西南地區包容性公共衛生體系優化研究

摘 要： 在中國社會科學院西南地區“社會網絡與居民健康”調查數據的基礎上，收集西南地區五級（省、市、縣/區、鄉鎮/街道、村）衛生部門相關資料，采用問卷調查、專家咨詢、實證研究等方法，定量與定性相結合進行分析研究，對西南地區包容性公共衛生服務政策均等化與普適性、服務能力、服務項目開展情況展開調查分析，闡述西南地區包容性公共衛生服務全民健康治理的發展現狀，剖析存在的問題及原因，有針對性地提出解決策略，為相關部門決策提供參考。

關 鍵 詞： 西南地區； 包容性； 公共衛生服務； 全民健康治理

中圖分類號： D 63"" 文獻標志碼： A"" 文章編號： 1674-0823（2023）02-0114-07

為加強公共衛生體系建設，應對全球新冠肺炎的肆虐，提高全民健康水平，我國政府將國家基本公共衛生服務作為醫改重點內容在全國范圍實施。隨著服務項目不斷增多、服務群眾數量增加，如何做好各項公共衛生服務，提高政府全民健康治理能力，實現包容性公共衛生服務均等化及普適性，是當前衛生部門管理的痛點和難點問題，也是黨和國家實現全民健康目標亟須考慮的問題。

2022年第二季度，中國社會科學院“包容性綠色發展跟蹤調查（IGDS）”項目組對西南地區公共衛生服務全民健康治理進行實地調研和社會網絡問卷調查。通過調查數據分析與研判，獲知我國西南地區自政府開展包容性公共衛生服務全民健康治理以來，各方面都取得明顯成效，對提高人民群眾的健康水平起到積極促進作用，然而在具體實施過程中也存在一些問題需要解決。

一、包容性公共衛生體系的內涵

包容性通常指社會個體或某個社會主體能夠包容客體的特性。能夠正常多包容的，說明其具有較好包容性；反之，說明其不具有較好包容性［1］。公共衛生是關系到一個國家或一個地區人民大眾健康的公共事業。公共衛生具體包括對重大疾病，尤其是傳染病（如新冠肺炎、結核、艾滋病、SARS等）的預防、監控和治療，對食品、藥品、公共環境衛生的監督管制，以及相關的衛生宣傳、健康教育、免疫接種等。例如，對2019年開始全球新冠肺炎的控制預防治療，便屬于典型的公共衛生職能范疇。耶魯大學公共衛生系的創系主任查爾斯·溫斯洛（1877—1957）在1920年所著的一篇名為《公共衛生的處女地》（The Untilled Fields of Public Health）的文章中提出“公共衛生”的概念，被譽為“美國公共衛生之父”［2］。基于以上引述，筆者認為包容性公共衛生是指具有多方并重和兼容并蓄的多元化接納特性，關系一個國家或一個地區人民大眾的，通過質量評價、政策發展和保障措施來預防疾病、延長人的壽命和促進人的身心健康的一項普惠性公共事業。

習近平總書記多次強調：“沒有全民健康，就沒有全面小康。”［3］公共衛生服務直接關系人民身心健康。要推動公共衛生工作重心下移、醫療衛生資源下沉，推動城鄉基本公共服務均等化，為群眾提供安全有效，方便價廉的公共衛生和基本醫療服務，真正解決好基層群眾看病難、看病貴問題。各級黨委和政府要關心和關愛醫務工作者，為他們創造良好工作環境，讓廣大醫務工作者安心、放心、舒心地從事救死扶傷的神圣事業。“中國式現代化最重要的指標還是人民健康，這是人民幸福生活的基礎。”［4］只有把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，全面推進全民健康治理，深化公共衛生體制改革，才能實現人人享有健康的美好愿景，為實現第二個百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢打下堅實健康基礎。

二、西南地區包容性公共衛生服務現狀及其評價

（一） 包容性公共衛生服務現狀調查

本次調查由中國社會科學院“包容性綠色發展的理論與實踐研究”課題組設計，調研人員由省/直轄市/自治區、地級市、縣/區三級調研員組成。本次問卷調查覆蓋全國411個地級市/區，全國共收回有效問卷6 351份。西南地區共收回有效問卷1 287份，其中云南省289份（占比為22.46％），貴州省46份（占比為3.57％），四川省39份（占比為3.03％），重慶市885份（占比為68.76％），西藏自治區28份（占比為2.18％）。從數據分析情況來看，被調查人員學歷層次大致均衡，大學本科以上學歷的占67.99％，高中、初中及小學學歷占31.32％；被調查人員男女比例（男515人，女772人）較為合理，城鄉分布比較均衡，其中非農業戶口占49.49％，農業戶口占50.51％；戶口登記地在所居住鄉鎮的占56.25％，在所居住縣的占29.71％，在所居住市的占10.25％，在所居住省的占3.79％；在職受訪者以上班族居多，其中黨政機關、人民團體、軍隊占8.15％，事業單位占25.68％，國有企業占9.63％；私營企業占18.52％，外資企業占1.23％，個體工商戶占15.56％，務農及其他占21.23％。

總體來看，西南5省份的調查樣本在學歷層次、性別比例、就業狀況、從業情況、戶籍類別等方面分布較合理，能夠較好地反映被調查地區的公共衛生體系現狀和居民健康狀況。此次問卷發放時間為2022年第二季度，新冠肺炎疫情在全國多地呈點狀多發態勢，給參與調研地區公共衛生體系帶來一定的考驗。新冠肺炎疫情反復，促使各省市均出臺了相關的醫療保障制度，規范了當地的公共衛生服務保障工作，給居民健康及對經濟的預期帶來一定的信心。通過第二季度的問卷調查，可以在一定程度上了解當地群眾對公共衛生體系、自身健康以及經濟預期的總體感受與期望。

（二） 包容性公共衛生服務現狀評價

1. 公共衛生環境和身心健康表現突出，但健康體檢參與度不足

從問卷調查情況看，西南地區受訪者身體健康情況良好。這主要得益于西南地區得天獨厚的自然環境（見圖1和圖2）。而在健康體檢指數方面（見圖3與圖4對比），西南地區低于全國近20％。

對居民心理健康方面的測評，調查主要從情緒消極情況、難以入眠程度、孤獨感、緊張感以及痛苦、憂慮感五個方面進行。IGDS對居民心理健康狀況采用李克特量表法進行測量，將選項為“很少情況有”以及“偶爾有”兩種情況設為輕度；將選項為“經常有”的情況設為中度；將選項為“一直都有”的情況設為重度。

根據2022年第二季度IGDS問卷調查數據，分別將西南地區和全國居民心理健康狀況繪制為圖5和圖6。

在情緒方面，西南地區居民“完全沒有消極情緒”的比例為22.92％，低于全國平均水平（25.96％）；西南地區居民“具有輕度消極情緒”的比例為55.41％，高于全國水平（52.85％）；西南地區居民“具有中等程度的消極情緒”比例為13.67％，高于全國水平（11.4％）；西南地區居民情緒嚴重消極的情況占8.81％，低于全國水平（9.79％）。總體而言，超過22.48％的西南地區居民會經常存在情緒消極的情況，居民的情緒健康有待改善。西南地區“一直都有消極情緒”和“完全沒有消極情緒”兩種情況的比例均明顯低于全國平均水平，表明西南地區居民出現情緒極端的情況較少。

在睡眠情況方面，西南地區睡眠質量較差的比例較高，即“經常有”和“一直都有”難以入眠的居民比例達到了24.08％，略高于全國平均水平（23.96％）。西南地區“完全沒有”難以入眠的比例為22.52％，明顯低于26.08％的全國平均水平。綜上，西南地區居民的睡眠質量雖較差，但低于全國平均水平。值得注意的是，西南地區居民“一直都有”難以入眠的比例（7.88％）低于全國平均水平（11.67％），表明相較于全國，西南地區居民較少出現特別嚴重的睡眠問題。

在孤獨感方面，西南地區居民“完全沒有”孤獨感的比例為33.04％，低于全國平均水平（36.84％）；西南地區居民“很少有”孤獨感和“偶爾有”孤獨感兩種情況的比例之和為46.86％，略高于全國平均水平（46.71％）。“經常有”孤獨感和“一直都有”孤單感的西南地區居民比例（20.1％）略高于全國平均水平（16.45％），但“一直都有”孤獨感西南地區居民比例（7.63％）低于全國平均水平（8.11％）。在緊張感方面，西南地區居民“完全沒有”緊張感的比例為20.75％，遠低于全國平均水平（29.52％）。西南地區“一直都有”緊張感的居民比例為5.71％，低于全國平均水平7.81％。西南地區居民“完全沒有”緊張感和“一直都有”緊張感兩種情況的比例都小于全國平均值，說明西南地區居民緊張感的極端情況較少，整體偏向于適度的緊張感。在痛苦、憂慮感方面，西南地區居民“完全沒有”痛苦、憂慮感的比例為29.89％，低于全國平均水平（34.83％）；“一直都有”痛苦、憂慮感的西南地區居民比重為5.13％，低于6.94％的全國平均水平。

綜上所述，西南地區居民都具有一定程度的消極情緒、難以入眠、孤獨感、緊張感以及痛苦、憂慮感。西南地區居民“完全沒有”和“一直都有”兩種情況都小于全國平均值，呈現出向中間值靠近的趨勢。總體而言，西南地區居民的心理健康狀況要優于全國整體水平。

通過此次問卷調查結果可知，盡管西南地區居民的身體健康和心理健康水平都高于全國平均水平，但仍有較多的居民存在身體健康或心理健康的問題，亟須解決。

2. 網絡醫療與健康保險服務水平不高

西南地區在網絡醫療服務質效（包括網絡醫療服務與咨詢、網絡掛號、網絡問診普及率、網絡問診效果、網絡問診目的、網絡處方藥）方面得分低于全國；在醫療衛生基礎服務質量（醫務人員素養、就診地觸達性、醫療需求、收紅包、醫療衛生知識、生病處理方式、吸煙飲酒人數）方面得分也低于全國；在中醫治療方面，人們仍然存在以西醫為主、中醫輔助的思想，還沒有形成中西醫“你中有我、我中有你，不分主次、相輔相成”的意識；在醫療保險方面，還未參加醫療保險人數（13.36％）高于全國（9.24％）、購買商業醫療保險人數（17.25％）則低于全國（18.03％）（見圖7、圖8）。

3. 公共衛生均等化和普適性還有待提高

從本次問卷調查數據看出，西南地區在就醫可及性、可觸達性（開車1小時以上才能到達三甲醫院的占比16.82％）方面比全國（14.88％）高近2％（見圖9、圖10），說明西南地區在城鄉公共衛生服務均等化、普適性方面與全國有一定差距，急需改善農村/社區的就醫環境。在“找醫生看病首選就診地”題項中，西南地區首選網上問診的只有2.18％，低于全國的2.55％；在“掛專家號是否困難”題項中，還有17.4％的人選擇“困難”，說明西南地區在公共衛生公平性方面還需不斷改進和提高。在“網上掛號是否更容易掛到想要的醫生的號”題項中，有33.02％的人沒有用過網絡掛號，明顯高于全國的29.35％，說明西南地區網絡醫療普及率還有很大改善空間。

4. 公共衛生服務水平不斷提高，但全民健康治理體系建設任重道遠

從本次問卷調查數據來看，西南地區在公共衛生服務整體水平上有所改善，但在醫療資源整合方面有待進一步提高，在生病首選就醫地的題項中，僅有1.45％的受訪者選擇到私立醫院看病治療，低于全國的1.65％。在新冠肺炎疫情期間選擇到私立醫院看病就診的僅為1.29％，低于全國的1.55％。這說明西南地區私立醫院參與公共醫療衛生服務的發展空間很大，社會力量辦醫還相對乏力，在公共衛生服務方面主要還是大量依靠政府公立醫院，社會辦醫還未得到較大發展。在醫生管理與參與公共衛生服務激勵方面有待改善，醫生收受紅包現象仍然不同程度地存在（西南地區有24.01％的受訪者認為存在收受紅包情況）。西南地區包容性公共衛生事業也有待改善，尤其是服務農村社區的醫生資源缺乏，有高達85.7％的受訪者無經常聯系的服務醫生，有54.89％受訪者無專業醫療咨詢者，衛生知識宣傳普及不夠，居民健康素養較差，共同導致農村居民健康狀況較差。

三、基于包容性增長的西南地區公共衛生體系優化建議

1. 擴大政府公共衛生投入規模

西南地區應加大對經濟水平相對落后的西部邊疆地區公共衛生投入與政策支持，鼓勵利用社會力量建設公共衛生服務全民健康治理渠道。在公共財政投入規模一定的情況下，根據西南地區實際情況，對公共醫療衛生資源進行合理有效的調整與整合，改變之前政府對公共衛生管理的傳統模式，引入績效管理機制，不斷提高基層衛生服務單位服務質量和效率，提升公共衛生服務全民健康治理能力。

2. 全力實現公共衛生服務均等化和普適性

西南地區應努力改變農村貧困群體因無力負擔合作醫療費用或無力承擔共同付費而被排除在現有的醫保體系之外的情況（有13.36％受訪者認為沒有享受醫保）。一是創設寬松有利條件，充分發揮各類社會主體參與健康治理的積極性。二是加強不同治理主體之間的統籌協調，有效發揮協同治理效應。三是建立迅捷反應機制，克服科層式管理體制缺乏靈活性的弊端。四是加強醫療衛生資源的合理調配，加快優質資源的擴容與共享。

3. 共同開展基本衛生保健與大病保障

目前西南地區全民健康保障體系服務內容相對有限，主要對重大疾病給付補償，對初級健康服務、門診服務、康復性鍛煉以及精神障礙疾病的救助非常有限。筆者認為，在現有的國力和地方政府財力能負擔的現實基礎上，應充分考慮不同人群的公共衛生服務需求，將基本衛生保健服務（如預防門診、體檢中心、康復中心等）納入健康保障服務范圍，提高普通人群的醫療服務可及性，改善全民健康狀況，避免目前“小病得不到及時治療，拖成大病才能獲得醫療救助”的現象。

4. 積極推進包容性農村公共衛生事業

農村是西南地區公共衛生服務薄弱點，衛生資源少。要改變這一狀況，一是要加強農村的公共衛生服務，提高服務效率，根據經濟發展程度和廣大居民的衛生服務需求，合理規劃、科學設置功能齊全的農村三級衛生服務網絡，嚴格落實分級診療制度，做到“小病不出村，大病不出縣”，方便百姓就近就醫。二是應完善農村合作醫療制度，擴大保障范圍，讓廣大農村居民享受到更多的健康實惠。同時應規范公共衛生服務行為，控制藥價，打破“以藥養醫”模式，合理安排補償比例，擴大藥品可報銷品種和診療報銷范圍，鼓勵農村居民積極參加醫療商業保險，由政府給予醫療商業保險費用補貼政策，讓醫療保險惠及全體人民。三是應加大農村居民健康體檢參與力度，做到疾病的早預防、早發現、早治療，減少不必要的健康損失。健康體檢工作要真正做到嚴謹、準確、科學，對百姓身心健康有實實在在的預防指導作用。只有這樣才能提高體檢率，真正發揮公共衛生的預防保障作用，做居民真正的健康守護者。

5. 不斷完善公共衛生服務全民健康治理體系

公共衛生體制如若施行“一刀切”，既不能滿足全民健康需求，也不能激活整個醫療衛生體制，還影響醫務從業者的工作積極性，因此應采取多層次、多元化、協同性、競爭性的治理形式［5］，這樣有利于在滿足全民基本健康需求的同時，保障全民享有更高層次的醫療衛生服務。

一是創造寬松有利條件，充分發揮各類社會主體參與治理的積極性。加快推進醫療衛生服務高質量發展，實現醫療衛生治理體系與治理能力現代化，是建設健康中國、更好地滿足人民群眾不斷增長的美好健康生活需要的重要途徑。在專業化分工日益深化的現代社會，實現醫療衛生治理現代化，必須依靠全社會各方面力量，而不能僅僅依賴政府部門與公立機構。因此，需要政府創造更加寬松有利的發展環境，有效激發與調動各類社會主體的活力與積極性，讓他們能夠有公平機會、較強激勵參與全民醫療衛生事業發展，合力打造現代化醫療衛生服務體系與治理體系。一方面，需要有效激活包括境外投資者與優秀從業者在內的各方面社會力量，加快以理性需求為導向的醫療衛生服務高質量發展，逐步解決醫療衛生服務供給與需求不匹配的總體性與結構性并存的問題；另一方面，則需加快優質醫療衛生資源擴容和區域均衡布局，推進優質醫療衛生資源的合理化共享，緩解優質醫療衛生資源分布的不均衡問題。

二是加強醫療衛生資源的合理調配，加快優質資源的擴容與共享。公共衛生服務直接關乎百姓的生命健康，盡管并非所有醫療衛生服務都是基本公共服務，但適度的均衡分配有助于增進社會公平、推進全民健康治理。然而，目前我國醫療衛生服務發展還不夠充分平衡，醫療衛生資源分布的城鄉差距、地區差距較為明顯，國家正在積極推進的分級診療制度面臨著醫療衛生資源分布不均和民眾醫療衛生消費習慣難以改變的雙重障礙。因此，推進全民健康治理現代化必須加強整體性治理、合作治理的體制建設，完善考核、問責等激勵約束機制，切實解決好醫療衛生體系統籌建設與協同治理不力等問題，不斷提升疾病防控與健康管理能力。

6. 持續加大全民健康信息化建設力度

要進一步強化政治意識，加大衛生健康信息化建設投入，切實保障全民健康云平臺的順利應用，進一步實現市域醫療衛生信息網絡全覆蓋，從而以信息化為支撐，緊密聯系衛生主管單位及全市醫療衛生機構，做到人人擁有電子健康檔案，信息有效共享，實現就醫方式、服務方式、管理方式的轉變，從而為居民、醫療服務者、管理者等角色用戶，提供更加便捷、高效、有價值的服務。信息化工作是提高公共衛生服務水平、完善全民健康治理能力的抓手和落腳點，要在各級政府的正確領導下貫徹落實，提高公共衛生管理水平，為居民精準服務，提升人民群眾的幸福感。利用平臺數據，建設多樣化與多維度的指標監管與分析應用體系，實現衛生健康精細化智能管理，為科學、持續評估全民健康治理成效提供強有力的數據支撐。積極開展“互聯網+醫療健康”建設，不斷加強衛生健康信息化建設，利用信息化手段持續優化各診療環節，讓老百姓看病少跑腿、更方便，從而極大提升老百姓的幸福感、獲得感。

一是強化全民健康信息化的統籌管理。要加強組織領導，強化管理與技術融合，按照關于政務信息整合共享的有關要求，加大對全民健康信息化建設的統籌管理力度。

二是積極開展市域云醫療信息化集成平臺、全民健康體檢平臺和120醫療急救指揮平臺等系統建設。通過公眾號的形式，向居民提供二級以上醫療機構預約掛號、檢驗檢查報告、線上支付和費用查詢等信息化服務，進一步提升120急救中心調度效率和能力，提高全民健康體檢工作實效，方便民眾治療疾病和健康監測。以市域為服務范圍，統籌全市醫療健康服務，進行電子健康卡平臺建設，為全民開展醫療健康“一卡通”服務。

三是建立遠程式會診系統，提升基層醫療衛生服務能力。建立遠程醫學會診中心，尤其是以市級重點醫院為支撐，向上聯接如北大人民醫院、云大醫院，縱向聯接如華西醫院等國內先進醫療機構，向下覆蓋市、縣（區）、鄉鎮、社區等醫療機構，實現基層醫療衛生機構遠程會診全覆蓋，使各族群眾特別是偏遠地區群眾能夠享受三甲醫院優秀專家提供的遠程網絡診療服務。

四是大力推進全民健康信息一體化建設。由市衛生健康部門牽頭，會同相關部門（各級衛生監管部門）加快完善傳染病疫情和突發公共衛生事件監測系統，推動傳染病多渠道監測一體化平臺建設，改善醫防協同體制機制，衛生監管各部門齊抓共管，建立多渠道監測預警機制。進一步貫徹落實《國務院辦公廳關于促進“互聯網+醫療健康”發展的意見》［6］，以習近平總書記五大新發展理念為引領，不斷創新醫療健康技術，全力夯實全民健康信息化發展的基礎，重視互聯網技術對醫療健康的推動作用，不斷利用互聯網技術盤活現有醫療健康資源，把人工智能、大數據、5G等技術充分應用到醫療健康工作中。

五是加大健康醫療大數據分析應用。政府應該大力推進大數據在大健康領域的應用和研究，以民心所需的便民、惠民需求為導向，推進健康醫療大數據在臨床、醫療科研上的場景應用，發揮大數據在理念、技術、人才等方面的優勢，推動個人診療信息、電子健康檔案向本人開放，加強與第三方社會力量的合作，不斷提高大數據分析在醫療健康方面的應用水平。在法律層面，尤其要重視大數據與區塊鏈在個人健康隱私保護方面的契合與應用。

六是加強全民健康與社會網絡信息安全保障。按照以安全保發展、以發展促安全的思路，嚴格落實2016年全國人大出臺的《中華人民共和國網絡安全法》相關要求，建立完善全民健康網絡與信息安全相關制度，加強供應鏈管理，在健康網絡安全方面做好“人防”和“技防”，確保網絡安全和個人信息安全。下一步，我們要堅持健康網絡與信息安全動態平衡與協調，既立足當前，又著眼長遠，堅持健康網絡化、網絡數字化、數字信息化、信息智能化。要進一步利用網絡技術統籌全民健康一體化管理，不斷完善全民健康網絡信息安全體系，不貪大求全，力求做一件成一件，推進全民健康信息化治理體系和治理能力的現代化。

四、結 語

公共衛生服務承擔著維系大多數人群健康的重任，沒有全民健康，就沒有全面小康，將基本公共衛生醫療服務作為公共產品向居民免費提供，是實現健康公平、彰顯社會公平正義的重要舉措。大力推進包容性公共衛生服務是實現全民健康治理全覆蓋的理論基礎，是建立全民健康治理體系的根本實踐路徑。全民健康是維護社會公平正義，提高人民獲得感、幸福感的根本保障，提高公共衛生服務水平與質量，不斷推進全民健康治理現代化具有重要的現實意義。

參考文獻：

［1］“包容性綠色增長的理論與實踐研究”課題組.西南地區包容性營商環境構建研究 ［J］.沈陽工業大學學報（社會科學版），2022，15（4）：316-321.

［2］高傳勝.健康中國背景下公共衛生與醫療服務協同發展和治理研究 ［J］.社會科學輯刊，2022（6）：136-146.

［3］習近平.沒有全民健康，就沒有全民小康 ［EB/OL］.［2016-08-21］.http：//news.cnr.cn/native/gd/20160821/t20160821_523046371.shtml.

［4］周珊珊.抓牢“現代化最重要的指標” ［N］.人民日報，2021-04-02（4）.

［5］高傳勝.包容性治理與“十四五”醫療衛生治理現代化 ［J］.人民論壇，2021（14）：24-26.

［6］國務院辦公廳.國務院辦公廳關于促進“互聯網+醫療健康”發展的意見（國辦發〔2018〕26號） ［Z］.北京：國務院辦公廳，2018.

Research on optimization of inclusive public health system in Southwest China

“Research on Theory and Practice of Inclusive Green Growth” Project Team

（Research Institute of Industrial Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100006， China）

Abstract： Based on the questionnaire data of “Social Network and Residents’ Health” survey conducted by the Chinese Academy of Social Sciences in Southwest China， together with the collection of relevant data of health departments at the five levels （province， city， county/district， township/sub-district， village） in Southwest China， the research methods of questionnaire， expert consultation， empirical research， etc. are adopted with the combination of quantitative and qualitative analysis. Based on the investigation and analysis of equalization and universality of inclusive public health service policies， service capacity， and service project development in Southwest China， the development status of inclusive public health service and national health governance is expounded in Southwest China， the existing problems and causes are explored， and corresponding solutions are put forward to provide reference for relevant departments to make decisions.

Key words： Southwest China; inclusiveness; public health service; national health governance

（責任編輯：吉海濤）