國有企業基礎設施項目投資的風險與防范

摘要：近年來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，但基礎設施建設不平衡不充分問題依然突出，制約著我國經濟社會的持續健康發展。在此背景下，各級政府均制定并出臺了大量支持國有企業參與基礎設施建設的政策措施，在激發市場活力、優化營商環境、提高政府公共服務水平等方面發揮了重要作用。但是國有企業參與基礎設施項目投資依然存在一些風險，包括市場風險、政策風險、債務風險、法律風險等。文章以國有企業的投資項目為例，分析基礎設施項目投資過程中存在的各類風險，并提出相應的防范措施。

關鍵詞：國有企業；基礎設施項目；投資風險

隨著我國經濟社會發展進入新時代，基礎設施建設在國民經濟和社會發展中的地位和作用越來越突出。在黨的二十大報告中，習近平總書記提到了“構建現代化基礎設施體系”的發展目標，報告強調交通、能源、電信、水利等基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，現代化國家必須擁有現代化的基礎設施體系。這一目標的實現將有助于推動國家經濟社會的快速發展，提升國家的國際競爭力，并為人民群眾提供更好的生產生活條件。在“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中也強調“要圍繞推動高質量發展、構建新發展格局，深化供給側結構性改革”。因此，在我國經濟社會發展進入新時代的背景下，加強基礎設施建設是加快構建現代化經濟體系、推動高質量發展的必然要求。

近年來，有部分學者也針對國有企業基礎設施項目的投資風險進行了研究，如龐有兵（2022）認為，在我國的基建投資中，國企扮演著日益重要的角色。在工程項目的實施和投資中，由于涉及領域廣泛，參與方復雜，而且其所處的外部環境具有很大的可變性，而在實施工程項目時，國企所面臨的投資風險也表現出了多樣性，因此，對其進行風險的分析和防控，都需要給予足夠的重視。康銀虎（2022）的研究表明，國企基建工程往往采用“整合”或“多元拓展”的方式。然而，由于受到了主觀和客觀的因素的制約，在投資之前，通常情況下，項目的基本情況、投資對象、項目可行性等可能會出現一些調查偏差。在項目執行中，如果與之相適應的內部控制體系不夠完善和科學，就會限制著國企投資項目的效率，還會導致國家財產的損失。胡舒揚、曹寶山等（2022）指出，國企是一個非常重要的經濟部門，在實施我國發展戰略過程中，國企要擔負起一項特定的使命。目前，構建“新基建”既是我國的一項重大戰略，又是我國國企面臨的一項重大歷史任務。我國國企在新基建領域有著豐富的實踐經驗，已經具備了參加新基建的必要條件。蒙建波（2020）指出，2019年12月3日，國家發展改革委發布了《關于lt;中華人民共和國招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）gt;公開征求意見的公告》，其根據在國家和國家投資建設項目中的實際工作經驗，提出了相應的修訂意見。陳嘯（2018）將公共服務理論、政府職能理論和法律制度理論融合，在充分認識中國政府推動國有資本境外投資的現實基礎上，對比分析國外政府推動國有資本境外投資。綜上，國有企業的基礎設施投資存在著多方面的風險，涉及項目實施、投資對象、市場變化等多個方面。因此，在建設資金安全風險管控體系時，需要針對各種風險進行分析和防控，并加強內部財務管理、供應商管理、債務資本管理等，從根源上減少金融風險，保障基礎設施項目建設的順利開展。因此，本文針對國有企業在投資基礎設施項目時常見的風險類型展開分析，并提出相應的防控思路和措施，以確保國有企業在投資中取得經濟效益和社會效益。

一、相關概念

（一）國有企業

國有企業是指由國家或政府控制、管理或持有大多數股份的企業。這些企業通常與國家的經濟、社會和戰略利益密切相關，其所有權和控制權歸屬于國家或政府。在中國，國有企業是國民經濟的重要組成部分，向社會提供各種產品和服務，同時也承擔了一定的社會責任，是我國社會主義市場經濟發展的重要力量，對國家經濟的持續穩定發展發揮著重要的保障作用。

（二）基礎設施項目

基礎設施項目是指為滿足日常生產、生活和社會發展所需而建設的重要基礎設施。這些設施包括但不限于道路、橋梁、機場、鐵路、港口、水利工程、城市供水、排水和自來水管網等。基礎設施項目的建設對經濟和社會的穩定增長、資源的開發和環境的改善具有重要意義。首先，基礎設施項目將改善人們的生活質量。例如，良好的道路網絡提高了公民的生活便利度，縮短了流通時間，增強了就業和商業活動的機會和效率；有效的水資源管理和大規模運輸系統也能帶來更加便利、安全和可靠的飲用水。其次，基礎設施建設對促進經濟發展有著深遠的影響。現代化的交通運輸設備可以降低物流成本、減少制造成本。大型基建項目建設初期，通過科技融合導致了一批新興產業的崛起，對經濟結構調整、發展質量提升和社會進步產生了重要的推動作用。最后，基礎設施也有助于實現區域平衡發展。較為發達的地區擁有先進的交通和供水排水系統會更具有吸引力和更加適合創新和創業。然而在落后地區， 基礎設施不足極有可能成為拖累其發展的因素。優化落后地區的基礎設施布局，促進資源流動、人員流動與技術創新，將帶來全國市場動態平衡、可持續發展與民生改善之效果。總之，基礎設施建設是國家經濟和社會發展的關鍵部分，其有效規劃和實施可以幫助提高生活質量、促進經濟增長、實現區域平衡發展。

二、國有企業基礎設施項目投資的風險分析

（一）政策風險

在國有企業基礎設施項目投資中，政策風險是重要因素。政策調整可能會對國有企業基礎設施項目投資造成嚴重影響。政策風險包括兩方面內容：一是宏觀經濟和政治環境的變化；二是相關新制度和政策的出臺或取消。首先，宏觀政治經濟環境變化可能導致政策風險。隨著國家領導層、地方區域與產業規劃方向的改變，國有企業所在的特定領域發展需求會相應發生變化。例如，某些行業的監管被加強或放寬、在緊縮性的貨幣寬松度上的聲明或政策高調，這些變化都將直接或間接地影響投資決策的信心和穩定性。特別是當股市或貨幣市場突然動蕩時，國家在切換宏觀政策方向時有可能實施非常規的干預手段，造成企業資金鏈不暢甚至崩潰。其次，新制度和政策的出臺或取消也會帶來國企基礎設施項目投資中的政策風險。例如，政府可能會出臺新的環境保護、居民權益和市場監管制度，這些都將對項目建設和運營產生影響。此外，在稅收、土地、融資等方面也會因為最近立法變更而發生重要的風險調整，進而影響投資決策的穩定性與預期回報率。總之，政策風險是國有企業基礎設施項目投資中一個重要的風險因素。投資者需密切關注宏觀經濟與政治環境的變化，并在新法規制度出臺前分析其對項目的實質性影響。國企可以通過建立靈活抗風險撤退機制和多元金融渠道的投資模式，來降低政策風險，并減少潛在的不可控風險發生。

（二）市場風險

我國基礎設施市場呈現明顯的“雙寡頭”競爭格局，國有企業作為基礎設施行業的重要參與者，在競爭中占據明顯優勢，但市場競爭也往往是“強者恒強”，其基礎設施項目投資所面臨的市場風險也會因此不斷加大。一是由于市場進入壁壘較高，國有企業基礎設施項目投資進入門檻也較高，市場份額相對較小。如果國有企業參與的基礎設施項目不具備相應的市場優勢，就很難獲得競爭優勢，從而無法在該行業中占據主導地位，并對投資收益產生直接影響。這類項目通常包括城市供水、污水處理、燃氣供應、公路建設等。二是在市場競爭中，國有企業參與的基礎設施項目通常是競爭性領域，企業之間競爭激烈，在缺乏充分信息、有效監管機制的情況下，往往容易出現不正當競爭行為，進而導致國有企業的投資收益受損。

（三）項目建設風險

對于國有企業而言，基礎設施項目投資建設是一個復雜、系統的過程，其投資建設風險主要來自兩方面：一是項目建設過程中的資源調配問題。項目建設周期一般較長，涉及資金投入較多，這就要求國有企業能夠充分了解各方面資源，并對各方面資源進行合理調配。如果資源調配出現問題，將會對項目建設進度和質量產生較大影響，進而對投資收益產生直接影響。二是工程項目施工過程中可能出現的各種問題。在施工過程中，施工單位由于自身原因、外部環境變化等各種因素可能導致工程建設項目出現問題，如果不能及時發現并采取有效措施予以解決，就會導致工程項目工期延誤、質量下降、成本增加等問題。

（四）資金安全風險

國有企業基礎設施項目投資的資金來源主要有資本金、銀行貸款和社會資本，資金來源與使用直接影響項目投資的順利推進。

第一，國家相關款項是國有企業項目投資中的主要資金來源，其主要是指在項目的投資建設中，國家以股東身份投入的資本金。在項目投資建設中，國有企業需根據《公司法》和《企業會計準則》等相關規定，根據項目投資內容和規模確定股東出資金額。國有企業基礎設施項目投資一般金額較大，這就要求國有企業需要合理地安排和使用資金，如果沒有做好資金管理工作，就會對資金造成一定程度的浪費和損失，增加企業的債務風險。第二，銀行貸款是國有企業基礎設施項目投資中的主要資金來源，國有企業在進行項目投資時，須與銀行簽訂貸款協議，約定貸款金額、期限、利率等相關內容，銀行通過對國有企業的資信情況進行調查后，將貸款金額發放給國有企業。但在實際工作中，國有企業往往沒有與銀行簽訂貸款協議，導致貸款資金的安全無法得到保障。

（五）財務管控風險

作為國有企業，在基礎設施項目投資中，面臨著各種風險，其中財務管控風險是其中之一。財務管控方面的風險涉及公司如何管理和監督其現金流、收入、支出及賬戶余額。對于國有企業來說，如果不能很好地應對財務管控風險，將會導致許多潛在問題和挑戰。首先，財務管控不當可能導致資金浪費和濫用。這些問題可能源于購買高昂、不必要的設備或者無計劃地增加員工數量。此外，缺乏有效的財務控制，也容易導致資產損失或被盜竊。因此，僅依靠財務團隊并不夠，需要其他部門的協助才能確保實施良好的財務管控。其次，不合理的投資策略可能會導致財務壓力。在執行規模較大的基礎設施項目時，經常需要進行大量的投資。但若是沒有具體的可行性研究來驗證該項目將帶來的效益，將會使企業陷入巨大的財務壓力。因此，在確定投資策略時，國有企業需要做好充分的可行性研究和風險評估，以確保選定的項目正確、可靠且符合財務要求。此外，在實施基礎設施項目時，及時掌握和管理運營成本也非常重要。如果不能很好地管理和控制運營成本，就有可能導致該項目無法盈利或造成虧損。

（六）運營管理風險

國有企業在投資基礎設施項目后，一旦進入運營階段就會面臨管理不到位、決策失誤及效益不達標等風險。對于不同類型的基礎設施項目，如經營性、準經營性和非經營性項目，其經營風險也各有不同。對于經營性項目投資而言，主要依靠運營收入來彌補投資建設成本和運營成本之間的缺口，當出現虧損時則將帶來投資損失。而對準經營性項目投資而言，則需要考慮政府行為風險的影響，除了考慮運營成本以外。還需要考慮基礎設施項目的運營周期問題，基礎設施項目的運營時間通常很長，短則幾年，長則可達二十年，因此存在許多潛在風險。地方政府平臺可能會由于人員變動或財政困難等原因無法按期履行付費和補貼義務，這對項目運營和國有企業的發展產生巨大的影響。此外，隨著國家安全、技術標準和環境保護要求的不斷提高，項目的運營成本也可能會不斷變化，進而直接影響到項目的收益情況。因此，國有企業在投資基礎設施項目后，必須充分考慮并應對風險，以確保項目的長期穩定運營和投資回報。

三、國有企業基礎設施建設項目投資的風險防范

（一）建立項目投資決策機制

1. 明確決策流程

國有企業基礎設施項目投資可按照“決策前置、科學決策、民主決策、依法決策”的原則進行，將項目投資的各項決策前置，由項目業主單位提出初步建設方案，并由董事會進行可行性研究論證。具體而言，在決策前置方面，公司應對投資項目的建設地點、建設規模、建設內容等進行全面可行性研究論證；在科學決策方面 ，要根據公司發展戰略及行業發展趨勢，提出本單位基礎設施項目的初步建設方案；在民主決策方面，要在充分研究和論證的基礎上，以董事會或總經理辦公會審議的方式通過后報政府審批；在依法決策方面，要根據政府審批意見及批復文件，按公司有關規定程序報投資管理部門批準實施。

2. 制定投資標準

國有企業基礎設施項目投資要遵循“盡力而為、量力而行”的原則，要制定投資標準，要明確投資目標，合理選擇投資方式和融資方式，充分考慮項目建設條件、建設周期、資金來源、回報機制等因素，不得盲目擴大投資規模。

3. 增強風險評估

為應對投資項目中的各種不確定性，在進行項目決策時，還應對項目投資風險進行評估。一方面，評估風險時要對項目的實施環境進行考察，綜合考慮政治、經濟、社會、技術等各種因素，來分析項目投資的可行性。另一方面，應通過風險的識別、風險的評估和風險的控制來對項目進行決策，在此過程中，要采用定性和定量相結合的方法，并根據風險評估結果，對項目進行有效決策，以保證投資決策的準確性和科學性。

4. 投資決策公開

國有企業對基礎設施項目的投資決策要公開透明，嚴格按照國家有關規定，履行投資項目決策程序，及時公開相關內容，包括但不限于：企業基本情況，投資項目的基本情況，項目投資的必要性和可行性，以及項目建設運營的相關政策法規、行業標準、技術規范等；對國有企業進行基礎設施項目投資決策的程序、審查內容，以及投資決策結論等。

（二）強化外部合作單位的管理

在項目投資決策過程中，要根據外部合作單位的情況，對項目的風險進行識別和評估，對外部合作單位的資信進行審核。

一是要強化項目合同管理。合同是企業的重要經濟資源，也是重要的法律文件。企業在進行合作前，應對合作方的資信情況進行調查，確保合作單位具備良好的資信狀況。對合作方實施“分類管理”，根據合作單位不同的資信等級，在簽訂合同時制定不同的付款條件和信用條件。此外，還可以根據合作方履約能力、履約歷史情況、以往項目經驗等因素綜合考慮，選擇合適的合作伙伴。在合作中，應嚴格按照合同約定支付款項，不得擅自變更、解除合同或無故拖欠工程款。二是要建立完善的合同管理機制。合同是企業開展業務活動的重要法律依據，是企業經營管理活動的基本依據。對項目投資涉及的各種經濟資源和風險，以及項目實施中可能發生的各種問題，都要通過合同來確定各方權利義務關系，明確責任主體、責任范圍及相應的違約責任，通過合同條款約束各方行為，并建立健全合同管理機構，明確合同管理人員職責，健全合同管理制度，加強對合同的審核、檢查和監督，及時解決合同執行中出現的問題，確保合同的順利執行。

（三）優化項目投資的組織架構

優化項目投資的組織架構是一項關鍵的風險防范措施，可以在項目投資決策、執行、監督等各個環節實現對重要問題的有效把控。在進行項目投資時，國有企業需要優化組織架構和相關部門的職能，提升項目投資效益并規避潛在的風險。首先，優化組織架構可以通過合理劃分部門職責、明確職責權限等方式，保證各個相關部門在項目投資過程中能夠高效協作，并實現較好的投資收益。例如，財務管理和預算管理部門可負責對項目投資的資金狀況進行監督控制；市場營銷和研發部門則需負責對項目拓展情況和技術風險進行評估和應對計劃的調整。其次，在優化組織架構時還應該注重提升員工素質和業務能力，培養跨領域的團隊合作精神，提高項目投資的成功率。碰到復雜的項目投資，部門間必然存在多種意見，員工應學會如何判斷合適的方案，并且能夠及時調整項目投資的方向。最后，在整個項目投資過程中，公司管理者應該有效掌握項目信息，關注項目進展及時調整，建立適當的溝通機制促進跨部門合作，加強對各級項目管理職能人員培訓，提高項目投資管理能力。

（四）建設資金安全風險管控體系

國有企業在進行基礎設施投資時，需要特別注意資金安全風險。這種風險綜合起來包括市場、信用、流動性、信息、操作等各種方面，其中包括項目融資的資金來源和使用情況的安全性，以及可能出現的風險。

1. 建立并嚴格執行內部財務制度和財務控制標準

將所有涉及資金流入和流出方面的流程進行合理設計，并按照某些具體指標來評價其效果。例如，在通過審計或者內部審核程序暴露出處理不當的跡象后，應主動采取必要措施消除潛在風險。

2. 加強對供應商和外部承包商的管理

與外部單位合作時，國有企業需要更加警惕，特別是當國企向小型供應商和非上市公司支付所需資金時。國有企業應盡可能地與申報合法、繳納稅款的企業合作，以提高資金的安全性，并且只使用審查合格的銀行轉賬方式。

3. 加強對債務資本的管理

與銀行、信托公司等聚集性融資平臺合作的企業面臨著更大的財務風險，因此，在構建資金安全風險管控體系時，應該從根源上杜絕大量的無力償還貸款和濫竽充數的現象。此外，還要加強收支中心和貸款資本的聯系，以保證資金流動的可靠性和安全性。

（五）合理規劃內部財務管理

國有企業在開展基礎設施項目投資時，必須重視財務風險的防控工作，在開展項目投資之前，要對自身的財務狀況進行全面評估，對于可能出現的財務風險提前做出防范，做好相應的財務計劃。在財務計劃中，要對項目的投資進行嚴格管控，避免出現資金短缺、資金閑置等情況。并且要根據自身實際情況制定相應的財務預算管理制度，并通過對項目投資全過程進行監督管理，防止項目投資過程中出現不合理、不科學等情況。在項目實施過程中，要對項目進行全程監督，及時發現問題并采取有效措施解決問題。同時要加強對資金的監控力度，防止出現挪用、轉移資金等問題。

（六）完善投資風險的內控體系

為了保障投資風險的內部控制體系能夠有效運行，首先，需要完善企業的組織結構和職能分工，由董事會、監事會、戰略委員會和運營管理委員會組成投資決策委員會，對項目投資進行科學決策，并加強董事會對投資項目的監管。其次，要建立項目投資風險的識別和評估機制，包括基礎設施項目的行業、區域、規模、技術等信息，結合企業自身發展戰略、發展階段、發展狀況等，建立內部控制目標。再次，要完善內部審計機制和監督評價機制，從制度上保障國有企業基礎設施投資的風險防控能力。最后，還應加強信息披露和溝通。在投資決策和項目實施過程中，國有企業要及時、全面地向股東、政府和其他利益相關方披露投資風險相關信息，并及時溝通和協商，避免因信息不對稱導致的投資風險。另外，國有企業還要提升對外部環境和政策變化的敏感度，及時進行調整和應對，降低投資風險。綜上所述，完善投資風險的內部控制體系需要從多個方面入手，包括建立合理的組織結構和職能分工、建立科學的風險識別和評估機制、加強信息披露和溝通等。只有通過不斷完善內部控制體系，在保證基礎設施投資風險可控性的同時，才能更好地實現國有企業發展戰略和經濟效益的最大化。

四、結語

隨著我國經濟社會的快速發展，國有企業參與基礎設施項目投資的重要性日益凸顯，但在具體實踐中，國有企業也面臨諸多風險。因此，國有企業應當堅持穩中求進工作總基調，在準確把握政策精神和相關法律法規的基礎上，提高對市場的預判能力，及時發現市場變化趨勢，調整投資方向和重點；加大對政策文件的研究力度，重點關注政策中不明確之處，提前做好應對措施；在項目的可行性研究階段充分考慮各類風險因素，明確投資比例和相關責任主體；對項目進行全生命周期管理，嚴格履行審批程序、合規合法實施。

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（作者單位：中國水利水電第八工程局有限公司）