農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理能力提升路徑研究

摘 要：鄉(xiāng)村振興需要和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，完善基層治理體系、提升農(nóng)村基層組織應(yīng)急能力是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和保障。目前農(nóng)村基層應(yīng)急管理存在事前預(yù)防化解不及時(shí)、事中處置能力待提升、事后恢復(fù)總結(jié)待加強(qiáng)等問(wèn)題。應(yīng)從完善應(yīng)急管理體制機(jī)制、加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)、提高應(yīng)急物資保障能力、加強(qiáng)應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)信息共享平臺(tái)建設(shè)等五方面提升農(nóng)村基層應(yīng)急管理能力。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；農(nóng)村基層組織；提升路徑

中圖分類號(hào)：D632.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2023.01.007

收稿日期：20220924

基金項(xiàng)目：2021年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題（20210501002）；河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（HB22YJ045）；河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（HB21MZ005）；河北省自然科學(xué)基金項(xiàng)目（G2020208002）

作者簡(jiǎn)介：王亞坤（1983-），女，河北保定人，河北科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，博士，主要從事農(nóng)村區(qū)域發(fā)展研究；張瑞婷（1997-），女，山西運(yùn)城人，河北科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院2021級(jí)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)碩士研究生；蔣晶麗（1997-），女，河北承德人，河北科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院2020級(jí)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)碩士研究生；尤欣賞（1988-），女，河北衡水人，河北科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，博士，主要從事公共文化服務(wù)、群體決策研究。

Research on the Ways to Improve the Emergency Management Ability of Rural Grass-roots Organizations

WANG Ya-kun， ZHANG Rui-ting， JIANG Jing-li， YOU Xin-shang

（School of Economics and Management， Hebei University of Science and Technology， Shijiazhuang 050018， China）

Abstract：Rural revitalization needs a harmonious and stable social environment. Improving the grass-roots governance system and advancing the emergency capacity of rural grass-roots organizations are the basis and guarantee for rural revitalization. At present， there are some problems in rural grass-roots emergency management， such as untimely prevention and resolution before the event， insufficient handling capacity in the event， and deficient recovery summary after the event. The rural grass-roots emergency management capacity should be improved from five aspects： improving the emergency management system and mechanism， strengthening the construction of emergency plans， advancing the emergency material support capacity， enhancing the construction of emergency management team， and promoting the construction of information sharing platform.

Keywords：emergency management；rural grass-roots organizations；promotion path

2019年11月，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，加強(qiáng)應(yīng)急管理體系能力建設(shè)尤其是基層應(yīng)急管理體系能力建設(shè)既是一項(xiàng)緊迫任務(wù)又是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)?！?sup>［^{1］（P4-5）}構(gòu)建適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急管理能力，處理好各類突發(fā)公共事件，目前已成為各級(jí)政府工作的重點(diǎn)。從理論與實(shí)踐來(lái)看，基層應(yīng)急管理組織是預(yù)防、處置突發(fā)事件的核心部門，處在應(yīng)急管理的第一線，基層組織應(yīng)急管理能力的高低直接影響基層民眾生命財(cái)產(chǎn)的安全。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅要充分推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，更要關(guān)注農(nóng)村社會(huì)綜合治理的現(xiàn)代化^{［2］（P2-14）}。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為背景，農(nóng)村基層組織發(fā)揮了重大作用，其代表的不僅是國(guó)家的意志、使命和利益，更是廣大農(nóng)民的意愿、初心和根本利益。農(nóng)村基層組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵承接點(diǎn)和核心發(fā)力點(diǎn)。相比城市的應(yīng)急管理，農(nóng)村的應(yīng)急管理還存在一定的差距，農(nóng)村應(yīng)急事件的發(fā)生，不僅在一定程度上對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，而且影響社會(huì)政治穩(wěn)定^{［3］（P795-802）}。因此，強(qiáng)化農(nóng)村應(yīng)急管理建設(shè)，是鄉(xiāng)村振興必須要解決的一個(gè)難題。

一、研究綜述

應(yīng)急管理的研究起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。Fink S.^{［4］（P875-876）}將應(yīng)急管理定義為“組織對(duì)所有危機(jī)發(fā)生因素的預(yù)測(cè)、分析、化解與防范等采取的一系列行動(dòng)措施”。2003年“非典”事件以后，我國(guó)開始構(gòu)建以“一案三制”為核心的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，我國(guó)學(xué)術(shù)界也開始關(guān)注應(yīng)急管理并對(duì)其展開研究。

（一）關(guān)于應(yīng)急管理過(guò)程

在應(yīng)急管理過(guò)程研究方面，羅伯特·希斯^{［5］（P45-46）}將應(yīng)急管理的過(guò)程分為縮減（reduction）、預(yù)備（readiness）、反應(yīng)（response）、恢復(fù)（recovery），即4R模式。張成福^{［6］（P6-11）}將應(yīng)急管理的全過(guò)程劃分為疏緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)與恢復(fù)4個(gè)基本階段。薛瀾等^{［7］（P67-69）}按時(shí)間序列，將應(yīng)急管理過(guò)程分為危機(jī)預(yù)警和準(zhǔn)備、識(shí)別危機(jī)、隔離危機(jī)、管理危機(jī)和危機(jī)后處理5個(gè)階段。

（二）關(guān)于應(yīng)急管理機(jī)制

在應(yīng)急管理機(jī)制方面，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政府構(gòu)建有效的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制是應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的重要舉措。Ute J.Dymon^{［8］（P227-237）}提出建立相關(guān)術(shù)語(yǔ)的概覽以應(yīng)對(duì)現(xiàn)有突發(fā)情況，在突發(fā)事件危機(jī)管理中使用統(tǒng)一的符號(hào)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行信息溝通和共享，進(jìn)而在突發(fā)事件危機(jī)管理中實(shí)現(xiàn)有效的信息交流。薛瀾等^{［7］（P78-80）}認(rèn)為我國(guó)應(yīng)建立現(xiàn)代危機(jī)管理模式，并從組織行為分析、時(shí)間序列分析、決策過(guò)程分析等方面，系統(tǒng)闡述了現(xiàn)代危機(jī)管理體系的建立問(wèn)題。鐘開斌^{［9］（P227-237）}辨析了應(yīng)急管理機(jī)制與體制的區(qū)別，提出應(yīng)急管理主要分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息傳遞機(jī)制、應(yīng)急決策與處置機(jī)制、信息發(fā)布與輿論引導(dǎo)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、善后恢復(fù)與重建機(jī)制、調(diào)查評(píng)估機(jī)制、應(yīng)急保障機(jī)制。Jiuh-Biing Sheu^{［10］（P1-17）}對(duì)應(yīng)急管理效率的影響因素進(jìn)行了分析，并根據(jù)分析結(jié)論構(gòu)建了動(dòng)態(tài)的應(yīng)急管理模型。閃淳昌等^{［11］（P8-12）}認(rèn)為推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的重點(diǎn)是應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)，并提出建立“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急機(jī)制。Lee Andrew C.K.等^{［12］（P1-11）}在對(duì)突發(fā)事件中社會(huì)力量的作用進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，借助框架探究的方法，提出借助“應(yīng)急價(jià)值理念傳播”，社會(huì)力量參與的應(yīng)急管理理念。Comfort L.K.等^{［13］（P539-547）}認(rèn)為，在應(yīng)急管理中，需要政府及時(shí)對(duì)突發(fā)事件可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的因素進(jìn)行評(píng)估預(yù)測(cè)。Lundberg J.等^{［14］（P99-122）}認(rèn)為影響企業(yè)應(yīng)急管理能力的因素包括信息技術(shù)、現(xiàn)場(chǎng)情況認(rèn)知、物資管理等。石彪等^{［15］（P35-40）}認(rèn)為在對(duì)應(yīng)急管理過(guò)程階段進(jìn)行劃分時(shí)，應(yīng)遵循危機(jī)生命周期理論，對(duì)危機(jī)完整的生命過(guò)程進(jìn)行劃分。

（三）關(guān)于應(yīng)急管理主體

20世紀(jì)90年代以后，社區(qū)應(yīng)急管理的重要性得到了學(xué)者們的一致認(rèn)同，關(guān)于應(yīng)急管理的研究重點(diǎn)也從應(yīng)急管理過(guò)程、機(jī)制研究，轉(zhuǎn)向了對(duì)社區(qū)與居民等行為主體的研究。Lauren Fernandez等^{［16］（P1-15）}通過(guò)對(duì)社區(qū)災(zāi)害危機(jī)管理中公益組織在危機(jī)管理中的作用和影響力的分析，認(rèn)為公益組織和志愿者在社區(qū)災(zāi)害危機(jī)管理中發(fā)揮著重要作用，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府應(yīng)如何引導(dǎo)非營(yíng)利組織有效參與應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)提出了相應(yīng)對(duì)策。李菲菲等^{［17］（P197-208）}認(rèn)為社區(qū)應(yīng)急管理是應(yīng)急管理工作的“關(guān)口前移”，對(duì)突發(fā)事件的預(yù)警、減緩、處置和恢復(fù)至關(guān)重要。盧文剛等^{［18］（P68-74）}基于應(yīng)急管理體制改革的現(xiàn)實(shí)背景，對(duì)基層縣區(qū)應(yīng)急管理體制改革的問(wèn)題進(jìn)行了探討。

（四）關(guān)于社區(qū)應(yīng)急管理

在明確了社區(qū)應(yīng)急管理重要性的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理模式、應(yīng)急能力評(píng)價(jià)、應(yīng)急管理能力提升等問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步探索

。

1.社區(qū)應(yīng)急管理模式。張海波^{［19］（P174-181）}從防災(zāi)和減災(zāi)的水平、國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)的擴(kuò)展程度和村民的自救能力3個(gè)方面開展分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前江蘇省農(nóng)村地區(qū)危機(jī)管理中農(nóng)村社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施水平較低，村民自救互救能力有待提高。龐宇^{［20］（P104-109）}以智慧社區(qū)為研究對(duì)象，對(duì)智慧社區(qū)應(yīng)急管理的效果進(jìn)行了研究，在此基礎(chǔ)上提出了社區(qū)應(yīng)急管理應(yīng)依托智能化的信息技術(shù)，構(gòu)建數(shù)字化、感知化、智能化的智慧社區(qū)管理模式。介佩璽等^{［21］（P34-35）}就鄉(xiāng)鎮(zhèn)多主體應(yīng)急管理的現(xiàn)狀展開了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理中，涉及的主體包括村委會(huì)、村民和其他民間組織，各主體在危機(jī)管理中與政府協(xié)調(diào)合作意愿較強(qiáng)，但由于信息傳遞渠道不暢，信息共享程度不足，不同主體之間的合作意識(shí)缺乏統(tǒng)一，這些因素導(dǎo)致農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理中各相關(guān)主體很難開展常規(guī)合作，各利益相關(guān)方的共同參與缺失。溫志強(qiáng)等^{［22］（P54-57）}對(duì)我國(guó)農(nóng)村應(yīng)急管理工作的現(xiàn)行壓力問(wèn)題開展了研究，對(duì)農(nóng)村應(yīng)急管理的動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制構(gòu)建與組織人員聯(lián)動(dòng)模式建構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行了探討。吳新星等^{［23］（P184-194）}研究發(fā)現(xiàn)，由于存在多種利益沖突，基層應(yīng)急管理中管理權(quán)力主體間面臨“有組織的無(wú)序”和“協(xié)同無(wú)序”問(wèn)題，并提出基層應(yīng)急管理主體關(guān)系秩序重構(gòu)路徑。王廳^{［24］（P27-32）}從農(nóng)村地區(qū)新冠肺炎疫情應(yīng)急管理實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理中應(yīng)對(duì)模式相對(duì)被動(dòng)。

2.社區(qū)應(yīng)急管理能力。何林生^{［25］（P71-78）}從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的視角出發(fā)，圍繞沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自然災(zāi)害方面應(yīng)急管理能力提升問(wèn)題開展了研究。

朱正威等^{［26］（P81-87）}在“脆弱性-能力”框架中引入“韌性”概念，并在此基礎(chǔ)上提出了由傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理向韌性治理轉(zhuǎn)變的思路。李全利等^{［27］（P73-80）}以4R危機(jī)管理理論為分析框架，提出通過(guò)

“點(diǎn)、線、面、體”的疫情應(yīng)急防控方法提升基層政府的疫情危機(jī)防控能力。曹海軍等^{［28］（P91-98）}認(rèn)為在社區(qū)應(yīng)急管理中，應(yīng)構(gòu)建以社區(qū)為核心的多元網(wǎng)絡(luò)治理體系。程蕊^{［29］（P113-119）}認(rèn)為農(nóng)村基層應(yīng)急管理應(yīng)以能力建設(shè)為目標(biāo)，并對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備狀況進(jìn)行及時(shí)有效地評(píng)估。祁金玉^{［30］（P57）}構(gòu)建了縣級(jí)應(yīng)急管理能力評(píng)估模型，對(duì)現(xiàn)階段縣級(jí)應(yīng)急管理能力的薄弱環(huán)節(jié)及應(yīng)急管理能力提升進(jìn)行了研究。余京洋^{［31］（P247-249）}認(rèn)為應(yīng)整合優(yōu)化新時(shí)代農(nóng)村生產(chǎn)與生活轉(zhuǎn)型升級(jí)中的相關(guān)社會(huì)資源，探索農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理能力提升路徑。杜興軍

^{［32］（P20-27）}認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)作為基層應(yīng)急管理的主要承擔(dān)者和參與者，扮演著公共政策的執(zhí)行者、公共服務(wù)的提供者、公共利益的維護(hù)者、干群關(guān)系的溝通者和鄰里關(guān)系的維系者等多重角色。李娟^{［33］（P34-35）}圍繞應(yīng)急管理部門職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類突發(fā)事件，以危機(jī)管理周期模型為基礎(chǔ)，構(gòu)建應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系。鄭蕾^{［34］（P46-47）}從應(yīng)急保障、應(yīng)急響應(yīng)和事后恢復(fù)3個(gè)方面對(duì)縣級(jí)各鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力問(wèn)題進(jìn)行了研究。

通過(guò)對(duì)已有研究文獻(xiàn)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于突發(fā)公共事件應(yīng)急管理研究大多集中在中央層面或城市和城市社區(qū)，而對(duì)農(nóng)村社區(qū)這一特殊場(chǎng)域的應(yīng)急管理問(wèn)題缺乏專門的系統(tǒng)的研究。從研究?jī)?nèi)容看，盡管已有研究涉及農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理，但研究主要集中在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀、應(yīng)急能力指標(biāo)構(gòu)建以及應(yīng)急管理機(jī)制等方面，研究?jī)?nèi)容相對(duì)零散。從體系建設(shè)方面來(lái)看，現(xiàn)階段農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理的監(jiān)管力量較為薄弱。提高農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理能力，是提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的要求，對(duì)于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施具有重大意義。本文立足于農(nóng)村應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)狀況，分析影響農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理能力提升的制約因素，提出提升農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理能力的路徑，為農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理能力的提升提供一定的參考。

二、農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理的現(xiàn)狀與不足

我國(guó)農(nóng)村具有人口基數(shù)大、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜、返鄉(xiāng)人口密集等特點(diǎn)，這是應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理工作的重視程度不斷增強(qiáng)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)、應(yīng)急技術(shù)裝備的投入不斷加大，應(yīng)急救援技術(shù)和裝備不斷改進(jìn)，對(duì)災(zāi)害和突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測(cè)、指揮協(xié)調(diào)、綜合救援、動(dòng)態(tài)決策等能力不斷提高，對(duì)農(nóng)村地區(qū)突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì)能力得到了顯著提升。當(dāng)前在我國(guó)農(nóng)村基層應(yīng)急管理中，通過(guò)充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，以基層黨員骨干為主體的農(nóng)村基層應(yīng)急隊(duì)伍逐步得以建立，基層群眾的應(yīng)急意識(shí)不斷加強(qiáng)，了解和掌握的應(yīng)急救援常識(shí)顯著增多。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村基層應(yīng)急管理能力不斷提升，但面對(duì)復(fù)雜多變的突發(fā)事件，農(nóng)村基層組織應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力還存在以下不足。

（一）事前預(yù)防化解能力不足

農(nóng)民的利益訴求不能得到政府及時(shí)的回應(yīng)以及有效的解決，是農(nóng)村群體性事件發(fā)生的重要因素之一。我國(guó)當(dāng)前的利益表達(dá)機(jī)制仍不夠完善，維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)是基層組織的工作重點(diǎn)。在現(xiàn)行體制的束縛下，基層組織的信息公開工作薄弱，存在工作人員的不作為等情況，基層組織常常將農(nóng)民的訴求渠道演變?yōu)樾问交某绦?，致使民情反?yīng)渠道堵塞，基層組織無(wú)法真正解決農(nóng)民的實(shí)際問(wèn)題、了解農(nóng)民的真實(shí)訴求，導(dǎo)致農(nóng)民的需求和呼聲得不到及時(shí)的回應(yīng)、農(nóng)民利益得不到有效的保障，增加了農(nóng)村群體性事件發(fā)生的可能性。群體性事件的發(fā)生都有一個(gè)由醞釀到爆發(fā)、由量變到質(zhì)變的過(guò)程，很多時(shí)候事前已有苗頭，比如群體活動(dòng)、集體上訪、群體聚集信息的發(fā)布與傳播等，如果基層組織對(duì)這些苗頭重視不夠，預(yù)防不力，在問(wèn)題發(fā)生前缺乏及時(shí)有效的預(yù)防機(jī)制，在事件的醞釀期沒有及時(shí)回應(yīng)并進(jìn)行輿情引導(dǎo)，就會(huì)錯(cuò)失應(yīng)急處置的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致群體性事件爆發(fā)并越演越烈。

（二）事中處置能力有待提升

突發(fā)事件情況錯(cuò)綜復(fù)雜，現(xiàn)場(chǎng)瞬息萬(wàn)變。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，快速響應(yīng)尤其重要。處理好應(yīng)急事件，需要把握好現(xiàn)場(chǎng)情況不確定性與處置方法原則性間的矛盾，在實(shí)際工作中有較大難度。由于農(nóng)村基層應(yīng)急管理部門之間磨合不夠、職責(zé)權(quán)限劃分不明晰等原因，在突發(fā)事件處理中可能出現(xiàn)部門間溝通不暢、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力等問(wèn)題，影響處置效率。此外，應(yīng)急管理人員隊(duì)伍存在能力不足、流動(dòng)性較大等問(wèn)題，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)無(wú)法組織實(shí)施有效的緊急救援，或在救援過(guò)程中出現(xiàn)次生危害的情況時(shí)有發(fā)生^{［35］（P176-178）}。

（三）事后總結(jié)分析能力有待加強(qiáng)

事后恢復(fù)包括基本生活層面的物質(zhì)保障、情緒層面的心理建設(shè)兩大方面。物質(zhì)與系統(tǒng)的恢復(fù)是最基本的危機(jī)恢復(fù)環(huán)節(jié)，是應(yīng)急管理恢復(fù)能力的基礎(chǔ)，多數(shù)情況下農(nóng)村基層應(yīng)急管理物質(zhì)與系統(tǒng)恢復(fù)能夠順利進(jìn)行。心理建設(shè)是應(yīng)急恢復(fù)階段最容易忽視的關(guān)鍵要素。在突發(fā)事件中，受災(zāi)群眾身體和心理都承受著巨大的社會(huì)、生產(chǎn)和生活的壓力，因此，受災(zāi)群眾的心理建設(shè)是社區(qū)應(yīng)急善后扶助中不可忽視的問(wèn)題。此外，在突發(fā)事件中，農(nóng)村基層應(yīng)急人員也承受著巨大的社會(huì)、工作和生活的壓力，農(nóng)村基層應(yīng)急人員的心理建設(shè)也是應(yīng)急善后扶助中的重點(diǎn)。但是從心理建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)村基層應(yīng)急管理中，對(duì)心理建設(shè)的重視程度和開展情況均不理想，已開展的心理建設(shè)主要以受災(zāi)人員為主體，對(duì)于應(yīng)急人員的心理建設(shè)情況還不夠重視。及時(shí)對(duì)應(yīng)急管理工作進(jìn)行總結(jié)，查找應(yīng)急管理中的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，從中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有利于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的逐步完善。當(dāng)前對(duì)突發(fā)事件的處置往往注重于事后物理設(shè)施的重建和經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，而對(duì)突發(fā)事件的事后復(fù)盤分析沒有得到足夠重視。

三、農(nóng)村基層應(yīng)急管理能力提升的制約因素

（一）應(yīng)急管理機(jī)制欠完善

1.監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制尚未形成?，F(xiàn)階段農(nóng)村基層對(duì)應(yīng)急管理的監(jiān)測(cè)主要圍繞對(duì)自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)，依靠的還是基礎(chǔ)性的、傳統(tǒng)的手段，預(yù)警信息主要通過(guò)手機(jī)短信、QQ、微信發(fā)布。如，氣象預(yù)警信息發(fā)布主要依靠當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)的天氣預(yù)報(bào)，由縣應(yīng)急部門轉(zhuǎn)發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或企業(yè)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)發(fā)到村，又由村發(fā)到各個(gè)小組，預(yù)警效率相對(duì)較低^{［36］（P43-46）}。

2.應(yīng)急處置機(jī)制不清晰。農(nóng)村基層組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，缺乏清晰的、統(tǒng)一的處理機(jī)制。一方面表現(xiàn)在縱向的分級(jí)處置機(jī)制不清晰。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有發(fā)生突發(fā)事件的可能，突發(fā)事件在類型、程度上有明顯差異，在當(dāng)前的處置機(jī)制中，對(duì)哪種程度、哪種類型的突發(fā)事件可以由哪層組織自行處理或者上報(bào)缺乏明確規(guī)定^{［37］（P8-12，43）}。另一方面，在應(yīng)急處置中橫向職責(zé)劃分不清，或者制定的職責(zé)權(quán)限對(duì)現(xiàn)場(chǎng)具體情況缺乏針對(duì)性，實(shí)際可操作性較弱。此外，各部門救援力量間交流較少，各救援力量間信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的救援機(jī)制尚未建立。

（二）應(yīng)急預(yù)案建設(shè)待加強(qiáng)

1.預(yù)案編制人才缺乏。應(yīng)急預(yù)案需要由相關(guān)部門和領(lǐng)域的管理人員、技術(shù)人員以及應(yīng)急管理專業(yè)人員共同制定，這在農(nóng)村基層基本不可能實(shí)現(xiàn)。各種工作人員雖然可以由各個(gè)部門調(diào)配組合，但大部分都只熟悉應(yīng)急管理的部分工作，缺乏綜合性、專業(yè)性人才。

2.預(yù)案編制工作機(jī)制有待建立。應(yīng)急管理部門的成立，意味著應(yīng)急管理有了牽頭部門，各相關(guān)部門之間的聯(lián)系會(huì)更加緊密。編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)，需要各有關(guān)部門與應(yīng)急管理部門配合。當(dāng)前其他相關(guān)部門在預(yù)案編制上的職責(zé)未明確，應(yīng)急管理部門在預(yù)案編制過(guò)程中過(guò)于依賴外聘專家，不僅影響預(yù)案內(nèi)容的質(zhì)量，還影響應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的形成。

（三）應(yīng)急保障體系不健全

1.經(jīng)費(fèi)和物資保障不夠。目前，我國(guó)應(yīng)急資源大多集中和分布在城市及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。農(nóng)村基層組織財(cái)力不足，因此在應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)方面心有余而力不足，無(wú)法充分滿足應(yīng)急保障的需求。經(jīng)費(fèi)的短缺導(dǎo)致應(yīng)急物資儲(chǔ)備數(shù)量和儲(chǔ)備種類有限，應(yīng)急管理專項(xiàng)投入不足、應(yīng)急物資儲(chǔ)備匱乏直接影響了農(nóng)村基層應(yīng)急管理能力的提升。

2.應(yīng)急管理隊(duì)伍保障不足。應(yīng)急管理隊(duì)伍是應(yīng)急管理實(shí)施的主體，是提高應(yīng)急管理能力的核心部分。在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，專業(yè)應(yīng)急管理人員數(shù)量偏少、專業(yè)化水平不高，主要表現(xiàn)為救援隊(duì)伍人員少，力量薄弱，調(diào)動(dòng)權(quán)有限，人員素質(zhì)參差不齊，整體救援能力較弱。

（四）應(yīng)急信息共享機(jī)制待建立

當(dāng)今社會(huì)，信息就是資源。突發(fā)事件處理中，信息的傳遞與共享是管理人員做出決策的依據(jù)，是應(yīng)急處置有效實(shí)施的基礎(chǔ)。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，新科技、新技術(shù)、新手段在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)用相對(duì)較少，先進(jìn)的信息化手段在農(nóng)村基層應(yīng)急管理中的應(yīng)用程度不高，影響了應(yīng)急信息共享機(jī)制的建立。

四、農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理能力提升的路徑選擇

（一）完善應(yīng)急管理體制機(jī)制

1.完善監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。完善監(jiān)測(cè)預(yù)警信息員隊(duì)伍建設(shè)，利用各種資源對(duì)信息員進(jìn)行培訓(xùn)。向廣大群眾公開信息報(bào)送方式，利用好現(xiàn)有的接警系統(tǒng)，暢通應(yīng)急信息報(bào)送渠道，使群眾發(fā)現(xiàn)災(zāi)害或發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，能夠通過(guò)有效途徑及時(shí)向政府相關(guān)部門報(bào)告。加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警部門業(yè)務(wù)能力的提升。充分發(fā)揮相關(guān)部門預(yù)警職能，明確相關(guān)部門的職責(zé)分工，通過(guò)部門聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)提升預(yù)警的有效性。結(jié)合災(zāi)害或發(fā)生突發(fā)事件的實(shí)際情況，綜合利用各種渠道，如廣播、電視、手機(jī)短信、微信等實(shí)現(xiàn)預(yù)警。

2.明確應(yīng)急處置機(jī)制。明確應(yīng)急管理部門的責(zé)任，同時(shí)明確應(yīng)急管理部門的權(quán)力。明確在應(yīng)急管理工作中應(yīng)急管理部門和其他部門之間的關(guān)系及其各自的責(zé)任，避免重復(fù)、無(wú)效工作，同時(shí)避免發(fā)生問(wèn)題時(shí)部門間推諉、無(wú)人負(fù)責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生。此外，對(duì)不同級(jí)別應(yīng)急管理部門的權(quán)責(zé)范圍進(jìn)行明確區(qū)分和劃定，對(duì)各種程度、各種類型的突發(fā)事件分別可以由哪層基層組織自行處理或者需要協(xié)助上一級(jí)政府處理進(jìn)行明確規(guī)定。

3.建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)急管理部門作為應(yīng)急管理工作的牽頭部門，首先要打破應(yīng)急管理部門和其他部門間的行政壁壘，發(fā)揮統(tǒng)籌作用，建立各相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門應(yīng)急資源力量的整合。其次要強(qiáng)化應(yīng)急管理協(xié)同意識(shí)。加強(qiáng)對(duì)基層管理者的思想教育，提升基層管理者以大局為重、公共利益為重的大局意識(shí)。健全追責(zé)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)工作中不作為與優(yōu)秀的個(gè)人或組織分別進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幜P與獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)各基層組織間開展合作、交流與聯(lián)動(dòng)演練等，實(shí)現(xiàn)資源信息共享。搭建應(yīng)急管理隊(duì)伍間交流、合作的平臺(tái)，促進(jìn)各應(yīng)急管理隊(duì)伍之間的溝通，形成應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)

1.多部門多主體協(xié)同編制。要轉(zhuǎn)變“重救輕防”的錯(cuò)誤觀念，重視應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，引進(jìn)應(yīng)急管理專業(yè)人才，給予應(yīng)急管理部門在預(yù)案建設(shè)上的充分支持。預(yù)案編制時(shí)充分綜合多方面的意見，開展多主體協(xié)作編制，綜合參考相關(guān)部門的調(diào)研報(bào)告，在聽取專家意見的同時(shí)還要積極聽取和采納群眾的意見建議，因?yàn)槌Ｗ【用褡盍私猱?dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在預(yù)案編制中關(guān)注群眾意見，不僅有助于保證預(yù)案編制的有效性，還能在群眾參與的同時(shí)培養(yǎng)群眾的應(yīng)急管理意識(shí)。

2.規(guī)范應(yīng)急預(yù)案建設(shè)流程。應(yīng)急預(yù)案編寫后，還需要審核、發(fā)布、維護(hù)、更新與演練等環(huán)節(jié)。應(yīng)規(guī)范應(yīng)急預(yù)案建設(shè)流程，強(qiáng)調(diào)預(yù)案的維護(hù)、演練與更新。轉(zhuǎn)變“重演輕評(píng)”的錯(cuò)誤觀念，針對(duì)演練出現(xiàn)的問(wèn)題和情況對(duì)預(yù)案進(jìn)行完善和修訂，以確保預(yù)案的全面性和有效性。

（三）提高應(yīng)急物資保障能力

1.加大資金投入與協(xié)調(diào)調(diào)度。在財(cái)政允許的條件下，加強(qiáng)應(yīng)急管理資金儲(chǔ)備。設(shè)立應(yīng)急管理專項(xiàng)財(cái)政資金，?？顚Ｓ?。此外，積極探索多元的應(yīng)急資金籌資渠道，可以通過(guò)慈善機(jī)構(gòu)、福利組織等吸納捐助資金，分擔(dān)政府財(cái)政壓力。加強(qiáng)上下級(jí)和基層組織間應(yīng)急預(yù)備基金的調(diào)度，完善資金協(xié)調(diào)制度，解決地區(qū)間因財(cái)政不平衡帶來(lái)的應(yīng)急管理能力不平衡等問(wèn)題。

2.提升物資配置效率。根據(jù)實(shí)際情況安排物資儲(chǔ)備，確保儲(chǔ)備物資能夠應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要。加強(qiáng)與其他基層組織、企業(yè)之間的合作，使應(yīng)急物資配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，建立“以儲(chǔ)備中心為主，多點(diǎn)調(diào)運(yùn)”的儲(chǔ)備體系。同時(shí)建立有效的管理制度，加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備物資的管理，使物資的管理和使用規(guī)范化。及時(shí)登記并補(bǔ)充物資的消耗，提升應(yīng)急救援物資的運(yùn)輸能力和通達(dá)能力。

（四）加強(qiáng)應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)

1.抓好基層干部隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)化解社會(huì)矛盾的重要性，加強(qiáng)矛盾糾紛調(diào)處工作，提高基層干部處理群體性事件的能力。整頓浮躁作風(fēng)，抓好廉政建設(shè)，基層干部要發(fā)揚(yáng)“從群眾中來(lái)到群眾中去”的優(yōu)良傳統(tǒng)，主動(dòng)了解群眾的困難，深入傾聽群眾的要求，盡全力解決群眾反映的問(wèn)題，增強(qiáng)工作責(zé)任感，維護(hù)良好的干群關(guān)系。不能解決的及時(shí)向有關(guān)部門反映，做好群體性事件的預(yù)防工作。

2.加強(qiáng)專職應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)政府專職消防隊(duì)伍和專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，提升專業(yè)救援隊(duì)伍的應(yīng)急救援能力。積極發(fā)揮各行業(yè)部門在各自領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)分管領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)企事業(yè)單位的應(yīng)急人力資源進(jìn)行有效整合，作為后備力量有效補(bǔ)充專職救援隊(duì)伍。出臺(tái)基層心理救援隊(duì)伍準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村基層應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)提供參考，促進(jìn)農(nóng)村基層心理救援隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展。

3.加強(qiáng)社會(huì)非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍具有較強(qiáng)的實(shí)用性和靈活性，應(yīng)在專職應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，積極引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位自建非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)非專業(yè)救援隊(duì)伍的引導(dǎo)和幫助，通過(guò)應(yīng)急業(yè)務(wù)指導(dǎo)和溝通等方式，提升社會(huì)非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍的專業(yè)性。加強(qiáng)專業(yè)救援隊(duì)伍和社會(huì)救援力量間的學(xué)習(xí)、交流和溝通，提升社會(huì)非專業(yè)隊(duì)伍的應(yīng)急處置水平。

（五）推進(jìn)信息共享平臺(tái)建設(shè)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開科技力量的推動(dòng)，農(nóng)村基層組織也要逐步實(shí)現(xiàn)信息化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、科技迅速普及，加快農(nóng)村監(jiān)控系統(tǒng)的升級(jí)，進(jìn)一步加大監(jiān)控范圍，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)控全面覆蓋和每天24小時(shí)不間斷監(jiān)測(cè)，達(dá)到發(fā)現(xiàn)異常就可以立即采取行動(dòng)的效果。

基層組織應(yīng)著眼于信息交流平臺(tái)建設(shè)和應(yīng)急管理平臺(tái)建設(shè)。發(fā)生群體性事件的一個(gè)重要原因是民意表達(dá)渠道不夠通暢，基層組織和農(nóng)民群眾之間不能實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。信息平臺(tái)建設(shè)要具有及時(shí)性、準(zhǔn)確性、反饋性。日常管理中，信息平臺(tái)建設(shè)是群眾表達(dá)訴求、提出建議的窗口。如果信息發(fā)布滯后，留有的時(shí)間空檔極易產(chǎn)生謠言，會(huì)讓群眾對(duì)基層組織的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑，還會(huì)加劇群眾的恐慌心理，因此，基層組織要及時(shí)更新信息，提高輿論的引導(dǎo)能力。準(zhǔn)確性，即讓群眾了解到事件的原委，還原事情的本質(zhì)。反饋性，即農(nóng)民可以通過(guò)信息平臺(tái)對(duì)政府進(jìn)行評(píng)價(jià)反饋，可以讓基層組織在及時(shí)掌握農(nóng)民的心態(tài)與需求的同時(shí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。還可以在信息平臺(tái)設(shè)置相關(guān)專欄，對(duì)群體性事件案例進(jìn)行宣傳，警醒廣大農(nóng)民引以為誡，了解相關(guān)應(yīng)急知識(shí)，提高安全意識(shí)。平臺(tái)的建設(shè)還要注重城鄉(xiāng)合作以及村與村之間的信息交流共享，通過(guò)信息數(shù)據(jù)的交流共享，將事件給農(nóng)民群眾帶來(lái)的生命和財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)降到最低。

面對(duì)突發(fā)事件，農(nóng)村基層組織要提升其社會(huì)治理能力，有效整合農(nóng)村社會(huì)相關(guān)的應(yīng)急資源，探索應(yīng)急管理能力提升的有效路徑，以便更好地履行其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和使命，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，完成鄉(xiāng)村振興的歷史任務(wù)。

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［20］龐宇.智慧社區(qū)應(yīng)急管理的創(chuàng)新模式［J］.電子政務(wù)，2016（9）.

［21］介佩璽，武歆華，陳星夢(mèng).農(nóng)村多主體參與應(yīng)急管理現(xiàn)狀研究——以陜西省榆林市橫山區(qū)波羅鎮(zhèn)為例［J］.新西部，2019（24）.

［22］溫志強(qiáng)，崔鈺琳.鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村應(yīng)急管理的模式建構(gòu)與體系設(shè)計(jì)［J］.改革與開放，2019（20）.

［23］吳新星，葉繼紅.基層應(yīng)急管理如何提高效能——基于利益政治學(xué)的分析框架［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2020（4）.

［24］王廳.農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)思考——以新冠肺炎疫情為例［J］.北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)報(bào)，2020（4）.

［25］何林生.沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力建設(shè)研究——以福建省沿海地區(qū)為例［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2017（9）.

［26］朱正威，劉瑩瑩.韌性治理：風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理的新路徑［J］.行政論壇，2020（5）.

［27］李全利，周超.4R 危機(jī)管理理論視域下基層政府的危機(jī)應(yīng)急短板及防控能力提升——以新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)為例［J］.理論月刊，2020（9）.

［28］曹海軍，陳宇奇.社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系及其建構(gòu)［J］.理論探索，2020（5）.

［29］程蕊.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應(yīng)急準(zhǔn)備現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑——基于福建省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)證分析［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2020（1）.

［30］祁金玉. 普洱市NE縣政府應(yīng)急管理能力提升路徑研究［D］.昆明：云南師范大學(xué)，2021.

［31］余京洋.農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理能力提升路徑［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2021（12）.

［32］杜興軍.我國(guó)農(nóng)村社區(qū)應(yīng)急管理能力提升策略探究［J］.中國(guó)應(yīng)急管理科學(xué)，2022（1）.

［33］李娟. 全過(guò)程管理視域下云南省X縣政府應(yīng)急管理能力評(píng)估及提升研究［D］.昆明：云南師范大學(xué)，2022.

［34］鄭蕾. L縣鎮(zhèn)政府（街道辦）應(yīng)急管理能力提升研究［D］.瀘州：西南醫(yī)科大學(xué)，2022.

［35］牟冬青.加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè) 提升綜合管理水平［J］.中國(guó)管理信息化，2022（6）.

［36］李崗.提升基層組織應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的對(duì)策建議［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（1）.

［37］馬小飛.農(nóng)村基地區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究［J］.中國(guó)應(yīng)急救援，2022（3）.