共同富裕目標下解決相對貧困的長效機制

楊香軍

脫貧攻堅已完美收官，困擾我國數(shù)千年之久的絕對貧困得到徹底消除。雖然絕對貧困已經消除，但并不意味著貧困問題就此消失。黨的十九屆四中全會指出：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。”十九屆五中全會指出：“十四五期間要建立農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制，到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。” 黨的二十大報告指出要“扎實推進共同富裕”。要實現(xiàn)全體人民共同富裕的總體目標，關鍵、難點在于低收入人群的增收問題，也就是解決相對貧困問題。因此，研究解決相對貧困問題對于實現(xiàn)共同富裕目標具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、相對貧困的內涵

相對貧困概念雛形始于20世紀四五十年代，西方國家經濟快速增長，社會福利事業(yè)蓬勃發(fā)展，傳統(tǒng)意義上的貧困問題基本消除。貧困的概念得到拓展，貧困不僅指傳統(tǒng)物質上的貧困，還與社會發(fā)展程度關聯(lián)起來。在隨后的理論發(fā)展中，美國經濟學家斯托弗、英國社會政策學家彼得·湯森（Tonson）、英國學者奧本(Urbain)、美國學者納拉揚(Oppenhenin) 等繼承并進一步豐富與發(fā)展了相對貧困理論，他們認為相對貧困產生的根源是基本生活資料分配不均，更深層次的因素是社會資源與社會權利的剝奪與缺乏，因而導致窮人在當前社會生活中無法有效正常參與到社會活動之中，從而無法獲得更多的社會資源，而陷入相對貧困。

長期以來，我國主要致力于絕對貧困的理論與實踐探索，對相對貧困研究大致始于20世紀90年代。關于其概念內涵，王世杰的觀點獲學界較高認同：相對貧困指的是個體或者家庭的收入水平與社會平均生活水平相比處于一種較低的水平，以至于不能享受較體面的生活與滿足現(xiàn)代生活需求，不能確保子女接受良好的教育等。總體而言我國對于相對貧困的研究，主要集中在概念及認定標準上。

二、相對貧困的新特征

較之于絕對貧困，相對貧困主要表現(xiàn)為人口數(shù)量更大，貧困分布更散、致貧因素多樣，返貧風險更高等新特征。

（一）貧困人口數(shù)量更大

我國相對貧困人口規(guī)模要遠遠超過絕對貧困人口數(shù)量。從分類來看，其構成主要有以下四類：一是已經脫貧的絕對貧困人口。從廣義上講，我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，很大程度上就是將絕對貧困人口轉化為相對貧困人口的過程，2010年我國貧困人口為1.28億，這一部分人當前即成為潛在相對貧困人口。二是處在絕對貧困的“邊緣人口”。這部分人口雖然沒有列入建檔立卡貧困戶，但他們的生活水平與貧困戶相差不大，隨時都有致貧風險。這部分人口雖然沒有統(tǒng)計，但是卻占有一定比例。三是進城的農民工。這部分群體他們總體收入雖然比農民會高一些，但是進城生活成本也比較高，很多農民工由于戶籍等原因難以全面享受城市的公共服務而增加諸多額外負擔。據(jù)統(tǒng)計，2021年，我國農民工總量約2.93億人，其中進城農民工約1.71億。這些以農民工為代表的城市流動人口將成為相對貧困的重要組成部分。四是城鄉(xiāng)低收入人群。2021 年，全國居民按人均可支配收入五等份分組，最低收入組8333元，中等偏下組18446元，中等收入組29053元，中等偏上組44949 元，最高收入組85836元。最高收入組是最低收入組的10倍多，最低收入組也將成為相對貧困人群，這部分人口數(shù)量大約為2.82億。四類人群中僅脫貧戶與進城農民工人口總數(shù)就要超過2.6億人，比2010年絕對貧困人口總量翻了一番。

（二）空間分布更散

相對貧困人口空間分布也發(fā)生較大的改變，分布更為廣泛，更為分散。一方面，在消除絕對貧困階段，貧困人口主要分布于偏僻高遠山區(qū)，隨著脫貧攻堅的深入開展，這些地區(qū)貧困得到極大緩解，雖然貧困現(xiàn)象還在一定程度上存在，但已不是相對貧困人口集中分布區(qū)域，相對貧困人口由連片集中貧困區(qū)域向農村地區(qū)廣泛、散點分布。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，農村地區(qū)還有相當一部分群體向城市轉移。按照國際上平均75%的城鎮(zhèn)化率，未來15年，還有近2億的農村居民要向城市轉移。這些農村居民，由于受到自身勞動技能、知識素質的制約，轉移到城市也往往只能從事一些技術性較低和重復性較強的勞動。隨著新一輪科技革命與產業(yè)變革加速推進，這一部分勞動力很容易被現(xiàn)代技術取代失去工作而淪為城市相對貧困者。

（三）貧困維度更廣

絕對貧困主要是收入不足以維持最基本的生活需求，相對貧困不僅是收入貧困問題，還表現(xiàn)為思想貧困、能力貧困、權利貧困與健康貧困等多種貧困樣態(tài)，貧困維度更廣。有研究顯示，收入貧困與多維貧困的重合度僅為30.62%，這意味著如果僅關注收入這一指標，將遺漏69.38%的其它貧困戶。這就要求進入相對貧困階段，貧困治理不僅要關注經濟收入的增長，還要加強教育、醫(yī)療、社會保障、基礎設施、公共服務等方面的投入，賦予相對貧困人口更多的諸如經濟性、社會性等多方面的權利。

（四）致貧風險更高

相比絕對貧困，相對貧困治理時間更長，難度也更大，致貧返貧風險也更高。主要原因在于致貧因素的多元性與復雜性。從內容上看，有技術分險、自然風險、市場風險、政策風險等。從成因上看，主要為自身的脆弱性與主觀心理感受，大體可以分四類：一是因自然災害、意外事故、重大疾病等造成的突發(fā)性因素；二是因經濟波動、產業(yè)結構調整、就業(yè)等導致的發(fā)展性因素；三是教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務缺失因素；四是因社會權利剝奪、社會排斥導致難以融入社會帶來的主觀心理感受。客觀因素與主觀因素相互交織致使相對貧困致貧風險進一步加大。

三、解決相對貧困的主要難點

絕對貧困主要是收入貧困，而相對貧困屬于多維貧困，治理起來面臨識別難度大、治理方式難，持續(xù)增收難、內生動力弱等主要問題。

（一）識別難度大

相比絕對貧困，相對貧困人口的識別難度更大。一是識別的標準難以確定。絕對貧困有全國統(tǒng)一的標準，它是基于國家統(tǒng)計局農村入戶調查，確定維持最基本的食物支出和非食物支出的價格總和，具有一定的客觀標準。而相對貧困不僅是經濟收入問題，而且還存在教育、醫(yī)療、社會保障、公共服務、社會融入等多維現(xiàn)象，衡量標準難以統(tǒng)一。二是因為標準難以統(tǒng)一，加之多維貧困現(xiàn)象，相對貧困人口識別會存在更多的人為主觀性。三是相對貧困分布范圍分散。絕對貧困主要分布在農村及經濟發(fā)展落后、自然條件比較惡劣的地區(qū)，而相對貧困人口不僅分布在農村落后地區(qū)，其它農村地區(qū)同樣分布，而且經濟發(fā)展較好的城市也同樣分布。這就給相對貧困人口識別帶來了難題。

（二）治理難度大

絕對貧困主要是收入貧困，相對貧困屬于多維貧困。因此，解決相對貧困不能完全按照消除絕對貧困的治理方式與路徑，需要相據(jù)相對貧困人口的特征，綜合教育、醫(yī)療、社會保障、生態(tài)、文化等多方面因素，制定多維度貧困治理方案。因而很難在短時間內推出一套可復制可借鑒的標準方案。絕對貧困主要是因為發(fā)展不充分問題，而相對貧困主要是發(fā)展不均衡問題。絕對貧困對應的是全面小康社會，相對貧困對應的是共同富裕。因此，相對貧困治理時間將更長，治理難度更大。再加上我國人口老齡化加速與經濟轉型，老齡人口致貧返貧與低技術性產業(yè)工人失業(yè)致貧，將嚴重考驗我國解決相對貧困的能力和水平。

（三）持續(xù)增收難

持續(xù)增收是消除絕對貧困的核心指標，也是解決相對貧困最重要的方面。脫貧攻堅期，增加農民收入主要是通過三方面：產業(yè)扶貧、轉移就業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村旅游扶貧。相對貧困治理同樣也要在這些方面重點發(fā)力。然而調研發(fā)現(xiàn)，當前這些方面的作法并不如人意。例如，產業(yè)扶貧方面，大多數(shù)產業(yè)集中在種養(yǎng)植初級環(huán)節(jié)，盲目跟風，產業(yè)發(fā)展同質化嚴重，“一哄而上”“一哄而散”。有的盲目追求規(guī)模效應，不顧市場取向，產品滯銷。扶貧車間，大多數(shù)為簡單加工，規(guī)模小、技術低、很難成為當?shù)刂еa業(yè)。鄉(xiāng)村旅游方面，鄉(xiāng)村旅游資源與民俗文化挖掘不夠，呈現(xiàn)“小、散、弱”的局面，帶動力不強。解決相對貧困問題，仍需在這些方面深度發(fā)力，使其成為帶動貧困人口持續(xù)增收的重要路徑。

（四）內生動力弱

激發(fā)內生動力是脫貧的關鍵。脫貧攻堅期間，為如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，通過各種超常規(guī)方式，精準實現(xiàn)了脫貧，但也增加了部分貧困戶的思想依賴。部分貧困戶雖然脫了貧，卻沒有掌握脫貧的技能，一旦駐村工作隊撤離，扶貧政策淡出，有些貧困地區(qū)就有可能陷入原來那種無人干事，不會干事的狀態(tài)，不少脫貧戶又可能要陷入貧困。在相對貧困治理階段，一定加強相對貧困人口的思想教育，引導他們“要我脫貧”向“我要脫貧”轉變，增強脫貧內生動力。但是，由于長時間的影響，要實現(xiàn)貧困人口思想意識的轉變無疑是長期的、緩慢的過程，這對解決相對貧困也是一個難題。

四、構建解決相對貧困的長效機制

與絕對貧困治理相比，相對貧困治理所處的時代背景、空間分布與治理方式都發(fā)生了改變，相對貧困的多維性與動態(tài)性決定了其治理的長期性與復雜性。因此，解決相對貧困要根據(jù)其新的表現(xiàn)特征與治理難點基礎上，結合共同富裕的遠景目標，構建起一套系統(tǒng)的、科學的相對貧困治理長效機制。

（一）界定相對貧困標準，建立準確識別機制

準確識別相對貧困人口，前提是科學界定相對貧困標準。綜合國外權威機構及發(fā)達國家作法，結合我國經濟與社會發(fā)展實際，我國的相對貧困標準宜采取社會平均收入中位數(shù)的一定比例作為貧困標準線，考慮到剛剛全面脫貧，脫貧基礎還不牢固，“十四五”期間可以社會居民收入中位數(shù)的40%作為相對貧困標準。按專家測算，如按此標準，2021年農村貧困人口約10555萬人，貧困發(fā)生率為9.3%，城鎮(zhèn)貧困人口約2678萬人，貧困發(fā)生率約6.4%，總計約13233萬人，總的貧困發(fā)生率約9.6%，這個標準較符合當前我國經濟社會發(fā)展實際，它既不會過高地提高貧困標準而造成大量貧困人口的存在，也客觀反映了根據(jù)當前收入變動趨勢未來貧困人口的數(shù)量。

（二）加強公共服務建設，構建防貧機制

公共服務缺失是導致農村貧困人口致貧、返貧的重要原因。構建完善的公共服務體系能有效提升低收入群體發(fā)展機會，降低致貧返貧風險。一是加大對欠發(fā)達地區(qū)和農村基本公共服務的財政投入力度，重點加強教育、醫(yī)療、社會保障建設。二是加大城市對欠發(fā)達地區(qū)和農村公共服務人才的支援力度。鼓勵城市農技、教師、醫(yī)務等人員到農村地區(qū)交流服務，對這些志愿人員在職稱晉升與待遇上得到一定照顧。成立欠發(fā)達地區(qū)公共服務基金，用于補助欠發(fā)達地區(qū)公共服務人員待遇，使之明顯高于原來工作。三是加大欠發(fā)達地區(qū)及農村的信息技術建設，通過遠程技術可以讓農村地區(qū)享受到城市的優(yōu)質教育、醫(yī)療、農業(yè)技術培訓等服務，以彌補城鄉(xiāng)公共服務的差距。

（三）拓寬增收渠道，構建持續(xù)增收機制

提高貧困人口收入水平是消除絕對貧困的關鍵，同時也是解決相對貧困最重要的環(huán)節(jié)，只有讓相對貧困群體獲得穩(wěn)定持續(xù)的收入，并且收入增速高于中、高收入群體，才能有效緩解相對貧困。一是大力發(fā)展農業(yè)等益貧性產業(yè)。發(fā)展農業(yè)產業(yè)相較第二、三產業(yè)減貧效果更明顯，吸納低收入人口就業(yè)更多，帶動力更強。依據(jù)當?shù)剞r業(yè)資源稟賦，大力發(fā)展特色農業(yè)，謹防盲目跟風，同質化發(fā)展。完善產業(yè)利益聯(lián)結機制，讓各產業(yè)鏈條上的小農能分享更大的經濟利益。二是促進農村勞動力轉移和開發(fā)就業(yè)崗位。大力促進農村勞動力轉移就業(yè)，加大對低收入農民的技能培訓，以適應經濟發(fā)展需要。同時創(chuàng)造一些保潔、護林、義工、看守等公益性崗位，吸納一些低收入農民本地就業(yè)。三增加農民的財產性、轉移性收入。深化農村林地、農地、宅基地改革，盤活農民“三塊地”，喚醒農村沉睡土地資源，通過“土地變資本”“土地變股份”“土地變租金”等多種形式，讓土地成為推動農民持續(xù)增收和就業(yè)的源源動力。加強禁止開發(fā)區(qū)及限制開發(fā)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)的轉移支付支力度，提高農民的生態(tài)補償標準，讓“綠水青山”變成“金山銀山”，讓農民成為生態(tài)功能區(qū)建設的受益者。

（四）堅持扶智與扶志相結合，激發(fā)內生動力機制

解決相對貧困一定要將“幫扶外力”與“內生動力”統(tǒng)一起來，發(fā)揮貧困群眾的“內生動力”。一是要加強思想教育。弘揚正確勞動價值觀，樹立“勞動光榮，懶惰可恥”的理念，激發(fā)社會積極向上的社會風氣。二是調整幫扶方式。在消除絕對貧困階段，由于時間節(jié)點要求，一些地方干部承但過多的幫扶任務，而出現(xiàn)“農民在看，干部在干”的現(xiàn)象。在解決相對貧困階段，要將各項產業(yè)發(fā)展、項目建設后續(xù)事宜交給群眾，由他們自己承擔發(fā)展家園、脫貧致富的重任。三是獎懲并舉。對于積極參加勞動，實際就業(yè)的貧困對象，要進行正面宣傳，同時進行獎補。對于那些有勞動能力而拒絕就業(yè)的貧困戶，要提出嚴厲批評及公示，同時也可以分階段取消各種撫恤、優(yōu)待、慰問，直至參加勞動。

（五）對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立與鄉(xiāng)村振興的銜接機制

新發(fā)展階段，相對貧困治理要融入到鄉(xiāng)村振興這個大背景下去推進，在鄉(xiāng)村振興中解決相對貧困，在解決相對貧困中促進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理相互促進，相互提升。一是要實現(xiàn)工作機制相銜接。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興，中央都提出“中央統(tǒng)籌，省負總責，市縣抓落實”的工作機制，解決相對貧困是一項長期工作和經常性任務，也要按照這一工作機制，層層落實責任，做到有序分工合作。二是實現(xiàn)目標任務相銜接。鄉(xiāng)村振興與解決相對貧困最終目標都是實現(xiàn)共同富裕，要按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”總目標推動鄉(xiāng)村振興與解決相對貧困，把解決相對貧困作為鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先任務和重點工作。三是實現(xiàn)產業(yè)興旺與產業(yè)扶貧的銜接機制。鄉(xiāng)村振興的關鍵是產業(yè)發(fā)展，解決相對貧困的關鍵也是產業(yè)發(fā)展，要在產業(yè)扶貧的基礎上實現(xiàn)產業(yè)興旺，在產業(yè)興旺發(fā)展中推進產業(yè)扶貧，探索產業(yè)興旺與產業(yè)扶貧的銜接機制，從而帶動群眾尤其是低收入人群持續(xù)增收。

消除絕對貧困是一場攻堅戰(zhàn)，解決相對貧困則是一場持久戰(zhàn)。解決相對貧困要在國家治理現(xiàn)代化體系之下建立一種科學的、常態(tài)的長效機制。解決相對貧困并不是要消除相對貧困，而是要通過長效機制將相對貧困規(guī)模控制在一個合理區(qū)間，最終實現(xiàn)共同富裕。