主觀公權利與保護規范理論在我國的適用分析

[摘要]主觀公權利概念和保護規范理論作為國外判斷行政訴訟中利害關系的主要依據，依托“劉廣明案”的裁判文書出現在我國學者的視野當中。不少學者主張吸收借鑒該域外學理，法院也常援引該理論作出判決。然而，該理論無法與我國行政訴訟現有制度和司法實踐相匹配，能否普遍適用值得商榷。

[關鍵詞]主觀公權利；保護規范理論

主觀公權利概念和保護規范理論的核心是：只有當行政機關依據行政行為時的法律規范，需要考慮和保護利害關系人的私人利益時，該利害關系人才具有原告資格。“劉廣明案”的最高院裁判文書首次闡釋了該理論并且運用于我國案件當中，各地方法院也在積極探索相關理論的補充和應用。但是，該理論在我國行政訴訟實務中引發了一定的爭議，也并不具有普適性，僅將其作為一種學術性探討可能更為妥當。

一、行政訴訟利害關系人的界定標準在我國的發展歷程

關于行政訴訟中利害關系人的原告資格在我國經歷了從無到有，最終廣泛采用“利害關系”標準的過程。1982年《民事訴訟法（試行）》頒布，明確表示行政案件適用該法，行政訴訟制度才慢慢孕育并發展起來，在此之前并沒有行政訴訟原告資格的認定依據。[1]之后的一段時間內，“合法權益”成為了判斷原告資格的標準，具體表現為當合法權益受到具體行政行為侵犯時，該權益受損的公民、法人、其他組織可以提起行政訴訟。標志性的轉變出現在2000年的行政訴訟法解釋的出臺，“利害關系”成為了框定原告訴訟資格的基準之一，現行《行政訴訟法》也將“利害關系人”作為標準明確列出。于是，新的問題產生了，利害關系的定義究竟是什么？怎樣判斷原告有無利害關系？理論和實踐中產生了一定的分歧。

總的來說，對于利害關系的定義大致可以按照廣義和狹義分為兩類，[2]兩類標準的劃分依據體現在實然和應然的層面，狹義的“利害關系”屬于實然層面，它表明法律關系在實際中、在具體的法律條文中怎樣規定的，就以怎樣的形態和內容呈現，也被稱作為“法律上的利害關系”；而廣義的“利害關系”屬于應然層面，它是結合法理、道德等抽象的原則進行綜合分析得出的結果，更多考慮的是法律應當保護怎樣的利害關系，也被稱作為“法律應當保護的利害關系”。在司法實踐中，法院大多數采用的是狹義上的利害關系，即在法律明文規定具有利害關系的情形下當事人才能擁有訴權。

二、主觀公權利概念和保護規范理論在劉廣明案件中的運用

2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案”的最高院裁判文書中，創新性地引入和闡述了主觀公權利概念與保護規范理論，不少學者主張行政訴訟第三人的原告資格可以訴諸保護規范理論的運用。

（一）案情簡介及裁判要點

本案中，基本案情和爭議焦點并不復雜，原告劉廣明與被告張家港市人民政府主要圍繞原告對被告對江蘇金沙洲公司作出的通知，原告是否有利害關系進行爭辯。起因是江蘇金沙洲公司取得了張家港市發展和改革委員會作出的旅游觀光項目備案的通知，該通知將劉廣明的土地也納入其中。劉廣明得知后認為該通知導致自己的承包地被征收，而征收之后也沒有得到合理的補償，因此接連提起行政復議和行政訴訟。一審和二審法院都認為該案件產生實體影響的利害關系人是申請人金沙洲公司，劉廣明并非利害關系人，所以不具有原告資格。

（二）主觀公權利、反射利益與保護規范理論

主觀公權利概念建立在主觀訴訟的基礎之上，而主觀訴訟與客觀訴訟相對應，兩者的區分主要體現在訴訟目的方面，主觀訴訟旨在保護個人的利益，只有該個人利益享有者才能提起訴訟；而客觀訴訟主要是為了規范行政行為的客觀公正或者維護公共利益，沒有直接利害關系的一般民眾也可以提起訴訟。在德國公法中，主觀公權利在主觀訴訟的基礎上產生：原告提起行政訴訟，必要的前提是他認為自己的正當權益受到了損害，而該權利又有法律上明確的規定予以保護，這樣他就可以依據要求法院依據法律維護自己的權利。

與主觀公權利相反的是反射性利益，若主張自己受到侵犯的利益是反射性利益，則無法成為行政訴訟法上的原告。反射性利益首先由一定的行政行為產生，此類行政行為是國家為了實現社會公益而做出的，而該行為又恰好使得個別公民也附帶享受到了利益。實際上公民因此獲取的利益并不在行政機關起初的考量范圍之內，也不是法律和法律行為能夠預見的，公民的訴權便也無法得到認可。

如何區分主觀公權利和反射性利益則需要運用保護規范理論，該理論本質上是一種法解釋的方式，尤其是探究如何解釋行政法律行為是否具有“私益保護性”，即是否涉及對個人權益的保護。在本案中裁判文書中指出：“以行政規范，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關系的標準” [3]。

三、主觀公權利概念與保護規范理論的利與弊

運用主觀公權利概念和保護規范理論推斷利害關系存在與否，具有其理論上的正當性，但是從司法的實際結果上來看，往往存在對概念認定不清、解釋不夠充分等問題，需要理論界和實務界進一步填補理論空白、豐富實踐經驗，將域外成果進一步“本土化”。

（一）納入的意義

在此前以“不利影響”作為識別依據的時期，對于個人的何種權益應當被納入保護范圍，一直以來都未曾達成普遍共識。《行政訴訟法》和相關司法解釋中主要采取列舉的方式明確范圍，缺點在于相當一部分利害關系人的實體請求權因為沒有納入被《行政訴訟法》和司法解釋的保護范圍而得不到應有的救濟。保護規范理論的提出便打破了這種列舉式權利的局限性，提供了一種概括性的認識論和方法論。如果當事人訴請的權利在行政機關作出行政行為時應當被合理地考量、且具有被侵害的可能性，那么其訴權應當被認可。只要滿足上述條件，就能增加實體請求權被納入訴訟的可能，實體請求權與訴權之間的聯系也更加緊密。

正如前文所述，主觀公權利以主觀訴訟為基礎，而區分主觀訴訟和客觀訴訟，就涉及到我國的行政訴訟目的究竟是以救濟當事人的權利為導向，還是以行政機關內部糾錯和監督為導向。在國家倡導建設服務型政府的大背景下，行政訴訟更多考慮維護原告的合法權益具有現實意義上的邏輯和理性。因此，如果在主觀訴訟的背景下保護主觀公權利，能夠拓寬公法保障的權益范圍，讓更多的合理權益得到考量和尊重。

（二）存在的沖突

1.加大了利害關系辨別的復雜性

既然要引入新的理念用以界定行政訴訟中原告的利害關系，就意味著該理論既要在概念上具備先進性，又要在實踐中具備應用性。在理論上，主觀公權利和保護規范理論不能成為合理解釋利害關系的客觀標準。法律規范是客觀性存在，對法律規范的理解則是主觀性的，在法律規范沒有明確指出的情況下，幾乎難以證明行政機關需要考慮哪些人的利益，在實踐當中也不具有效率性。有學者認為主觀公權利理論可以避免用列舉式對利害關系進行限縮性的解釋，而在該案例中，法院在證明利害關系的時候也同樣采取了列舉的方式來證明行政機關依據的各個法律規范中都不需要考慮劉廣明的利益。因此，在實務操作上，為了證明有無利害關系需要查詢更多的法律依據，法院審查時也需要衡量各個法律規范之間可能存在的沖突，反而不利于訴訟的進行。

2.缺失了主觀訴訟的理論基礎

主觀公權利和反射利益體現在《德國基本法》第19條第4款，該條直接明確指出人民的主觀權利受到行政訴訟制度的保護，提起訴訟需要個人權利受到損害，奠定了主觀公權利的法律基礎。而探究我國行政訴訟法的憲法基礎，體現在《憲法》第41條上規定的對國家機關和工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉的權利。對比可以發現，德國的法條中直接出現了“主觀權利”的詞匯，并且將保護個人利益作為行政訴訟的目標；而我國《憲法》中并沒有相似的詞匯，無法直接予以該理論以基礎，也無法依據《憲法》第41條間接推斷出我國以維護私權利作為行政訴訟的主要目的，從該條文的價值理念來看，主要是賦予了人民基本的申訴、檢舉和控告權，用人民的權利來監督國家的公權力，個人權利在事實上是否受損并非是絕對的構成要素。

3.限制了個人的積極能動作用

在運用主觀公權利和保護規范理論的過程中，個人法律地位的積極性和能動性將會受到一定的打擊。利害關系的判斷標準從“不利影響”到“主觀公權利”，意味著法院在審查原告資格時的關注點將從個人本身受行政行為的影響，轉移到行政機關作出行為時的相關考量。但是依據我國當前的國情和社會現實來看，對政府依法行政的監督和制約需要更多個人的努力和參與，《憲法》中規定了人民參與管理國家事務的權利，在相關行政法律法規中也有對投訴舉報人權利的支持。這些規定賦予了個人發揮自己共同建設社會主義國家的空間，也是貫徹人民當家作主的體現。完善法律制定和執行要求實現與公民的良性互動，更加強調公民在提升行政活動合理性與合法性中的地位。

4.導致了理論運用的模糊性

在長期以來采納保護規范理論的德國，關于如何判斷法律規范是否需要考慮個人利益的問題上，經歷了從舊規范理論到新規范理論的發展階段。[4]舊規范理論時期，判斷標準與立法者的意志息息相關；而新規范理論時期則是一種更加具有綜合性的判斷，強調法律規范的保護目的不僅是絕對地從立法者的角度出發，而是從“整體的規范構造以及制度性的框架條件下獲得”[5]。這種轉變實質上是對法律的解讀不同，究其根本在于法的解釋本就具有多元化和不確定性的特征。 在法解釋理論較為先進的德國，保護規范理論的適用尚處于變化和爭議當中，那么將其引入毫無理論基礎的我國將更加舉步維艱。這種解釋的方法需要司法人員具備一定的理論儲備和嫻熟的司法解釋技巧，否則司法水平的層次不齊會影響到個案的裁判結果。

四、結語

“劉廣明案”將主觀公權利概念與保護規范理論帶入我國行政法學者的視野中，是一次嶄新的嘗試和突破，為解釋行政訴訟中的利害關系提供了新的角度。主觀公權利概念以及保護規范理論必然存在自身的理論價值和意義，但是作為外國的一種學說，在我國因為一個具體的案例橫空出世顯然沒有辦法找到合適的生存土壤，并且也不適應我國的政治體制和行政實踐；同時需要法官具有極高的研究能力和法律素養，也需要行政機關對于行政法律法規有深刻的認知；因此并不適合推廣運用。

參考文獻：

[1]黃學賢.行政訴訟原告資格若干問題探討[J].法學，2006（08）：3-11.

[2]張擴振.論行政訴訟原告資格發展之歷程與理念轉換[J].政治與法律，2015（08）：87-95.

[3]劉廣明與張家港市人民政府再審行政裁定書，（2017）最高法行申169號.

[4]成協中.保護規范理論適用批判論[J].中外法學，2020，32（01）：88-103.

[5]趙宏.保護規范理論的歷史嬗變與司法適用[J].法學家，2019（02）：7.

作者簡介：張欣煜（1999.4-），女，漢族，江蘇常州人，研究生在讀，研究方向：法務會計。