論扶貧法對扶貧事業(yè)的重要性

朱解放

(西北大學(xué)現(xiàn)代學(xué)院 財(cái)務(wù)與經(jīng)濟(jì)管理系，陜西 西安 710130)

隨著2020年貧困縣的全部清零，我國的扶貧事業(yè)取得了階段性的全面勝利，完成了清除絕對貧困的艱巨任務(wù)，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。然而，這只是萬里長征走完了第一步，脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新奮斗和新征程的起點(diǎn)，脫貧攻堅(jiān)依然任重而道遠(yuǎn)。為了實(shí)現(xiàn)這一偉大的歷史宏愿，鑒于扶貧事業(yè)的長期性、復(fù)雜性和反復(fù)性，建立扶貧法體系勢在必行。只有在扶貧法體系的作用下，才能極大地推動(dòng)我國減貧事業(yè)的歷史進(jìn)程。

1 扶貧法產(chǎn)生的必然性

1.1 扶貧事業(yè)的長期性

我國現(xiàn)階段尚處在社會(huì)主義的初級階段，屬于發(fā)展中國家的范疇，這種特殊的國情特征充分說明，我國的扶貧事業(yè)將是貫穿于21世紀(jì)的巨大社會(huì)工程，涉及的人口之多，持續(xù)的時(shí)間之長，其艱巨的程度，是古今中外任何一個(gè)減貧事件都無法比擬的。一是我國是建立在半封建半殖民地基礎(chǔ)之上的社會(huì)主義國家。中華人民共和國成立初期，我們所面臨的經(jīng)濟(jì)狀況是一窮二白，物質(zhì)資源供應(yīng)極其缺乏，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平極端低下，國家和人民處在極度貧困的狀態(tài)之中。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行了一系列大規(guī)模的政治和經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，人民群眾的生活水平也得到了一定的提升。但是，貧窮和落后的國情特征并沒有得到根本的改變。二是我國是貧困人口和貧困地區(qū)最多的國家。貧困人口約占全國人口的一半以上，貧困地區(qū)約占國土總面積一半以上，有些人口和地區(qū)還處在深度貧困之中。要改變和根除這種貧困現(xiàn)狀，不是一朝一夕所能完成的，需要引入一個(gè)時(shí)間的概念。三是相對貧困的現(xiàn)狀仍然嚴(yán)重的存在。要解決發(fā)展不平衡和不充分的問題，縮小相對貧困的差距，仍然需要漫長的時(shí)間。

1.2 扶貧事業(yè)的復(fù)雜性

扶貧事業(yè)是一頂涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門、多個(gè)產(chǎn)業(yè)和多個(gè)層次的龐大的社會(huì)工程。這些資源要素不僅是獨(dú)立的，而且是互相聯(lián)系的，在扶貧工程中構(gòu)成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。一是涉及政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的相關(guān)部門。這些部門的功能在扶貧工程的過程中形成一種合力，發(fā)揮著決策性、組織性、指導(dǎo)性、扶助性、基礎(chǔ)性的作用。我國是社會(huì)主義的國家，我們所追求的是利益的整體性，因而在扶貧事業(yè)中行政手段具有不可替代性。值得強(qiáng)調(diào)的是這些部門內(nèi)部都有相應(yīng)的法規(guī)體系，這些法規(guī)體系只適合于本部門內(nèi)部，對其他部門是沒有約束力的。在扶貧工程中，只有扶貧法才能將這些法規(guī)體系協(xié)調(diào)起來。二是涉及農(nóng)業(yè)部門的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)部門的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)是不同的，貧困的形式和內(nèi)容也是不同的。因此，針對這些產(chǎn)業(yè)的扶貧政策、方案和辦法也是不同的 。三是涉及貧困人口和貧困地區(qū)的不同層次。由于地域、環(huán)境、交通、市場等方面的原因，貧困人口和貧困地區(qū)的貧困狀態(tài)是千差萬別的，有的處于輕度貧困的狀態(tài)，有的處于中度貧困的狀態(tài)，有的處于深度貧困的狀態(tài)。這些情況只有經(jīng)過扶貧法進(jìn)行綜合評估以后，才能根據(jù)不同的狀態(tài)制定不同的政策和方案。

1.3 扶貧事業(yè)的反復(fù)性

扶貧事業(yè)是一項(xiàng)非常艱巨的事業(yè)。由于扶貧事業(yè)的最終結(jié)果是要通過各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程體現(xiàn)和反映出來，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化直接決定和影響著扶貧事業(yè)的效益。因此，扶貧事業(yè)不能一蹴而就，不能一勞永逸，而要精準(zhǔn)務(wù)實(shí)，攻堅(jiān)克難，不斷推動(dòng)其可持續(xù)發(fā)展。一是扶貧政策和方案必須嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)。扶貧政策和方案的制定要切合實(shí)際，區(qū)別對待，不能發(fā)生失誤。一旦發(fā)生失誤，有可能導(dǎo)致扶貧事業(yè)出現(xiàn)反復(fù)。二是組建觀察和評估機(jī)構(gòu)。由政府牽頭，組建觀察和評估機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的基本功能就是隨時(shí)跟蹤和觀察國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化，尤其是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，并在此基礎(chǔ)上，對觀察的信息和資料進(jìn)行綜合評估，為扶貧工程提供可信的決策依據(jù)。三是關(guān)注貧困人口和地區(qū)脫貧之后的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。貧困人口和地區(qū)脫貧之后的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)是十分脆弱的，很難抵御經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，如果經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)超過了貧困人口和地區(qū)的能力，貧困人口和地區(qū)有可能出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。因此，貧困人口和地區(qū)脫貧之后，還要完善后續(xù)工作。

2 扶貧法產(chǎn)生的必要性

2.1 有利于構(gòu)建扶貧的機(jī)制體系

參與扶貧工程的領(lǐng)域、部門和產(chǎn)業(yè)是千差萬別的，其性質(zhì)和作用也是不同的。如果這些資源一哄而上，各行其是，不僅不能取得理想的扶貧效益，而且還會(huì)增加扶貧的成本，浪費(fèi)各種扶貧資源。因此，只有通過扶貧法建立有效的扶貧機(jī)制體系，才能科學(xué)地配置各種扶貧資源。一是扶貧法可以規(guī)范和約束所有的扶貧資源。扶貧資源是一個(gè)非常龐雜的群體，每一個(gè)資源都是獨(dú)立的，相互之間沒有聯(lián)系，誰也管不了誰，任何一個(gè)資源都不能規(guī)范和約束其他資源。資源在獨(dú)立的情況下，力量是分散的，難以形成合力。只有在扶貧法的規(guī)范和約束下，各種扶貧資源才能凝聚成一股力量，從而產(chǎn)生資源配置的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。二是扶貧法可以對所有的扶貧資源進(jìn)行科學(xué)的配置。扶貧法可以根據(jù)扶貧對象所需要的扶貧資源，對其進(jìn)行質(zhì)的配置。同時(shí)，扶貧法可借助現(xiàn)代數(shù)學(xué)技術(shù)，對扶貧對象所需要的扶貧資源進(jìn)行量的配置，從而產(chǎn)生資源配置的結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)效益。三是扶貧法可以規(guī)劃扶貧對象的未來發(fā)展方向。扶貧法可針對扶貧對象的發(fā)展現(xiàn)狀，對扶貧對象未來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營規(guī)模、融資模式、技術(shù)引進(jìn)、運(yùn)營方式和市場選擇進(jìn)行科學(xué)的計(jì)劃和論證，避免因規(guī)劃失誤而導(dǎo)致的損失。

2.2 有利于落實(shí)扶貧政策和方案

毛澤東指出：“政策和策略是黨的生命，各級領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬萬不可粗心大意。”[1]只有在扶貧法的規(guī)范和約束下，才能使扶貧政策和方案落到實(shí)處，從而產(chǎn)生更大的效能。一是扶貧法可以規(guī)范和約束政府相關(guān)機(jī)構(gòu)和相關(guān)工作人員的工作態(tài)度和行為。毛澤東指出：“政治路線確定之后，干部就是決定因素。”[2]政府相關(guān)機(jī)構(gòu)和相關(guān)工作人員的職能和 職責(zé)就是落實(shí)扶貧政策和方案，如果這個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，扶貧工程就會(huì)大打折扣。針對有些政府相關(guān)機(jī)構(gòu)和相關(guān)工作人員不作為、少作為、懶作為的工作態(tài)度，扶貧法應(yīng)給予嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，嚴(yán)重的要追究法律責(zé)任。二是扶貧法可以規(guī)范和約束扶貧政策和方案落實(shí)的程序和步驟。扶貧法要求政府相關(guān)機(jī)構(gòu)和相關(guān)工作人員必須進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究工作，精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對象，建立第一手扶貧信息和資料，在此基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)扶貧工作。堅(jiān)決杜絕不深入調(diào)查研究、憑想當(dāng)然辦事、盲目草率的浮夸作風(fēng)。三是扶貧法可以嚴(yán)格考核扶貧政策和方案的落實(shí)情況。扶貧法可通過制定嚴(yán)格的考核制度、考核體系和考核指標(biāo)，對扶貧政策和方案的落實(shí)情況進(jìn)行考核，防止扶貧工作敷衍應(yīng)付，弄虛作假，確保扶貧工程的每一個(gè)步驟都能經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)。

2.3 有利于規(guī)范扶貧資金的使用

扶貧資金是實(shí)施扶貧工程重要的物質(zhì)保障，在實(shí)施扶貧工程中發(fā)揮著不可替代的作用。扶貧法可根據(jù)相關(guān)條款，嚴(yán)格規(guī)范和約束扶貧資金的使用方向和途徑，保證每一筆資金都必須在陽光下運(yùn)作。一是扶貧法可以杜絕扶貧資金分配的平均主義傾向。扶貧法通過嚴(yán)格規(guī)定扶貧對象的標(biāo)準(zhǔn)和條件，強(qiáng)化對扶貧對象的識(shí)別，精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，真正幫扶那些有實(shí)際困難的扶貧對象。二是扶貧法可以杜絕利用審批環(huán)節(jié)套取資金的現(xiàn)象發(fā)生。針對有些基層工作人員通過修改審批條件、重復(fù)申報(bào)、造假登記套取資金的現(xiàn)象，扶貧法可通過相關(guān)的條款給予嚴(yán)格的控制和監(jiān)督，使所有的資金使用去向從開始到結(jié)束都是公開的和透明的。同時(shí)，扶貧法對套取、挪用扶貧資金、改變資金使用方向的當(dāng)事人，應(yīng)嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任。三是扶貧法明確規(guī)定扶貧對象是法律權(quán)利和法律義務(wù)的統(tǒng)一。由于國家長期為扶貧對象提供資金和物質(zhì)的幫扶，從而使有些扶貧對象養(yǎng)成了依賴和懶漢的思想，大大降低了扶貧對象脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力。針對此種情況，扶貧法明確規(guī)定，不僅賦予扶貧對象法律權(quán)利，而且賦予扶貧對象法律義務(wù)，扶貧對象是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，是真正擺脫貧困的主力軍。

3 扶貧法的基本內(nèi)涵

3.1 扶貧法的規(guī)定

所謂扶貧法，是指扶貧事業(yè)的母法，是規(guī)范和約束總體扶貧行為的根本大法。我國的扶貧事業(yè)是一場涉及領(lǐng)域最廣、部門最多、產(chǎn)業(yè)最多和人員最多的史無前例的巨大社會(huì)工程。這些扶貧資源都處在獨(dú)立的狀態(tài)，其性質(zhì)和功能也是不同的，只有通過扶貧法的整合和協(xié)調(diào)，才能形成強(qiáng)大的社會(huì)推動(dòng)力，為扶貧事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

扶貧事業(yè)開始時(shí)，由于我們對扶貧事業(yè)法制化的認(rèn)識(shí)有一個(gè)過程，當(dāng)扶貧事業(yè)發(fā)展到一定階段時(shí)，有些方面便出現(xiàn)了不規(guī)范和無序化的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象增加了扶貧事業(yè)的成本，延緩了扶貧事業(yè)的進(jìn)程，遲滯了扶貧事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鑒于我國扶貧事業(yè)的長期性、復(fù)雜性和反復(fù)性，必須把扶貧事業(yè)置于扶貧法的規(guī)范和約束之下，才能為扶貧事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展奠定良好的先決條件。

3.2 扶貧法的內(nèi)容

第一，扶貧法的協(xié)調(diào)屬性。所謂扶貧法的協(xié)調(diào)屬性，就是指扶貧法對所有參與扶貧事業(yè)的資源進(jìn)行協(xié)調(diào)的屬性，協(xié)調(diào)屬性追求的是協(xié)調(diào)效果。一是參與扶貧事業(yè)的資源范圍是十分廣泛的。社會(huì)主義國家的性質(zhì)決定了我國的扶貧事業(yè)是全社會(huì)的大事業(yè)，根除貧窮，實(shí)現(xiàn)全體勞動(dòng)者的共同富裕是社會(huì)主義的發(fā)展目的，只有在全社會(huì)的共同努力和奮斗下，才能完成這一歷史性的任務(wù)。二是參與扶貧事業(yè)的資源性質(zhì)是千差萬別的。每個(gè)資源都有適合本資源的政策體系、工作體系、制度體系和法規(guī)體系，這些體系只是針對本資源內(nèi)部而言的，對其他資源并沒有約束力。因此，各個(gè)資源之間的關(guān)系是松散的，并沒有必然的聯(lián)系。三是扶貧法可以把所有的扶貧資源統(tǒng)一在扶貧事業(yè)中。扶貧資源是一個(gè)非常復(fù)雜的體系，只有在扶貧法的規(guī)范和約束下，才能進(jìn)行最佳的優(yōu)化組合，把各種力量凝聚成一個(gè)巨大的合力，從而產(chǎn)生整合效應(yīng)。

第二，扶貧法的配置屬性。所謂扶貧法的配置屬性，就是指扶貧法把扶貧資源配置給扶貧對象的屬性，配置屬性追求的是配置效果。一是扶貧法可以根據(jù)扶貧對象所需要的扶貧資源種類進(jìn)行配置。扶貧對象的情況是千差萬別的，這種差別決定了每個(gè)扶貧對象所需要的扶貧資源種類也是有差別的。扶貧法可以根據(jù)扶貧對象對扶貧資源種類的實(shí)際需要，有計(jì)劃地將各種扶貧資源配置給扶貧對象。值得強(qiáng)調(diào)的是，扶貧資源種類的配置不能搞一刀切，避免造成需要的沒有配置，不需要的反而配置了。二是扶貧法可以根據(jù)扶貧對象所需要的扶貧資源數(shù)量進(jìn)行配置。扶貧對象所需要的扶貧資源，不僅有種類的差別，而且有數(shù)量的差別。扶貧法可以根據(jù)扶貧對象對扶貧資源數(shù)量的實(shí)際需要，有計(jì)劃地配置給扶貧對象。三是扶貧法可以根據(jù)扶貧對象在不同階段所需要的扶貧資源種類和數(shù)量進(jìn)行配置。扶貧對象在不同的發(fā)展階段所需要的扶貧資源的種類和數(shù)量是不同的，扶貧法可根據(jù)這種變化的情況及時(shí)調(diào)整，重新配置。

第三，扶貧法的互濟(jì)屬性。所謂扶貧法的互濟(jì)屬性，就是指扶貧法主張和倡導(dǎo)的扶貧濟(jì)困的屬性，互濟(jì)屬性追求的是互濟(jì)效果。一是扶貧事業(yè)是全社會(huì)的共同責(zé)任。“一方有難，八方支援”，這是中國人民寶貴的精神財(cái)富。扶貧事業(yè)是全社會(huì)的大事業(yè)，應(yīng)該得到全社會(huì)的關(guān)注和幫扶。貧困地區(qū)是全國的一分子，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體而言，貧困地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r對發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展也有著直接的制約作用。因此，加快貧困地區(qū)的發(fā)展，對于提升全社會(huì)的發(fā)展效率具有非常重要的意義。二是通過各種方式向貧困地區(qū)實(shí)施援助。無論是經(jīng)濟(jì)手段還是政治手段，無論是有償手段還是無償手段，無論是長期手段還是短期手段，任何一種手段對貧困地區(qū)而言都是十分重要的。三是加快對貧困地區(qū)人才的輸送和培養(yǎng)。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的原因是多方面的，而人才缺乏是重要因素。發(fā)達(dá)地區(qū)可利用優(yōu)越的人力資源條件向貧困地區(qū)輸送和培養(yǎng)人才，為貧困地區(qū)的崛起奠定人才的基礎(chǔ)條件。

3.3 扶貧法的目的

扶貧法的目的就是嚴(yán)格規(guī)范和約束所有扶貧資源在扶貧事業(yè)中的行為，并根據(jù)扶貧對象在不同發(fā)展階段所需要的扶貧資源的種類和數(shù)量進(jìn)行科學(xué)的協(xié)調(diào)和配置，從而形成一種大于扶貧資源綜合的整合效力，進(jìn)而推動(dòng)減貧事業(yè)的進(jìn)程。

任何一種扶貧資源在扶貧事業(yè)中都不可能單獨(dú)存在，都不可能獨(dú)立地發(fā)揮作用，因?yàn)槿魏我环N扶貧資源的存在和發(fā)揮作用都要受到其他扶貧資源的限制和影響。因此，只有在扶貧法的作用下，才能將所有的扶貧資源統(tǒng)領(lǐng)起來，才能對所有的扶貧資源實(shí)行有機(jī)的結(jié)合，才能減少扶貧事業(yè)的成本，才能使扶貧事業(yè)的目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

我國是社會(huì)主義國家，是一種整體利益型的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在脫貧致富的道路上一個(gè)也不能少，這是扶貧事業(yè)的目的和原則。唯有通過扶貧法才能將所有扶貧資源的作用發(fā)揮到最大化，不斷從整體上推進(jìn)社會(huì)主義的扶貧事業(yè)。