政社應急協作平臺作用發揮的影響因素分析

摘 要：政社應急協作平臺是政社應急協作中發揮“橋梁樞紐”作用的機構，其對政社協作能否順利進行起關鍵作用。以我國新冠疫情初期防控中政府建立的政社應急協作平臺為研究對象，運用扎根理論方法，以Nvivo11軟件為研究工具，對影響政社協作平臺發揮作用的因素進行了探討。研究發現，觀念認知、制度設計、公信力、勝任力、信息溝通、權責關系和協調合作是當前我國政社應急協作平臺發揮作用的重要影響因素，并以“條件行動結果”模型概括了影響因素間的邏輯聯系。

關鍵詞：政社應急協作平臺；新冠疫情；扎根理論

中圖分類號：D669.6

文獻標識碼：A DOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2023.01.004

收稿日期：20220924

基金項目：國家社會科學基金項目（18BZZ089）

作者簡介：陸亞娜（1963-），女，江蘇無錫人，南京師范大學公共管理學院教授，博士生導師，主要從事應急管理研究；武浩杰（1994-），男，山西太谷人，南京師范大學公共管理學院 2022級政治學專業博士研究生，主要從事應急管理研究。

Analysis of Influencing Factors of the Role of Emergency Cooperation Platform between Government and Social Organizations

——A Qualitative Study Based on the Early COVID-19 Epidemic Control in China

LU Ya-na， WU Hao-jie

（School of Public Administration， Nanjing Normal University， Nanjing 210000， China）

Abstract： The emergency cooperation platform between government and social organizations is an institution that plays the role of \"bridge hinge\" in the emergency cooperation between government and social organizations， which plays a key role in the progress of smooth cooperation between government and social organizations. This paper took the governmental and social emergency cooperation platform established by the government in the early stage of COVID-19 epidemic control in China as the research object， and used the Grounded Theory method as the research method and Nvivo11 software as the research tool to explore the factors that affect the role of the governmental and social cooperation platform. It is found that concept cognition， system design， credibility， competence， information communication， power and responsibility relationship and coordination and cooperation are the important influencing factors of the current government and social organizations emergency cooperation platform in China， and the model of \"condition-action-result\" is used to generalize the logical connection among the influencing factors.

Keywords：emergency cooperation platform between government and social organizations；COVID-19 epidemic；Grounded Theory

一、問題的提出

“風險社會”危機頻發，隨著“全球結社革命”的到來，社會組織參與應急管理成為常態。我國社會組織發展迅猛，根據民政部2022年3季度民政統計數據，全國社會組織數量為：社會團體36.9萬，民辦非企業單位51.5萬，基金會9 206個，共計約89.32萬^［1］，其中登記在冊的救援類社會組織的數量已達3 800家。我國社會組織作為一種獨立的力量直接參與應急救災始于2008年“5·12汶川大地震”，自此拉開了“政府主導、社會組織參與”的政社協同應急的序幕。

應急管理中政社協作是當前重要而現實的議題。實現政社協作的前提是有政社協作的中介性平臺或組織，縱觀2008年以來我國應急救災實踐，政社應急協作平臺多次出現并發揮作用，這使政社協同應急成為可能。“政社應急協作平臺”是指在我國災害應急響應階段，由政府與樞紐型社會組織聯合搭建的對接、協調社會力量參與應急救援的平臺，是促進政府與社會組織之間物資整合、信息共享和服務互補的臨時性中介組織。它上接政府相關部門、下攜參與應急救援的社會組織，起對接、服務、引導、規范、溝通和協調的中介紐帶作用。

2008年“5·12汶川大地震”應急救災中，5月19日友成基金會、萬科志愿者協會等社會組織自發與綿竹市遵道鎮政府建立“遵道志愿者協調辦公室”，因這是建國以來救災史上第一次由政府和社會組織正式建立協調災區志愿者及志愿者組織參與救援的平臺，故此合作方式被學界稱為“遵道模式”。此后，類似平臺陸續出現在重大災害事件救災中，如：2013年“4·20蘆山地震”救災中，4月25日成立的“雅安抗震救災社會組織和志愿者服務中心”；2014年“8·3云南魯甸地震”救災中，8月6日成立的“魯甸抗震協作平臺”；2016年江蘇阜寧風災救災中，6月24日成立的“6·23阜寧救災社會組織聯絡服務中心”；2017年九寨溝地震救災中成立的“8·8九寨溝社會組織協調中心”等。歷次救災中，在災區成立政社應急協作平臺的時間盡管有先后，但它們在成立后順應當地政府部門的統一指揮，臨時承擔引導、協調和規范社會組織參與應急救災的責任，對扭轉社會力量無序參與的混亂局面起到了非常重要的作用。

那么，政社應急協作平臺的建立是否就意味著政府與社會組織順利實現有序的應急協同？2019年末在武漢爆發的新型冠狀病毒肺炎（簡稱COVID-19）是一次典型的重大公共衛生突發事件。疫情防控初期，政府主動建立了一個吸納社會力量參與防疫抗疫的平臺，平臺的運作實踐為筆者提供了進一步觀察并檢視政社應急協作平臺作用的機會。基于新冠病毒的高傳染性和高風險性，2020年1月23日武漢封城，當時海內外社會力量捐贈熱情高漲，為提高效率，吸納社會力量有序捐贈，避免疫情防控中款物捐贈和救災物資分配的混亂，民政部2020年1月26日發布公告，建立了由政府主導，由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發展基金會、武漢市慈善總會、武漢市紅十字會5個樞紐型社會組織共同組成的政社應急協作平臺。該平臺包括兩個子平臺：一個是管資金的平臺（對接和接受捐贈資金，即資金子平臺），由這5個組織共同承擔；另一個是管物資的平臺（接受、分發捐贈物資，即物資子平臺），由湖北省紅十字會和武漢市紅十字會承擔。透過武漢疫情防控，從結果看，疫情防控在國家強有力的統一指揮和調度下取得顯著效果，社會力量貢獻巨大，“社會力量在國家治理體系中的全面作用，表現在開展款物捐贈，提供應急服務，關懷特殊群體等方面”^［2］；從過程看，“資金子平臺”的任務相對簡單，運作正常，但“物資子平臺”的任務相對復雜，不僅要接收海內外社會各界捐助物資，還負責物資的對接、統計、核查、分揀以及發放任務，需要和各方接觸，任務量巨大，平臺在運作過程中出現了一些值得深思的現象，如：海內外捐贈物資源源不斷，紅十字會庫存積壓嚴重，而武漢一線醫院醫療物資頻頻告急；政府指定紅十字會負責物資捐贈，但民間捐助卻繞過紅十字會捐給其他民間慈善組織……。物資子平臺因對接與協調低效而一度處于社會輿論的“風口浪尖”，出現近25天①的網絡熱議。那么作為政社應急協作平臺，為什么沒能較好地發揮其應有的協調作用？哪些因素影響其作用的發揮？它給中國今后的應急管理實踐提供了哪些啟示？

本文運用扎根理論方法，以Nvivo11軟件為研究工具，對影響政社應急協作平臺運行的因素進行了研究。本文的貢獻是揭示中國語境下影響政社應急協作平臺運行的影響因素及因素間的關系，并基于此提出今后我國更好地進行政社應急協作的一些建議。

二、文獻綜述

（一）應急管理政社協作

應急管理中政社協作非常重要^{［3］（P647-663）}，但也是復雜的，實踐表明，政社協作不一定能帶來預期的結果^{［4］（P360-380）}。因為在政社協作應對危機時，有一個非常重要的環節，即政社協作應急平臺是否發揮作用，它作為連接政府與社會組織的中介組織（intermediary organization），常常被忽視，但它作為連接政府與社會組織的“橋梁”，承擔著整合社會資源、傳達政府指令、溝通各方信息、表達民間訴求等功能。政社協作應急平臺能夠連接合作伙伴，擴大合作范圍，使用激勵措施，調解合作伙伴之間的分歧，提高互動等促進協作^{［5］（P229-252）}，同時能優化應急救援中社會組織參與秩序、減少救災物資浪費，在政社協作中起關鍵作用。

在西方主要發達國家，應急管理政社協作實踐有一定的制度性安排，如英國政府在1998年與“國家志愿組織委員會（NCVO）”簽訂了“政府與志愿及社區部門關系協定（COMPACT）”^{［6］（P31-34）}，建立了政府與傘狀社會組織的制度性協作關系；美國聯邦應急管理署（FEMA）與“美國國家應災志愿組織行動聯盟（NVOAD）”于 1997 年簽署了正式備忘錄，2004年美國國土安全部制定了國家應變計劃（National Response Plan）后，又把NVOAD納入該計劃，在計劃中各級政府與32個社會組織簽約，真正把社會組織納入美國突發事件應急法律體系中^{［7］（P30-34）}，從而形成了政府與社會在災害應對領域的共治格局。

與西方國家相比，我國社會組織發展相對滯后，應急管理體系長期以政府為單一主體。2008年的“5·12汶川大地震”成為我國社會力量廣泛參與應急救災的契機。此后，歷經多次重大突發災害事件，社會組織參與應急救災取得了長足進步，發揮著越來越大的作用，成為應對重大突發事件的重要力量。但現實中政府對社會組織缺乏統一指揮和有效協調，救災物資重復發放與浪費，四面八方的救援力量涌入災區，救災道路擁擠堵塞等現實問題屢屢出現，這些問題暴露出“以社會力量為主的新興救援資源與傳統主流的應急管理體系之間存在的問題，社會力量在災區運作行為中存在缺乏規制、救災效果不彰等問題”^{［7］（P30-34）}，這是由于未將社會力量納入應急管理體系^{［8］（P21-23）}。因而，學者們提出要將社會組織納入應急管理體系中，建立應急網絡，并前瞻性地提出要建立協調機構^{［9］（P18-22）}，建立“互依聯盟”^{［10］（P131-140）}，或“搭建政府和社會力量之間以及社會力量間的有效合作平臺……，實現社會各類資源的整合，形成統籌協調、統一調配、共同應對災害事故的格局”^{［11］（P26-29）}。

（二）影響政社協作的因素研究

在應急情境下，社會組織有其自身的價值觀、傳統和語言，使跨界互動復雜化^{［12］（P158-176）}，因此有效的政社協作是受諸多因素影響的過程。國外早期的研究大致可歸納為兩個方面：一是協作形成的條件性因素，如Gash A.A.^{［13］（P543-571）}將權力或資源的不平衡、參與動機、合作或沖突的歷史歸納為形成協作的啟動條件，將制度設計、領導力作為背景因素。二是協作的過程性因素，如Kapucu N.等認為“伙伴關系”^{［14］（P1-25）}、“相互關系、信任和互利結果”^{［15］（P20-32）}、“信息共享”^{［16］（P12-18）}、“溝通”^{［17］（P76-85）}、“信任”^{［18］（P216-229）}、“資源共享”^{［14］（P1-25）}等是影響協作過程的重要因素。

在國內，隨著社會力量參與應急救災實踐的需要，相關研究逐漸展開。一方面是探究影響社會組織參與應急救災的因素。王名等^{［19］（P92-145）}從社會組織參與入手，結合社會組織在現實參與中存在的問題，認為影響參與的不僅是技術和程序因素，也有認知方面的因素；周秀平等^{［20］（P41-46）}認為社會組織在應急救災過程中的參與水平受地理距離、組織能力、社區基礎、政府關系和危機的性質等方面的影響；周金戀等^{［21］（P106-110）}運用Nvivo11對已有文獻進行了分析，將影響社會組織參與應急救災的因素歸納為政府、社會組織自身、社會和主體合作4個層面。另一方面，從整體的角度探究影響政社應急協作的影響因素。如趙軍鋒等^{［22］（P44-52）}認為應急多元主體協作的過程構成了一個合作網絡，信任、信息、共享意愿是在這個合作網絡之間分享資源、協調與溝通、構建良好關系的基礎條件，也是衡量該網絡合作水平的重要標準；張強^{［23］（P122-123）}以“雅安模式”創新為研究對象，提出對話機制、信任關系、平等獨立合作的角色定位、黨員有序的動態協同以及共同的長期目標是影響政社協同治理創新格局建設的5個因素。

綜上所述，國內一些學者已經看到了我國在政府與社會組織應急協作中存在的問題，也提出了將社會力量納入應急管理體系或成立協調機構的相關設想，但對于實踐中的政社應急協作平臺缺乏進一步深入探討。一些研究雖然對應急管理組織協作或社會組織參與應急救災的影響因素進行了探究，但是這些研究鮮少對應急協作中發揮“橋梁樞紐”重要作用的政社應急協作平臺運行的影響因素進行探討。因此，對于我國在應急實踐中出現的政社應急協作平臺的重要性以及哪些因素影響其作用的發揮等問題需要進一步探討和闡釋。

三、研究設計

（一）研究方法

本文采用扎根理論進行研究，此方法是由哥倫比亞大學的Strauss和Glaser兩位學者共創的一種研究方法，主張自下而上逐漸濃縮資料并最終形成理論^{［24］（P248-256）}。通過歸納從現象中提煉概念，基于特定情境進行深度分析，適合從數量龐大的基礎資料中發現規律，幫助尋找影響某一問題的幾類因素，并探尋變量間因果關系，從而構建關于研究問題的中層理論。Nvivo軟件具有強大的資料管理功能，本文運用Nvivo11對數量眾多的資料進行編碼分析來推進研究工作。

（二）數據收集與篩選

本研究的資料數據為二手數據，主要收集渠道為官方網絡、媒體和報刊。收集方式主要通過相關的媒體或網站進行檢索，時間跨度從2020年1月26日到2月19日，總共收集相關資料256篇。本著資料的準確性、權威性和客觀性原則，以及扎根理論對資料的要求，我們對所收集的資料進行了較嚴格的篩選，主要選取了三方面資料：一是相關政府部門的公告、通告等文件；二是《中國新聞周刊》《光明日報》《南方周末》《新京報》等報刊的訪談類報道；三是“中國新聞網”“人民網”“微博武漢發布”等權威網站發布的訪談類報道。剔除了其他各種類型的資料，最終選定符合研究標準的8個官方文件和47篇訪談資料，共55份材料，合計13.5萬字。

資料收集篩選完成后，將50份材料分類導入Nvivo11軟件并按類進行排序、建檔，另外留存5個訪談類報道進行飽和度檢驗；由多人②分別運用Nvivo11軟件對數據材料進行編碼，完成后對編碼節點以及各節點內容進行多輪深度討論并達成共識，最終形成一致的編碼節點。然后在此基礎上逐步逐級進行編碼。

（三）數據處理

1．開放編碼

開放編碼是對所有材料進行語句整理，初步歸納進行概念化以及范疇化的過程。在這個過程中研究者不能有任何自己預先形成的概念，需要“清空”自己已有的“定見”，保持對數據中可能識別任何理論的開放性^{［25］（P567-573）}，通過對原始材料進行逐字逐句的閱讀，從而自然地歸納出“忠于原文” 的類型、概念、標識，形成“節點”，然后對“節點”進行整理、歸納，經過這一層次編碼，最終得到23個副范疇，見表1。

2．主軸編碼

主軸編碼的主要任務是發現和探究概念類屬之間的各種聯系，以表現資料中各個部分之間的有機聯系，這些聯系可以包括因果關系、時間先后關系、語義關系、情景關系、相似關系、差異關系^{［26］（P28-29）}等。通過對23個副范疇的進一步歸納、梳理和分析，形成相互關系的主范疇，見表2。

3．選擇性編碼

選擇性編碼的目的是從主范疇中發掘核心范疇，并以故事線的方式建立起核心范疇與其他范疇之間的聯系，從而提煉研究的理論模型。本文所確定的核心范疇為“政社應急協作平臺作用發揮的影響因素”，包括觀念認知、制度設計、公信力、勝任力、信息溝通、權責關系、協調合作7個主范疇。在扎根理論中，施特勞斯和科賓使用“條件-行動-結果”的框架把研究對象的表述聚合起來，建立類屬之間的聯系，使其形成結構框架的組成部分。條件，即形成本研究現象結構的環境或情境；行動，即研究對象對主題、事件或問題的常規性或策略性反應；結果，即行動的后果^{［27］（P134-135）}。這個框架涵蓋了研究對象在“什么樣的背景下”“發生了哪些行為”“產生了什么結果”幾個關鍵的問題，能夠比較全面地將影響協作平臺應對效用的因素及其關系展現在完整的過程框架下，具有較強的解釋力。運用“條件-行動/過程-結果”的思維框架搭建主范疇之間的聯系，由此建立了“政社應急協作平臺作用發揮的影響因素及其關系模型”，具體如圖1 所示。

4．飽和度檢驗

理論飽和指研究者不能再獲取額外數據來形成新的范疇，而理論飽和度檢驗是驗證理論是否達到這一標準的重要步驟。本文將剩余的5份材料導入Nvivo11軟件進行編碼，編碼后未發現新的有效概念和范疇，理論達到飽和，通過飽和度檢驗，符合研究標準。

四、研究發現

（一）影響因素分析

通過編碼分析，本文歸納出當前我國政社應急協作平臺作用發揮的影響因素，主要包括：觀念認知、制度設計、公信力、勝任力、權責關系、信息溝通和協調合作。

1.觀念認知

主體既定的觀念認知對其行為有重要的影響，是影響協作平臺發揮作用的條件性因素。近年來，政府出臺了一系列支持與引導社會力量參與應急救災的政策文件，如：2015年民政部下發《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，2019年應急管理部和民政部聯合下發《關于進一步推進社會應急力量健康發展的意見（征求意見稿）》，2020年應急管理部下發《關于進一步引導社會應急力量參與防汛抗旱工作的通知》，顯示出政府對社會組織更加開放的態度，同時也更加注重對社會組織參與應急救災的管理與規范。此次在新冠肺炎疫情防控中，民政部在武漢封城的第四天就出臺政策，指定五家慈善組織負責對接協調社會力量參與抗擊疫情，這在中國抗災史上并不多見，表明了政府對社會力量在應急管理中作用的認可和社會力量參與的重視，體現了對政社協作的觀念認知的轉變。然而，行為對觀念的落實存在滯后，政府在實際工作中仍然“自動化”地保持“統攬全局”的舊有思維來處理與社會組織的關系，對社會組織的管理進行“分類”^{［28］（P73-89）}，觀念上仍將民間社會組織視為管理對象而非合作者，仍然存在“觀望多、服務少，限制多、支持少，防備多、信任少”的現象。此外，參與應急救援過程中，直接與政府合作的樞紐型社會組織的觀念認知也非常重要，作為直接與政府部門協作的社會組織，既要有“幫忙不添亂”的理念，也要有協同合作的認知，政府與社會組織相互認同并有共同協作意愿是實現有效協作的基礎。

2.制度設計

新制度主義理論認為，個體或者組織的偏好和行動都嵌入在具體社會結構之中，社會正式制度和非正式制度都會影響他們的行動^{［29］（P340-363）}。制度設計在解釋治理過程中不同行動者之間的協作時很重要^{［30］（P56-62）}，如果政策和法律框架為政府和社會組織之間的合作提供便利的環境，就會出現高水平的合作；如果缺少或不提供這樣的環境，政社的協作水平往往很低^{［31］（P459-482）}。從長遠來看，政府與社會組織協調應對重大突發公共事件僅有合作意向還遠遠不夠，必須要將這一意愿制度化，進行科學的制度設計。但制度通常是預設的，并且是穩定的，制度設計是影響政社應急協作平臺在政府與社會組織間發揮作用的一個環境條件因素。

從法律法規方面看，我國《傳染病防治法》《突發事件應對法》《國家突發事件總體應急預案》《突發公共衛生事件應急條例》《自然災害救助條例》等法律法規對于政府和社會組織如何協作應對突發事件缺乏全面明確的指導，僅有一些原則性的規定，如“慈善組織和公募基金會等社會組織，依法協助人民政府開展自然災害救助工作”^［32］，但是如何與政府其他部門協調、具體怎么操作都沒有在制度層面上得到體現。制度的重要性突出表現為它對秩序的促進作用。我國相關法律法規及制度的缺失或不健全，沒有真正把社會力量納入應急管理體系，并缺乏對社會組織什么時候參與、如何參與等操作層面的制度安排，導致政府與社會組織之間的政社協作只能停留在“摸著石頭過河”的階段，嚴重影響應急協作效果。

3.公信力

慈善公信力體現的是社會公眾在何種程度上對慈善活動持認可、支持和信任態度^{［33］（P158-162）}。社會捐贈與慈善公信力有高度的正相關關系^{［34］（P23-27）}，公信力是慈善組織獲取和整合社會治理資源的基礎。

如果在應急協作中慈善組織不能有效協調物資捐贈和配送，甚至頻頻出現工作失誤而引發輿情，就會使慈善組織面臨信任困境。信任困境直接影響社會捐贈，使得原本統一的捐贈途徑變得分散，出現物資捐贈途徑混亂，降低了物資子平臺的效率。可見，政社應急協作平臺中的樞紐型社會組織能否在突發事件中承擔起應有的責任，其公信力水平是重要的條件因素。

4.勝任力

勝任力的內涵涉及職業、行為和戰略綜合3個維度，職業維度指處理具體的、日常任務的技能；行為維度是指處理非具體的、任意任務的技能；戰略綜合維度是指結合組織情景的管理技能^{［35］（P1-14）}。在本文中，勝任力是指政社應急協作平臺中樞紐型社會組織在應急協同中處理自身日常業務及自我管理能力、參與應急協同中接受與分發救災物資的能力和綜合處理應急情景下管理能力的集合。作為應急協作平臺中的樞紐型社會組織，理應具備專業的、強大的應急響應能力。而現實中的表現卻低于社會預期，在面對疫情時應急協調、專業性應對和綜合管理等能力不足。面對大量物資處理需求，人手不足，只能臨時招募志愿者，而臨時招募的志愿者大多缺乏專業的物流知識和技能，經過短暫的培訓就迅速上崗，并且是臨時拼湊成的團隊，人員之間缺乏協作經驗，效率低下，工作中的混亂無法避免，與人們的預期以及現實應有的綜合能力有較大的差距。正如受訪者所言：“面對堆滿了一個足球場大小的物資，少量的工作人員拿著A4紙和介紹函在辦流程，完全沒有中國已經發展了多年的現代物流信息系統（N6）”。

5.權責關系

突發事件的緊急性、不確定性和復雜性要求應對主體的多元化協作。各主體明確自身權責和對協作網絡的公共責任是其開展活動的重要前提。在政社應急協作平臺中首先要明確政府與樞紐型社會組織各自的戰略定位和角色定位，明確權責關系：政府是統籌者、指揮者、主導者，政府要認可、信任、引導和規范其他主體，建立協同機制；樞紐型社會組織是“社會各界參與疫情防控的代表者，是各級政府的輔助者，是各類社會組織和志愿者開展應急服務的支持者，是實施有效防控的創新者”^{［36］（P28-37）}；不同類型的社會組織在應急管理中承擔差異化的治理責任^{［37］（P84-89）}，而公民也是公共安全責任的“共擔承擔者”。我國政社應急協作實踐是政府與樞紐型社會組織的互相磨合、互相學習、動態調整并漸進賦權的過程，權責關系是一個過程性因素。在新冠防控初期，政社應急協作平臺中政府與社會組織之間權責關系呈現的是政府命令型和樞紐型組織依附型的關系。這種關系會導致出現主體間對自己有利時爭權、對自己不利時推責、困難面前互相推諉等現象。

6.信息溝通

溝通的意義是信息的傳遞與理解^{［38］（P87-89）}。作為一個復雜的應對過程，突發事件應對包含很多相互關聯的環節，這些環節的有效運行必定要涉及多個主體間的信息互通和資源共享^{［39］（P238-247）}。在緊急狀況下，危機信息的特點是混亂、不一致和無法獲得，以及在向關鍵決策者傳遞準確信息方面受到干擾^{［40］（P67-79）}。因此，信息溝通是影響政社應急協作平臺進行政府與社會力量有效協調的重要因素。信息溝通需要形式和渠道，政社應急協作平臺承擔的信息溝通的形式和渠道是通過建立信息平臺，召開定期協調會，

分享收集的信息、進行動態更新、準確研判和共同發布而實現，比如通過信息平臺公布防疫物資捐贈的種類和標準，動態發布防疫物資的需求和分發信息，設計搭建綜合信息平臺，建立有效的信息溝通渠道基礎上的災情信息實時互通、交流、共享等信息交互的動態過程，是行動性（過程性）因素。

7.協調合作

應急管理中的協調要求不同部門、機構或同一組織的不同部分為實現共同目標而共同工作或采取行動，這種協調需要各種公共機構和私人機構的同步努力^{［41］（P281-307）}。在突發事件異質且復雜的情境下，組織間協調合作可以共享信息、財政和人力等資源，發揮各主體的優勢，協調合作是突發事件應對的一種有效形式。但高效的協調合作在應急情景中較難實現，因為不同的主體有其自身的價值觀、傳統和語言，使跨界互動復雜化，它們可能無法很快適應并理解協作伙伴的決策和行動^{［42］（P158-176）}。對于協調合作的程度，Mu R.等^{［43］（P1-25）}把政社協作分為“無協作—信息共享—共作行動—共同決策4個層次”：最低層次是無協作，僅有信息共享是低層次的政社合作；在信息共享基礎上還有共同行動，是較高層次的協作，這意味著來自不同部門的不同行動者相互交換信息，以告知對方他們的目標、戰略、行動、看法和愿景；共同決策是最高水平的政社合作，不同的參與者在決策過程中都有發言權，他們制定戰略、實施政策、風險共擔，利益共享。這4個維度是一個連續體，可以用來衡量危機中跨層次合作的水平。結合我國在新冠疫情防控初期建立并運行的政社應急協作平臺的實踐，不難發現我國政社協作正處在第二層次向第三層次發展的過程中，體現為有協作意向、有部分信息溝通和信息共享、有部分協作行動，但無共同決策，具有臨時性和自上而下合作的特點。

（二）影響因素間的邏輯聯系及其特點

綜合以上內容，從條件-行動/過程-結果三重邏輯關系看，中國語境下影響政社應急協作平臺發揮有效作用的因素主要有7個，其中觀念認知、制度設計、公信力、勝任力屬于條件性因素；權責關系和信息溝通屬于行動性因素，也是過程性因素；協調合作屬于結果性因素。它們在政社應急協作平臺中的表現及其特點是：一是觀念認知上，部級政府（民政部）主動建立應急協作平臺，地方樞紐型社會組織積極響應，說明都有明確的協作意愿，觀念認知較明確，呈現共識性特點。二是制度設計上，我國自上而下的政府應急管理體系已經建立起來，但當危機或災難來臨時尚無明確的政社協作相關制度設計，新冠疫情發生后政府臨時指定5個地方性樞紐型社會組織共同建立了協作平臺，呈現了制度設計的臨時性特點。三是公信力上，社會公眾出于對黨和政府的信任，基于政府對重大突發事件的有力應對，政府有很強的公信力。但社會公眾對樞紐型社會組織了解程度不足，信任度隨樞紐型社會組織的表現而波動，所以協作中的公信力同樣具有波動性，隨著配合、協作、協調的程度和效果的變化而變化。四是勝任力上，我國自上而下的應急管理體系及政府的主導性，協作平臺中政府的勝任力之強是有目共睹的，但協作平臺中樞紐型社會組織（即五家官方社會組織）具有行政化傾向，自身缺少資源，日常管理缺乏發展動力，自我發展水平不高，勝任力明顯不足，相對于政府呈現明顯的差距性。五是權責關系上，在“強政府—弱社會”的政社關系背景下，社會組織對政府具有較強的依賴性，雖然在應急響應中政社雙方基于平臺有一定的程度的協作，但權責分配并不完全是在客觀程度上依據不同主體角色所能承擔的職責來進行，而是更依賴于政府的主觀分配，樞紐型組織表現為一定的依附性。六是信息溝通上，政府和社會主體由于處于不同的組織體系，且差異較大，所以在溝通上存在障礙，而兩個領域的主體應急協作的歷史又比較短，整體上雙方的溝通更傾向于內部溝通，具有局部性特點，跨組織互動較為缺乏。七是協調合作上，由于我國已有的各類突發事件法規以及預案體系并未對政社協作機制作詳細規定，只有一些原則性論述，政社雙方在疫情防控中的協作平臺只是根據疫情防控情況臨時設立，具有臨時性的特點，協作程度不深、協調機制也不成熟。具體關系及特點見表3。

五、結論與啟示

在社會組織越來越廣泛參與到應急管理中的背景下，政府與社會組織進行有效協作是提高應急管理水平的重要策略。在我國新冠疫情初期防控中，政府通過主動建立政社應急協作平臺以實現政府與社會組織的協作，是提高應急協作效率的新思路。本文采用質性研究方法，對影響政社應急協作平臺發揮作用的因素進行了分析探討。研究發現：第一，中國語境下影響政社應急協作平臺發揮作用的因素主要有觀念認知、制度設計、公信力、勝任力、權責關系、信息溝通和協調合作7個影響因素。觀念認知、制度設計、公信力、勝任力是條件性因素；權責關系、信息溝通是過程性因素；協調合作是結果性因素。第二，我國在政社協作中缺乏具體的制度安排。雖然2008年以來政府對社會組織在突發事件應對中的重要作用認識逐漸加深，與社會組織協作的認知逐漸明確，但在重大突發事件應對中與社會組織的協調仍然是事后臨時性的規制和指導為主，在政社協作中缺乏制度安排，沒有固定的協調部門或組織，是一種臨時的調適性協作，這成為影響政府和社會組織協作的關鍵因素。第三，政社應急協作平臺能夠起“橋梁”和“紐帶”作用，促進政府與社會組織應急協作。雖然在本次疫情防控中物資子平臺在運作過程中出現一些混亂，但它為政府和社會組織的協調合作提供了一個實際載體和實踐嘗試，為今后進一步完善提供了實踐基礎。

基于影響因素分析，進一步發揮政社應急協作平臺在應急實踐中的作用需要從以下幾個方面出發：第一，樹立科學的協作理念。政府在社會組織應急響應行為的規制管理中要避免“一刀切”，一方面要擺脫“小社會”觀念思維，將社會組織視為與政府平等的協作主體，主動與社會組織積極開展應急協作，并注重為社會組織參與應急響應創造必要的條件，另一方面要形成科學管理思維，合理規范與引導社會組織，根據突發事件具體情境合理安排，因事制宜，避免社會組織“一哄而上”，也要避免“一哄而退”，恰當地發揮社會組織的應急響應優勢。第二，完善應急管理政社協作制度設計。政府要從制度層面推動政府與社會組織應急協作，著力減少政府和社會組織協作的障礙，進一步完善應急響應政社協作的制度化組織架構、法規體系等，在實踐中可以將政社應急協作平臺納入政府應急管理體系，通過對應急協作平臺中社會組織漸進賦權，明晰權責，減少政府與社會組織協調對接中的不一致和職責不明，提高協作效率。第三，增強政社應急協作平臺勝任力。作為政府在社會治理領域的助手，官辦類慈善救助組織是與政府共同搭建應急協作平臺的理想選擇。要進一步發揮這類組織的作用，必須提升其專業性應急響應能力，在常態管理中要注重開展應急培訓，提高應急管理理論水平，增強應急預警、應急救援等專業性能力，培育一批專業性強的志愿者群體，建立應急儲備人力資源；另外，官辦類慈善救助社會組織也需要提升中介協調能力來推動應急管理政社協作水平，尤其是信息溝通、關系協調、資源整合等方面的能力，同時要注重運用互聯網、大數據、人工智能等技術提升工作效率，并增強與一般社會組織的互動溝通，推動相互合作，增進互信，積累社會資本，最大程度地消解政社不同主體間的組織差異，減少協作障礙。

盡管本文基于文本資料對政社應急協作平臺的表現和影響因素及其關系模型進行了研究，得出一些具有實踐意義的結論，但仍然存在一些不足：一是數據資料收集中雖然力求數據的權威性和客觀性，但所用數據源于二手資料，具有一定局限性。二是關于政社應急協作平臺方面的研究目前還處于初期階段，因而本文對于如何通過政社應急協作平臺加強應急管理中政府和社會組織的有序和有效協作，僅是一個基礎性探索研究。在下一步的研究中，將對應急管理中的政社應急協作平臺的理論解釋和實踐發展過程作進一步系統研究。

注 釋：

①這25天是指2020.1.26—2020.2.19。2020年1月26日是民政部發文指定湖北及武漢紅十字會為對接、核查和分發救災物資的起始日。2020年2月19日是湖北及武漢紅十字會停止行使分發救災物資職責的日期。

②本文寫作過程中參與編碼工作的還有南京師范大學公共管理學院博士生劉鑒慧和碩士生楚亞美，在此表示感謝。

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