新時代人民健康優先發展戰略的制度邏輯與實踐路徑

趙旭琰，丁藝雪

（浙江中醫藥大學第四臨床醫學院，浙江 杭州 310053）

健康立足于時代，事關民生福祉，是構建人類和諧社會之基，實現偉大復興中國夢之要。以習近平同志為核心的黨中央基于新時代我國醫療衛生事業發展現狀，深度融合現代化醫療理論，提出人民健康發展重要論述，把全面提高人民健康水平作為重要任務，順應人民對美好生活的向往。21 世紀以來，我國醫療衛生服務體系不斷完善，公共衛生防控綜合實力實現重大跨越。進入新時代要順應人民健康事業發展的規律，激發政府有所為、市場有活力，以激活市場、激活主體和激活要素“3 個激活”優化制度體系，將人民健康優先發展落到實處。

1 人民健康優先發展戰略的提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加關注人民健康，明確指出人民健康是關系國民生計的基礎性問題，應當優先發展。2015 年，十八屆五中全會首次提出健康中國建設，“健康”由此成為構建社會主義和諧社會的重要目標。習近平總書記強調“沒有全民健康，就沒有全面小康”，奠定了人民健康優先發展的基礎性地位。2016 年《“健康中國2030”規劃綱要》出臺，提出健康中國建設5 項重點內容。新冠肺炎疫情暴發后，習近平總書記多次強調“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓”，再次表明人民健康在社會經濟中的重要地位。

在新的歷史方位下，人民健康優先發展作為我國已經確立的重要制度之一，其制度意義大致包括以下幾個方面：（1）緩解人民健康供需矛盾。將人民健康優先發展置于國家戰略地位，尋求新的發展路徑，滿足人民群眾日益增長的健康需要。（2）增進民生福祉。增進民生福祉是發展的根本目的，堅持以人民健康為中心，重點關注健康這一根本民生問題，努力做到讓健康發展成果惠及更多人民。（3）維護國家穩定發展。從全面小康建成到社會主義現代化基本實現，再到社會主義現代化強國全面構建，健康中國戰略貫穿各發展階段，并與整體緊密關聯。以人民健康為重點，著眼于醫療衛生事業發展，通過政府和市場的同一體作用，充分實現經濟發展與人民健康總體水平同步提高。

2 人民健康優先發展戰略的制度邏輯——基于政府和市場的分析框架

中華人民共和國成立以來，政府和市場的關系隨著時代發展呈現動態變化，最終向構建有為政府與有效市場的方向前進[1]。健康中國戰略持續推進過程中，明確政府和市場各自的職能定位，不越位、不缺位，既要發揮政府在基礎醫療衛生領域的主導作用，加強制度性供給領域的頂層設計和宏觀調控，保障基礎醫療領域的公益性質，更要發揮市場在非核心的健康周邊產業中的決定性作用，開發健康相關產業的商業潛能，激發非基礎醫療領域的市場活力，促進資源高效利用。

2.1 政府——公共資源的優先配置者

基本醫療衛生服務是指醫療衛生服務中最基礎最核心的部分，應該主要由政府負責保障，全體人民公平獲得[2]。基本醫療衛生發展中，政府通過制度供給和公共財政支持保證其公益性質，使健康成果惠及全體人民。制度層面，醫保制度改革完善、分級診療制度不斷推進等宏觀制度調控，保證基礎醫療衛生事業發展方向與發展規劃的科學性；財政支持層面，加強對醫療衛生發展的資金支持、擴大醫保覆蓋面等，保證基礎醫療衛生事業的可持續平穩發展。

2.1.1 制度供給保駕護航 醫保制度不斷改革完善，向健康保障制度升級轉型。習近平總書記提出“把以治病為中心轉變為以人民健康為中心”，這一論述是對新時代人民健康優先發展、醫保制度向健康保障制度轉型升級的有力支持。我國現行醫保制度是以疾病治療為核心，更多關注對于患病人群的治療，忽視了對亞健康人群的支持保護。健康中國戰略背景下實現人民健康優先發展，就要拓寬醫保制度覆蓋面，加大醫保制度對人民健康的支持力度。分階段實施一系列制度及方案，將人民健康轉變為全社會的共同追求，由醫保制度向健康保障制度升級轉型。

推進分級診療制度落實到位。我國醫療資源呈現倒三角配置，基層醫療機構相對萎縮，存在結構性失衡問題[3]。分級診療制度依托于醫療機構間分工協作與信息交流，通過“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”實現對醫療資源的高效利用。《關于推進分級診療制度建設的指導意見》對分級診療政策體系做出部署，計劃到2020 年基本建立符合國情的分級診療制度。落實分級診療制度、提高就診效率，是解決人民“看病難、看病貴”問題，滿足人民日益增長的健康生活需要的重要路徑。

2.1.2 公共財政兜底保障 醫療衛生屬于公共服務范疇，醫療衛生事業發展各方面都需要政府的資金支持，主要包括醫療隊伍建設與醫療器械完善。醫療人才數量增加和能力素質提升需要公共財政支持，鼓勵醫學院校擴招并加強對醫療隊伍的臨床技能培訓，完善醫療隊伍建設，適應醫療衛生事業發展的迫切需要。醫療機械設備是醫療衛生領域的重要工具，是衡量醫院醫療能力水平的重要指標之一。醫療機械設備更新換代十分迅速，更加精細化、智能化的醫療機械設備有利于疾病的診斷與治療。推進醫用技術裝備機械化、智能化、集約化、高效化，需要政府投入大量資金支持，推進醫療事業發展走在專業領域前沿。

醫保覆蓋面不斷擴大、醫療水平不斷提升離不開財政的大力支持。現行醫保制度采取按“人頭”定額補貼方式，醫保補貼資金采用“地方資金投入+中央財政支持”模式，由中央和省級及以下各級地方財政共同承擔。要擴大醫保覆蓋面，加大對醫保的補貼力度，減輕患者就醫負擔。由國家發改委、國家衛健委等聯合成立人民健康事業經費預算委員會，制定不同省市人民健康事業經費基本標準，計算各級醫療衛生事業的財政性經費需求總額，并根據各級政府財力和責任確定各級政府在人民健康事業上經費的分擔數額，為保障人民健康提供資金支持。

2.2 市場——社會資源的優先配置者

市場調節機制總體上效率較高，過于繁瑣的流程監管會阻礙市場在醫療衛生領域發揮調節作用。突出非基礎醫療衛生體制改革，以“發揮市場在資源配置中的決定性作用”為改革理念，發揮市場在醫療衛生領域資源最優配置的優勢和作用，增強健康相關產業的市場活力，激發健康相關產業的商業潛能，提升健康相關服務和產品的質量與效率，使得醫用資源成本優先降低、醫療經營收益優先提高、醫學研究價值優先實現，推動醫療衛生事業走上可持續高質量發展之路。

2.2.1 醫用資源成本優先降低 醫患關系高度緊張、醫療保健價格持續上漲等產生人為誘導的醫療需要，加之醫療壟斷性，造成醫療費用大幅度抬高。優化社會資源配置，首先要以醫用資源為切入點，在確保品質安全的基礎上開發引進多種藥品，激發市場活力，通過醫療市場的良性競爭，降低醫療用品價格和醫用資源成本，減輕患者負擔。降低單位醫用機械設備的成本和價值量，需要加快科技研發與人才培養，通過機械化生產和規模化經營減少勞動消耗，即進一步降低成本。同時，通過規范醫用物資采購制度及采購流程，秉持優質低價、有計劃、有審核原則，合理安排集中招標采購與臨時議標采購。

2.2.2 醫療經營收益優先提高 醫療經營收益優先提高并不是放任醫療行業由市場調節，而是在政府的引導和宏觀調控下，核心醫療衛生領域由政府通過公共財政提供資金支持，非核心的健康相關產業交由市場調節，激發醫療衛生領域的商業潛能與市場活力。實行薪酬制度改革，提高醫療勞務價值，根據當地經濟社會發展水平，合理增加醫務人員的薪資。非基礎醫療衛生領域應當調整醫療衛生市場的生產經營結構，讓人員、技術等醫療資源價格按照市場供求自發調節，但必須置于政府監管之下。以平衡綜合效益為展開服務的關鍵，提高醫療技術水平，注重醫療服務質量，兼顧社會效益和經濟效益，充分挖掘廣大醫務人員的內在潛力，激發工作積極性，從而實現效益平衡之上的醫療經營收益優先提高。

2.2.3 醫學研究應用價值優先實現 科技的不斷進步使人們產生了新的價值需求，即在醫療衛生領域的醫學研究應用價值需求。明晰醫學科研成果的價值源泉，厘清其價格基礎與水平，構建合理的醫學研究應用價值決定機制和定價體系，將凝結于科研成果中的勞動與技術因子轉化為貨幣化的價值回報，提供醫學研究發展創造的動力支撐。加大科研創新投入力度，加強對人民健康事業發展的管理與支持，發揮科技創新在醫療衛生領域發展的支撐引領作用。構建合理的價值決定機制和定價體系，勞動創造的價值收益分配給科研人才，機構提供的資金、技術、場地等創造的價值收益分配給資本提供者，既要促進醫學研究的不斷進步，也要保障利益相關者的基本權益，使科研成果真正應用于臨床并使其價值化。

2.3 建立健全健康中國多元共治體系

實現人民基本衛生服務有保障、非基本領域產業塑造有活力不是一個簡單的政策概念，而是涉及政治、健康、教育等多個方面的全局性問題。在醫療服務行業，若政府持續過度干預市場，那么“醫政不分”的情形將長期存在，醫療行業機構自主經營權被限制，自主創新能力同步降低。同時，若一度依賴市場在資源配置中的決定性作用，會使得醫療器械、藥物等價格遠遠高于患者承受能力。這樣一來，政府不管如何轉變職能都無法起到市場的基礎性作用。推進人民健康優先發展，需要均衡政府和市場兩者的關系，建立健全健康中國多元共治體系。基礎醫療衛生領域，政府提供制度支持，通過頂層設計和宏觀指引使得健康成果更多惠及人民；非基礎醫療衛生領域，在一定制度規范下，市場微觀調控，激活健康相關產業的活力，使得人民健康事業與健康產業有機銜接，兼顧醫療衛生發展的公益性與商業性。

3 人民健康優先發展戰略實施的路徑選擇

實踐證明，要保障人民健康事業優先發展戰略的有效實施，僅僅憑借民眾倡導和職務部門空泛規定還遠遠不夠，關鍵是要建立更加系統高效的推動機制，通過激活市場、主體和要素，打通阻礙人民健康優先發展戰略的堵點，建立優先發展和高效發展的人民健康制度體系，堅持衛生健康事業發展的根本方向。

3.1 轉變政府職能和完善市場機制同步

醫療市場發揮作用要在一定的基礎上，一是建立在政府與醫療衛生組織協同作用的基礎上，二是建立在完善的市場機制基礎上。激活市場，一方面要促進政府職能轉變，明確政府職責界限，同時應對醫療行業機構賦權賦能，替代政府部分職能，構建政府與醫療衛生組織協同發展體系；另一方面建立與完善市場調節機制，發揮市場在醫療領域的決定性作用，同時依托政府在醫療衛生領域的基礎性作用，維持醫療市場的穩定，形成“政府有為、市場有效、行業有活力”的醫療衛生制度體系，滿足社會主義建設需要和人民健康需求。

3.2 賦權賦能和管理制度適配

市場主體的發育程度決定著經濟發展的實力和活力，基本醫療衛生制度改革中，激活醫療市場主體的關鍵是對作為醫療衛生經營主體的醫療行業機構賦權賦能，使其具有開放性、平等性。激活醫療衛生經營主體需健全經營管理制度，重視兩者的相互適配性，使監管主體與經營主體形成協同促進關系。在我國醫療體制改革中，從制度與實踐相協調的角度激活主體：（1）要堅持和完善醫療衛生經營制度，處理好政府、市場、行業三者的關系；（2）要對醫療衛生經營主體進一步賦權賦能，如放寬資本準入的限制；（3）綜合考慮患者家庭經濟承受能力與我國平均醫療用度水平，保持價格動態穩定，防止醫療費用過分調高導致社會紊亂和市場失靈；（4）鼓勵工商企業進入適合的醫療領域，激活市場活力；（5）政府出臺的醫療政策應惠及全體人民，防止經營主體過度分化而導致社會割裂。

3.3 建立要素市場化的制度體系

醫療衛生領域生產要素即醫療資源。非基礎醫療領域建立要素市場化的制度體系，使醫療資源流動起來，充分發揮資源的作用。醫療用品在醫療服務市場交換流通的同時形成的完整價格體系，是醫療服務市場主體生產經營環節的關鍵。激活要素，關鍵是建立和完善要素市場化制度體系，主要有以下幾方面：（1）繼續深化醫療衛生體制改革，在合理分配醫療資源的同時創新監管形式，加大監管力度，消除“醫政不分”現象；（2）同步加快城鄉、區域公共保障一體化，引導勞動要素充分流動，實現資源配置的合理優化；（3）大力發展教育事業，以滿足醫療領域的高質量需求，促進科技與研究創新；（4）適當放寬資本進入服務市場，既要緩解行政壟斷局面又要擺脫外資的高度控制。