新形勢下高職院校預算績效管理初探

王姝 趙晗笑 郭亞鵬

摘要：全面實施預算績效管理工作，是當前和今后時期財政預算績效管理工作的重中之重。國家財政設立的重大財務專項工作事前評估機制，如果審減率太高將影響本年度計劃安排；對計劃實施進度與業績指標實現情況進行雙監督；將自評和他評有機結合，對沒有實現目標或績效考核較差的部門將扣除下年度計劃獎金。上述條例都對學校的資源配置水平提出了較高的要求，而且目前預算績效管理工作的開展刻不容緩。

關鍵詞：高職院校；預算；績效管理

一、預算績效管理在高職院校管理中的重要性

作為中國高等教育的重要組成部分，高等職業教育一直以來都在職業教育的發展中起著很重要的作用。因為近幾年來中國高等職業院校的擴大招生與穩定發展，中國高等職業教育資金稀缺資源難題也變得越來越凸顯。怎樣使比較有限資金合理安排，并合理監管院校預算資金的所有運作步驟，使項目投資最大程度地充分運用經濟效益顯得尤為重要。而高職學院績效審計系統軟件作為院校績效審計工作上的重要工具，是高職學院會計管理的核心具體內容，日益受到院校管理者的高度重視。在績效審計工作中，把管理目標和經濟效益與學校的總體發展規劃有機結合，可以促進學校更長久的發展。

二、高職院校預算績效管理現狀

現階段高等職業院校雖已慢慢構筑起了績效審計體系架構，但一部分進展也在管理方面實踐活動環節上顯現出不同類型的實際問題，管理制度體系雖已產生但仍然不足，多數的管理制度、措施僅浮于形式，管理工作系統性不強且未能進一步細化，無法有效地為學校預算績效管理工作提供質量保證；年終中后期，往往會發生計劃濃度超標追加預算，甚至年終集中花錢的情況，無法切實做到對計劃實施過程進行監測。

此外，隨著中國高等職業教育飛速發展，國內各地高職學院將持續擴大招收新生，與此同時，院校資產還會不斷投入見習房、學生宿舍等基礎設施上，加上高職學院的主要任務為培養高職院校畢業生工作出手專業技能，因而見習場地基本建設將會成為必不可少的重要環節，進而進一步提高學生培養成本。在經費有限條件下，資源使用要盡量做到科學、有效，提升資源利用效益，讓有限的資源發揮更大的作用。

由于高職院校的績效管理模式研究起步較晚，研究主要產生在近年，一般采用以投者預算為主的預算模式，這個模式以投者為主，僅僅把焦點放到怎么安排計劃經費上，并沒有對計劃經費的控制與考核機制，不可避免地產生缺少合理的預算編制程序、計劃實施的機制和計劃績效評價機制的問題，這也應該作為未來研究的重點方向。

三、學校實施全面預算績效管理所存在的問題

（一）管理機制不健全

學校實施全面預算績效管理的體制機制尚不健全，校內各方的職責分工尚不明確。學校特有的單位屬性，使得“只注重投入而忽略產出”“只注重結果而忽略過程”等管理理念盛行，績效管理意識淡薄，自上而下實施全面預算績效管理的主動性不足，加之校內普遍認為預算編制是財務部門的工作，業務部門推諉扯皮沒能承擔起應有的責任，沒有形成固化的管理機制。而且財務部門對業務了解有限，其更多的是從資金維度考慮如何編制預算，這很容易出現預算編制目標與學校建設目標偏離、投入效益低下、隱性成本增加等問題。

（二）管理流程不規范

學校實施全面預算績效管理的基礎薄弱，管理流程不夠規范。目前，學校主要是落實財政部、教育部要求實施項目層面的預算績效管理，尚未實施校內部門和學校整體層面的預算績效管理，主要是落實財政性資金的預算績效管理，尚未拓展實施非財政性資金的預算績效管理，即預算績效管理覆蓋范圍不全面。學校現有的項目績效目標指標體系不完備，實行的預算執行績效監控、評價方法與周期沒有充分體現學校的教學科研規律和經費使用特點。學校的預算績效評價結果尚未得到有效應用，已開展的項目績效監控與評價多流于形式，沒有真正發揮激勵約束作用。

（三）信息化建設程度低

學校落實全面預算績效管理的軟件基礎薄弱，信息化建設程度較低。財政預算績效管理系統與學校財會核算系統、業務管理系統相互孤立，數據無法自動抓取實現共享，數據重復錄入、計算消耗大量的人力與時間。現有的預算績效管理信息系統設計邏輯尚未融合全面預算績效管理的理念，沒有構架全面預算績效管理相關的模塊與數據庫等，尚需人工統計分析績效指標取值，無法有效保證數值的準確性與客觀性。隨著大數據和人工智能時代的到來，學校實施全面預算績效管理必然需要借助信息化手段，加強基礎數據收集、監控與評價數據分析與應用等能力，進一步提高預算績效管理效率。

（四）專項資金管理缺陷造成專項資金效益低下

專項資金，是為實現部門專項資金目標而由上一級財政獨立分配的基金。目前在高級以上職業院校的專項資金名目繁多，包括實訓過程基地建設項目、重點學科建設、重大科研、示范性院校建設等項目，投資規模都很大，有的甚至達到幾千萬之多。盡管上級單位為專項資金建立不少制度，并且要求專款專用，專賬核算的資金投入使用規范，再加上上級部門對建設項目實施嚴格的質量檢測、驗證與評估，但專項經費運行績效依然不容樂觀。從上級部門來看，對專項資金的投入本來就不適合績效的目標，由于同一個名稱的目標往往對各種規格所有要求的學校投入總量都是相同的，而這種工作的實際需要與目標的匹配并沒有一定的對應關系。在經費運用上，學校領導要么本著將經費盡快用光的宗旨為花錢而花錢，不顧經費與目標之間的配合；要么在經費花不完時，用非專項支出抵充專項支出，或者用不符發票套取資金，甚至不惜觸犯學校財經紀律。

四、新形勢下高職院校預算績效管理的優化建議

財政資金的執行與績效管理，最終要依靠各個基層單位的實施能力，來達到其總體目標。作為以財政預算融資為主的公立高職院校應該積極服務財政需求，做好計劃與經費的績效控制，從而提升經費的使用效率，進而促使高校真正完成由外延拓展向內涵提升的改造升級。

（一）提高認識，提升參與度

在現實工作中，部分學校領導會認為預算績效管理水平的高低對資金的實際使用影響甚微，對于預算工作不重視，并且將預算的全部職責劃為財務的職能范圍內，而往往應在預算中起到決策和管理作用的直接項目管理責任人卻置身事外。其實，在有限的資源下如何編制好預算，如何運用好績效管理工具，對資源的利用最大化可以起到決定性的作用，是最應該引起學校領導者重視的問題。只有這樣，才能更好地運行學校資金，做到效益最大化。學校雖然是非營利性機構，但嚴謹的管理程序和嚴密的資金控制對于學校的事業發展是具有關鍵的現實意義。預算績效應該是各單位努力創造的總體目標，這就要求全體教職工要有預算績效管理的理念，為合理安排資源承擔應有的義務。此外，學校全面實施預算績效管理工作處于起步階段，財務人員，特別是業務人員，對績效管理的認識還不夠深入，需要對其進行專業培訓和學習，從原有的傳統思維模式轉變為全員參與的先進預算績效管理模式。

（二）優化績效指標體系

《教育部對于完全實行預算績效管理工作的若干意見》中明確提出，績效管理工作不但要涵蓋總產量、成本與費用，而且要涵蓋經濟性、社區價值、環境價值、可持續性，以及對客戶的評價等績效因素。政府會計體系建立以后，在財務會計和預算績效管理會計的運作下，項目績效評價內容和標準也將隨之產生重大改變，學校應按照上級規定結合學校實際需要建設科學合理的績效指標體系。績效指標體系建立是政府預算績效管理工作的基本任務，同時也是學校績效管理工作的重中之重。我們可在工程立項前委托業內專家對工程業績指標進行全面論證，形成合理的業績指標，并將進一步研究，建立健全的定量與定性相結合，富有學校特色、科學、可測可比的績效指標體系，為學校預算績效管理打下扎實的基礎。

（三）構建績效動態監控機制

一是構建事前績效考核激勵機制。在項目立項前，項目負責人要做好績效目標的申報工作，提出明確細化、可量化的績效目標。項目管理部門要根據建設工程的計劃審查、工程項目申報等程序，對重點建設工程項目以及提質改建（修繕）工程項目進行評審，并對項目立項的重要性、建設投入的規模、建設成本和項目管理的績效目標等作出全面闡述，并嚴把項目立項的管理入口關。二是建立事終績效監控機制。項目立項工作進入建設期后，要確保建設項目施工速度和工程質量，要適時開展中期檢查，全面考核建設項目能否按設計節點施工、工程計劃能否合理，并針對中期檢查出現的重大問題要督促整治，對出現重大問題的建設項目要暫停或終止工程計劃撥付，并指導建設項目主體負責人盡快完成整治落實。三是建立事后預算績效評價機制。在項目建設竣工驗收時，要對項目建設績效目標進行評價，未達到績效目標的項目必須限期整改。

（四）強化績效評價結果的運用

學校對整體經費目標任務完成狀況和計劃實施狀況開展考核后，要根據學校的工作目標，以計劃資金管理工作為主線，從執行效益、管理水平、服務能力、服務對象評價等方面，對資金目標管理工作作出全面考核。在全面考核的基礎上，形成一次考核與全面評估相結合的機制，對專項資金作出考核，包括計劃的確定是不是科學合理，績效指標是不是與學校發展有關，目標任務的完成狀況等；對沒有實現業績目標或偏離業績指標較大的目標，應仔細分析問題，探討解決辦法。結合學校實際和項目特點，逐步構建單位自評、三方機構評價和省教育廳現場評價相結合的評價模式。績效考核成果得到合理利用是預算績效考核的落腳點，和績效考核相互促進。注重考評成果的實際應用，一是要將預算考評成果與年終考核內容、評優評先相掛鉤，利用獎勵激勵機制提高機關和單位的業績能力；二是將計劃考評成果和計劃經費安排相掛鉤，把績效思想與手段納入預算編制、實施和監管全過程管理，做到計劃與業績的統一；三是健全計劃績效考核結果制度，及時把評價結果反饋給項目管理部門和項目負責人，督促其對照績效目標及時調整與整改，確保項目建設質量。

（五）完善信息公開機制，強化約束力

院校在預算公開時，同步公布績效目標申報單，也要在保證預算績效評價結論真正、客觀性、精確的前提下，將績效信息隨著部門決算一起公布。公布具體內容不但要包括院校績效審計規章制度、院校預算績效實施辦法、院校績效審計具體情況，還需要包括財務預算實行情況、績效目標完成水平及本年度績效評價報告等。教育部門作為主管機構，解決院校績效信息公布問題進行督促指導，并把公布狀況列入對學校的年度工作綜合考核。針對無法精確、立即公布績效信息，及其徇私舞弊、掩蓋事實、虛報瞞報的現象，要追責相關負責人。

（六）協調學校與財政部門，形成預算績效協同管理機制

要進行預算績效管理工作，首先要理順學校和政府（財政部門）的利益關系。政府部門是對學生支出的最大投入者，政府部門向學生要效益，理所應當；學生作為資金的最大使用者，講究效率是學生的應得之責；學校支出不講效益，或者變相騙取政府財政資助，不只是對我國最有限公共資源的巨大浪費，也是對納稅人利益的極不負責。所以當前問題是構建學生和政府部門之間效益趨同的良好伙伴關系，從而減少學生和政府部門間的不當博弈。

（七）引入成本管理和定額管理思維

預算績效管理工作還需要借鑒管理會計學的基本思想，以預算控制與定額管理的基本方法，提升預算績效管理。就高職院校而言，成本費用控制既可體現在課程花費、科研成本項目、管理成本物流成本以及費用中，也可能細分為活動成本、接待花費、和行為花費等，增強這些成本費用控制能力就有利于進一步優化成本管理，從而提升效益。定額管理也是一個精細化控制的方法，在高職院校最常用的定額是生均公用經費生均教學成本生均實訓材料生均水電費等。在教育計劃的實際績效管理工作中，還應該引入同級院校的一般定量或生均標準定額，可以為教育計劃的編制、建設項目可行性分析與評估等提出主要工具。

預算績效管理工作是國家預算績效管理工作的最高級階段，是國家預算績效管理工作的重要目標。但由于目前的具體情況和國家財政管理體制改革的問題，及根據績效考核的成本收益原理，對預算績效管理工作的全面推進尚有一段比較漫長的過程。就高職專業人員而言，完善項目的業績管理工作方式是當務之急，但由于高等教育的特點，當前項目績效管理工作存在著很大的局限性，加之目前項目績效指標體系設置的不足，因此，當前項目的績效評價與管理工作方式仍需要不斷完善。但只有當項目基本支出具有相對完善的管理平臺時，確保當前項目的績效管理方法可以拓展至項目基本支出，才能最終達到當前項目績效管理工作全面覆蓋。

五、結束語

綜上所述，學校實施全面預算績效管理對教育資源合理安排、提升現代教育服務質量、加快推進我國教育現代化有著至關重要的作用。學校應結合現有工作實際，創新工作思路和管理方法，通過科學、合理、規范的程序穩步推進全面預算績效管理工作的實施，加快現代高水平學校建設進程。

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