政府干預因素，但其與法律應有的制定程序之間依然有著本質上的區(qū)別。《憲法》《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》對法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章的制定程序有明確規(guī)定。

（四）文本形式與內(nèi)容不同

強制性國家標準與法律法規(guī)的文本形式不同。1990 年的《國家標準管理辦法》第十六條規(guī)定，負責起草單位應按GB《標準化工作導則》的要求起草國家標準征求意見稿。雖然《強制性國家標準管理辦法》沒有明確規(guī)定強制性國家標準編制的文本形式要求，但也有間接的隱含規(guī)定，即“強制性國家標準編寫應當遵守國家有關規(guī)定，并在前言中載明組織起草部門信息”。法律文本也由其基本的形式要求，如《立法法》第六十五條規(guī)定，法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項、目，編、章、節(jié)、條的序號用中文數(shù)字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數(shù)字依次表述。

此外，強制性國家標準與法律法規(guī)的文本內(nèi)容不同。強制性國家標準是對需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的強制性技術要求而制定，僅僅提出技術要求，一般不包括執(zhí)行機構、執(zhí)行程序和補救措施等管理內(nèi)容，更不會有違反標準條款的責任規(guī)定。

（五）起草人信息不同

盡管《強制性國家標準管理辦法》要求強制性國家標準不再署名起草單位和起草人信息，但是該辦法第四十條規(guī)定：“強制性國家標準發(fā)布后，起草單位和起草人信息可以通過全國標準信息公共服務平臺予以查詢”。這表明，立法并沒有徹底放棄標準署名制度，立法者認為這一做法的目的是“保護各方參與標準化工作的積極性”。"對于法律而言，法律文本中不體現(xiàn)參與立法的單位和個人名稱，也不可能通過立法機關查詢到參與立法的單位和個人的相關信息。

（六）批準發(fā)布程序不同

不同的立法有不同的批準發(fā)布程序，部門規(guī)章經(jīng)部務會議或者委員會會議決定，并于部門負責人簽署命令予以公布后，及時在國務院公報或者部門公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。強制性國家標準由國務院批準發(fā)布或者授權批準發(fā)布。可見，強制性國家標準和法律法規(guī)在批準發(fā)布實施上還存在較大不同。

四、強制性國家標準的技術法規(guī)化變革的進一步思考

（一）《工程建設標準體制改革方案（征求意見稿）》解讀

在我國，“強制性標準”一詞體現(xiàn)在標準化立法與標準化政策的行間字里，鮮有“技術法規(guī)”這一稱呼。2017 年7 月，住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《工程建設標準體制改革方案（征求意見稿）》一改以往立法與政策的保守態(tài)度，明確提出強制性標準的技術法規(guī)化改革問題。《工程建設標準體制改革方案（征求意見稿）》指出，通過“將現(xiàn)行標準中分散的強制性規(guī)定，精簡整合為全文強制性工程建設規(guī)范（以下簡稱“工程規(guī)范”），逐步過渡為技術法規(guī)，實現(xiàn)與現(xiàn)行法律法規(guī)的深度融合”。工程建設標準體制改革的目標是“建立以工程建設技術法規(guī)為統(tǒng)領、標準為配套、合規(guī)性判定為補充的技術支撐保障新模式”。這是我國標準化政策首次明確表態(tài)將強制性標準轉變?yōu)榧夹g法規(guī)，“工程規(guī)范”是這一轉變的過渡橋梁。根據(jù)《工程建設標準體制改革方案（征求意見稿）》規(guī)劃，“工程規(guī)范”分為國家工程規(guī)范、行業(yè)工程規(guī)范和地方工程規(guī)范三級，其中行業(yè)工程規(guī)范可補充細化并應嚴于國家工程規(guī)范，地方工程規(guī)范可根據(jù)本地特點補充細化并應嚴于國家、行業(yè)工程規(guī)范。《工程建設標準體制改革方案（征求意見稿）》關于工程建設領域強制性標準的技術法規(guī)化改造提出了明確方向。其一，在制定主體方面，國家工程規(guī)范、行業(yè)工程規(guī)范和地方工程規(guī)范分別由國務院或國務院授權部門、國務院有關部門、省級人民政府審查批準。國家工程規(guī)范與行政法規(guī)的制定主體是一致的，行業(yè)工程規(guī)范與部門規(guī)章的制定主體是一致的，地方工程規(guī)范與政府規(guī)章的制定主體是一致的。其二，在制定程序方面，《工程建設標準體制改革方案（征求意見稿）》明確提出“工程規(guī)范的起草應參照法規(guī)制定程序，做到客觀、公開、公正”。可見，工程規(guī)范制定程序不再是依照標準制定程序，而是要求依照法規(guī)制定程序，這里的法律淵源主要有《立法法》《規(guī)章制定程序條例》等。其三，在制定范圍方面，《工程建設標準體制改革方案（征求意見稿）》規(guī)定，關于工程規(guī)范的技術內(nèi)容主要做到“兜底線、保基本”，對工程規(guī)范中的性能化要求，“應盡可能明確可選擇的具體技術措施”。這一規(guī)定與歐盟的“新方法指令”"相似，即立法僅對安全等基本要求進行規(guī)定，對滿足基本要求的具體技術措施則通過標準和其他方式實現(xiàn)。因此，可以認為《工程建設標準體制改革方案（征求意見稿）》關于國家工程規(guī)范、行業(yè)工程規(guī)范和地方工程規(guī)范三級分類與行政法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章相對應，"國家工程規(guī)范屬于行政法規(guī)范疇，行業(yè)工程規(guī)范屬于部門規(guī)章范疇，地方工程規(guī)范則屬于政府規(guī)章范疇。但是，《工程建設標準體制改革方案（征求意見稿）》發(fā)布已有近六年之久，目前還沒有出臺正式的改革方案和具體措施。

（二）做好強制性國家標準技術法規(guī)化變革的準備

我們應深刻認識到，強制性標準不是標準化問題，而是法律問題，強制性標準的改革絕不是標準化治理體系改革的任務，而是國家法治建設的任務。正如有學者指出，標準作為外在于法律的規(guī)范系統(tǒng)，不能當然進入法律領域，標準進入法律領域需要一定的路徑。標準之所以能夠進入法律領域，不取決于標準而取決于法律，取決于法律對標準的接受。要推進強制性國家標準法治化進程，只有在法治的條件下，標準才具有替代法律的作用。標準替代法律對于法治的意義在于，應當將標準納入法治的視野，充分發(fā)揮標準化的作用，促進國家法治建設。"接下來，強制性國家標準的技術法規(guī)化變革需要著手做好兩方面的準備。

一是該歸法律的歸法律，該歸標準的歸標準。從標準化角度來看，強制性國家標準不應屬于《標準化法》的調整范圍，即《標準化法》的調整對象僅限于自愿性標準，將強制性國家標準移出《標準化法》是強制性國家標準技術法規(guī)化改造的重要措施。應與這一重要舉措配套相應的體制改革措施，改革的主要方向是建立權威獨立的國家標準機構，作為自愿性標準的協(xié)調機構，不再干涉技術法規(guī)的制定問題。而是將強制性標準體系改造為技術法規(guī)體系，轉而由政府法制部門管理，實現(xiàn)該歸法律的歸法律，該歸標準的歸標準。

二是建立健全標準與法律協(xié)調配套機制。技術法規(guī)與標準的制定機構是相互獨立的，但二者仍建立一定的機制保持必要的合作與聯(lián)系。例如：澳大利亞建筑技術法規(guī)委員會（ABCB）負責制定技術法規(guī)，澳大利亞國家標準機構標準國際有限公司（SA）負責制定標準，ABCB經(jīng)常派員參加制定技術法規(guī)所需要的標準制定委員會的工作，與SA 保持緊密有效的工作關系，旨在加強澳大利亞建筑技術法規(guī)（NCC）與澳大利亞標準（AS）之間的一致性。ABCB與SA 簽署了合作備忘錄，為合作制定建筑技術法規(guī)引用標準建立工作機制。在歐盟，則是技術法規(guī)制定機構直接向標準化機構下達技術法規(guī)所需要的標準的制定任務，即歐盟委員會授權歐洲標準化委員會（CEN）、歐洲電工標準化委員會（CENELEC）和歐洲電信標準協(xié)會（ETSI）承擔支撐技術法規(guī)制定和實施所需要的標準制定工作。因此，要實現(xiàn)強制性標準回歸技術法規(guī)體系，從根本上需要推進國家法治建設，同時也需要依賴豐富的標準化資源，建立健全標準與法律協(xié)調配套機制，實現(xiàn)標準支撐法律實施的良性互動。