自然資源統一管理背景下的土地用途分類思考

王鈺

摘要：自然資源管理工作是一項基礎工作，應當貫穿自然資源的調查、評價、規劃與管制整個過程。做好土地用途分類工作，在加強土地資源的管理與利用、實現自然資源統一管理等方面發揮著極為重要的作用。只有以自然資源統一管理的相關要求為依據，重新構建土地分類體系，重新進行土地用途分類，才能夠提高自然資源的統一管理水平，為我國生態文明的建設與發展提供保障。基于此，本文重點圍繞自然資源統一管理背景下的土地用途分類展開研究。

關鍵詞：自然資源；統一管理；土地用途

一、自然資源統一管理背景概述

2015年9月，《生態文明體制改革總體方案》出臺，著重強調兩點：第一，對自然資源資產產權制度進行完善；第二，對國家自然資源資產管理體制進行優化。2017年1月，《省級空間規劃試點方案》出臺，再次明確了用地分類統一要求，并通過《土地利用現狀分類》和《城市用地分類與規劃建設用地標準》等內容的整合與優化，給出了具體的空間規劃用地分類標準。同年3月頒布的《自然生態空間用途管制辦法（試行）》要求國家級的空間規劃與省級的空間規劃需要對相應區域內的生態空間保護目標、總體格局以及重點區域加以明確，而市級空間規劃和縣級空間規劃，則應當對生態空間的用途分區與管制要求等加以明確。2018年中華人民共和國自然資源部的組建，更是從行政管理方面保證了國土空間用途管制制度的制定與完善。

二、自然資源統一管理背景下的土地用途分類

（一）現行的土地用途分類及標準

首先，土地現狀的分類是以土地、森林資源、草地資源調查與監測為基礎的分類，在分類過程中參考的標準較多，如《土地利用現狀分類》《地理國情普查內容與指標》《國家森林資源連續清查技術規程》等。

其次，土地的規劃分類，即對相關部門規劃設計使用到的土地進行分類，在分類過程中需要參考的標準也非常多，如《土地規劃用途分類》《城市用地分類與規劃建設用地標準》等。

最后，土地現狀規劃與分類，主要針對的是森林和濕地等土地資源，其工作內容包含：土地資源的調查、土地資源的統計、土地資源的監測、土地資源的管理與土地資源的規劃設計。

（二）土地用途分類原則

只有以統一的土地用途分類體系為支撐，才能夠實現自然資源的統一管理，所以制定統一的土地用途分類體系具有一定的必要性和緊迫性。從理論層面分析，要想快速提高自然資源的統一管理水平，在構建統一的土地用途分類體系時，應當嚴格遵循以下原則：

1. 科學性原則

因為土地的用途不同，所以制定的統一土地用途分類體系應當包含多個級別。為了防止產生多頭管理、權責不清等現象，不能出現同一層級、不同的類單位空間范圍重疊的問題。另外，還要對所有地類的概念、內涵、邊界、地類單元歸屬等予以明確。

2. 可操作性原則

統一土地用途分類應當具有較高的銜接性，能夠與成熟經驗銜接，實現轉換成本的降低；具有較高的統籌性，不同分類標準之間的差別逐漸縮減；具有較高的綜合性，能夠滿足多元化的土地用途分類管理需求；具有較高的適用性，確保相關管理實踐需求得到充分滿足。

3. 體現國家權威性原則

黨的十八大以來，國家相關部門出臺了一系列與土地規劃相關的政策，并提出了“多規合一”的要求，目的是提高自然資源的統一管理水平。在這種形勢下，在全國范圍內統一土地用途分類與管制迫在眉睫。自然資源部制定的土地用途分類標準體系應當具有權威性。所以對土地規劃編制與自然管理體制進行深化改革，并給出相對權威的名詞概念，如基礎設施、海洋、礦區等。

4. 體現地域空間全覆蓋性原則

作為國土空間管制的基礎支撐，做好土地用途分類，盡可能地避免出現國土空間管制“無主”等問題。土地用途分類體系需要覆蓋所有的行政轄區，擴大到整個國土空間。

三、自然資源統一管理背景下的土地用途分類的現狀與問題

我國現行的土地分類標準是由自然資源部組建之前的三個部門（原規劃部門、原林業部門以及原有國土部門）制定的。不同部門在制定土地分類標準時，有不同的重點、統計口徑和劃分層次，各標準是相對獨立的，難免存在難以銜接的問題。根據這些標準進行土地用途的分類，不可避免地會出現一些問題。

（一）土地現狀分類與規劃分類難以銜接

在實際的用地分類工作中，土地現狀分類和土地規劃分類的參考標準是城鄉全覆蓋的統一分類標準，而《城市用地分類與規劃建設用地標準》先按照城鄉用地標準進行分類，再按照城市建設用地詳細分類的標準，進行層次化、遞進式分類。林業部門主要按照《林地分類》標準對林地進行兩級劃分。對《城市用地分類與規劃建設用地標準》和《土地利用現狀分類》進行分析，不難發現二者在“商服用地”的劃分方面存在極大的差異。其中，《土地利用現狀分類》中對一級“商服用地”劃分為七個二級，而《城市用地分類與規劃建設用地標準》中，以“商業服務業設施用地”為標準先劃分了四個中類，又對這四個中類細分，使其成為十二個小類。這兩個標準中的土地用途分類標準差異之大，非常不利于彼此之間的順利銜接。

（二）土地分類無法對應

土地分類之間，在地類定義和相關歸屬方面，也存在明顯差異。由此對土地分類的對應產生了一定影響。例如，《土地規劃用途分類》中將“水庫水面”納入“建設用地—交通水利用地”范疇；《城市用地分類與規劃建設用地標準》中，則將“水庫水面”劃分為“非建設用地水域（E1）”；《濕地分類》中，則將“水庫水面”劃分為“人工濕地”。

（三）土地分區和土地分類不能傳導

在城市總體規劃工作中，一般先進行三個城鄉建設分區的劃定：第一適宜建設區，第二限制建設區，第三禁止建設區等，然后對土地分類進行直接布局。在土地利用總體規則中，參考以下四個建設用地管制分區的劃定：第一允許建設區，第二有條件建設區，第三限制建設區，第四禁止建設區。最終將建設用地分為九個土地用途分區，隨后利用統一的土地分區與土地分類體系對土地分類進行布局。而主體功能區又細分為四個功能分區：優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區。這之后就不再對土地分類進行細分。所以三種主要規劃管控的內容，根據側重點不同，分類形式也有不同，相應的分區銜接性也較低。

四、自然資源統一管理背景下的土地用途分類體系的建立思路

（一）統一土地現狀分類

在土地利用現狀分類的基礎上，將各類自然資源現狀的調查與監管標準進行對接，如森林資源現狀調查與監管標準、草地資源現狀調查與監管標準、耕地資源現狀調查與監管標準、沙地資源現狀調查與監管標準、水系資源現狀調查與監管標準等，然后進行統一土地現狀分類標準的制定，形成一個統一的轉化標準，實現統一土地現狀分類標準與統一土地用途分類標準之間的轉化。加強土地現狀、土地規劃、土地實時流向等內容的管理，通過土地監測、土地評估，以及土地管控等對土地規劃的編制予以指導，實現土地用途統一管控。

（二）統一土地用途分區

在對各層級國土空間規劃進行編制的過程中，我國明確劃定了“三區三線”。其中，“三區”分別對應城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的國土空間，“三線”分別對應在城鎮空間、農業空間、生態空間劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線三條控制線。在“三區三線”的劃定以及土地分類方面，中觀層面的規劃也暴露出一些問題。在這種情況下，需要確立出一整套能夠滿足各個城市發展要求的土地用途分區，對區域內的土地主導功能、產業發展，以及生態保護等方面的發展方向加以明確，然后制定出相應的土地開發政策、土地利用政策及土地保護政策，確保土地用途在分區方面的傳導問題能夠得到妥善處理。

（三）統一土地用途分類

在土地分類基本規律的基礎上，統一等級自然資產資源，確保不同國土空間層級的規劃土地布局，以及強化自然生態空間用途管制的需求能夠得到充分滿足。對各類標準的矛盾與對應問題進行積極協調與處理，然后對統一土地用途分類的相關標準進行確定。在對土地用途基本分類進行重構的過程中，應將土地用途的基本功能作為分類依據，同時對土地利用方式和土地覆蓋特征進行重點考慮，然后找出當前不同土地分類標準中存在定義混淆或管理沖突的地類，要按照統一的標準重新進行定義、拆分和歸類。

五、自然資源統一管理背景下的土地用途分類的建議

（一）一級土地分類要對是否是建設用地進行明確界定

以土地性質為標準，一級將土地分成兩類：第一類是建設用地，第二類是非建設用地。在一級土地分類中，最重要的是對某些土地的屬性進行界定，明確水庫水面、城市綠地一級溝渠等究竟是“建設用地”還是“非建設用地”。

（二）二級土地分類要做好三大用途分區的銜接

對三大分區（城鎮空間、農業空間、生態空間）進行合理統籌，做好城鄉土地的科學管理工作，然后以此為基礎，對建設用地進行細分，將其分為以下三類：城鎮建設用地、村莊建設用地、其他區域建設用地。而針對非建設用地的細分，則可以分為以下兩類：農用地和生態用地。

（三）三級土地分類應當面向總體規劃管控

重點分析和研究區域總體規劃或者城鎮總體規劃中對土地管控的相關要求，然后對二級地類進行更細致的分類與管理。例如，可將城鎮和農業用地劃分為以下類別：居住用地、商業服務業設施用地、公共管理設施用地、公共服務設施用地、公園與綠地用地、工業用地、物流倉儲用地、交通設施用地等。

（四）四級土地分類要面向詳細規劃管控

四級地類的劃分，以三級地類為基礎，主要目的是滿足各細類規劃的具體編制需求。例如，對公共管理設施用地進行細分，可以細分成以下類別：行政辦公用地、文化設施用地、醫療衛生用地、教育科研用地、社會福利用地、體育用地等。

（五）五級土地分類要面向自然資源管理

將自然資源空間用途管制的完善作為核心，加強對自然資源的統一用途管制。對四級地類進行更加細致的分類。例如，城鎮建設用地的分類要面向土地的經營管理，農用地的分類要面向土地耕作類型和土地利用方式，生態用地的分類要面向自然資源產權管理。

六、自然資源統一管理背景下的土地用途管理策略

在自然資源統一管理背景下，土地用途管理需要注意以下方面：

首先，以各部門制定的相關規劃管理條例為依據，對現階段的多個部門土地用途管理制度進行融合，使土地用途管理覆蓋到林地、草地、河流等所有的生態空間。

其次，對具有較強生態環境功能的土地資源予以重點保護，嚴禁其用途被隨意改變。

再次，參考相關法律法規與辦法，制定與自然資源統一管理相協調的土地用途管理制度。

最后，對與生態公益林、水土流失防治、濕地保護等相關的法律法規進行分析，明確其對于土地用途管理的相關要求，并將其與土地用途分區進行融合，構建全域、全類型、全要素的土地用途管理制度，提高其對自然資源統一管理的適用性。

七、結語

土地用途的分類是一項復雜、專業且細致的工作。為了對各類標準的銜接問題進行妥善處理，對土地用途分類工作的開展進行落實，必須以自然資源統一管理為背景統籌全局，并加強對土地用途分類工作質量的把控。

參考文獻：

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